全面推进水利综合执法努力提高依法治水能力

李亚平

（江苏省水利厅，江苏 南京 210029）

深入贯彻中央和省关于深化改革以及法治政府建设的部署，我省各级水行政部门要加快推进水行政执法领域改革，全面推进水利综合执法，努力提高依法治水能力，为水利现代化建设提供强有力的执法保障。

一、提高思想认识，增强推进水利综合执法的责任感和紧迫感

水行政执法是水治理体系的组成部分，是水行政管理工作的重要内容，也是水利部门履行法定职责的主要方式，任务重、头绪多，与人民群众密切相关。经过多年努力，全省水行政执法工作取得了许多成绩，规范、阳光、文明执法深入推进，执法能力和效能不断提升，采砂管理、防汛清障、执法办案等专项工作成效明显，洪泽湖非法圈圩、长江及沂沭泗流域非法采砂等大量水事违法案件得到了有力查处，维护了良好的水事秩序。但必须看到，我们的执法工作还存在不少问题，有些问题比较突出，社会有议论，基层有反映，媒体有曝光，主要集中在：一是执法力度不够，还不适应现代水利管理要求，还没有真正树立水利执法社会权威。二是执法能力和水平不高，还不适应法律法规的新规定，一些水利管理关键领域的执法尚未到位。三是执法队伍素质参差不齐，依法行政意识有待增强，整体素质有待提高，个别条线还存在趋利执法等现象。解决这些问题，迫切需要加快水利执法领域改革，加强执法队伍建设，创新执法体制机制，全面推进水利综合执法。

（一）推进水利综合执法，是转变治水思路、推进水利依法行政进程的必然要求。习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上指出，水是公共产品，政府既不能缺位，更不能手软，该管的要管，要管严管好。从目前来看，水利发展过程中的“重建轻管”问题并没有得到根本解决，“轻管”反映在水利的行政监管、社会管理份量轻、力量弱，尤其在水行政执法方面，执法不力、执法不严、多头执法等问题不同程度地存在。国家先后出台了三个“最严格”的管理制度，相比国土资源管理执法和环境保护执法，水利执法还存在着明显的差距，这一点我们自身是有认识的。推进水利综合执法，已成为水利部门强化水治理、提高依法履职能力、建设法治政府部门的重要举措。

（二）推进水利综合执法，是创新体制机制、提高执法效能的必然要求。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化建设的新要求，全会《决定》提出，要大力推进法治中国建设，深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、执法偏弱问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。从中央到地方，一系列战略决策和战略部署，都明确要求行政执法必须适应形势需要，加快改革步伐，建立与执法客观实际相协调的综合执法模式，更好地为经济社会健康发展服务。所以说，加快水行政执法改革步伐，整合执法主体，创新执法体制机制是贯彻落实中央和省委、省政府部署，提高执法效能的迫切要求。

（三）推进水利综合执法，是转变政府职能、提升水利部门形象的必然要求。省委十二届七次全会强调，要深刻把握转变政府职能的新内涵和新要求，履行好公共服务、市场监管、社会管理等职责，进一步发挥司法监督、维护和促进依法行政的积极作用，加快建设法治政府。当前，水利改革发展的任务繁重，水利管理也面临着更高的要求，我们要不断提高行业管理水平和服务能力，赢得管理相对人和社会公众的理解和支持。近年来，我们开展了文明执法、阳光执法等活动，社会满意度不断提升，但是限于执法权力分散、执法力量薄弱、难以形成合力等问题，一定程度地影响了水法律法规的全面贯彻实施，影响了水利部门的形象。随着政府职能的转变以及水事活动的日益复杂，水行政执法任务将越来越重，要求也越来越高，推进水利综合执法成为转变水利部门职能、提升水利社会形象的迫切需要和内在要求。

二、抓住关键环节，扎实推进水利综合执法

推进水利综合执法，是一项复杂的系统工程，关系到全省水利事业发展大局，需要实现执法与监管以及规划、政策、审批的有序衔接，在顶层设计上不断完善，在系统建设中协同推进。关键要按照精简、高效的原则，对有关水利的行政执法权进行梳理和明晰，实行综合行政执法，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的水行政执法体制，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题，真正做到一支队伍对外，全面提升水行政执法效能。

一是要明确综合执法职能。要进一步厘清各级水行政执法机构职责，推动水行政监察队伍统一行使行政处罚、行政征收、行政强制等职能，参与影响较大的水行政许可项目现场查勘、论证分析等，使许可监管与执法检查实现信息共享、有效衔接。要结合水利改革，合理划分水行政执法事权，省水政监察总队主要承担全省水政监察队伍建设和管理的指导监督，重大执法活动的组织协调，重大水事违法案件的查处、督办等职责；水政监察支队、大队重点承担本行政区域或管理范围内水行政执法职责，确保分工科学、权责清晰。要建立健全执法责任制、执法评议考核制和执法过错责任追究制，加快研究建立全省水利行业执法从业人员行为规范，科学设定执法岗位，规范执法程序，监督执法行为。

二是要建立综合执法机制。要加快建立水行政监察、执法检查以及案件查处通报制度，建立水行政监察部门与其他业务部门之间定期会商制度，建立健全行政征收与规费追缴、许可后续监管与执法检查之间的工作衔接制度，不断提升执法效能。要建立健全水利系统内部流域与区域、区域与区域之间联合执法机制，不断形成执法合力。要探索完善行政执法与刑事司法衔接机制，深化与公安、司法、海事、航道、渔业等部门的合作，依托联合执法和强有力的司法支撑，增强水利综合执法的实效。

三是要加大水利执法力度。各级水行政执法机构要通过推进水利综合执法，不断加大执法办案力度，切实保障水资源管理、河湖管理、采砂管理、水土保持监督等工作的开展。对群众反映强烈、性质恶劣的破坏水工程、危害水安全、侵占河湖水域、非法取水排污、危害河湖健康等重大疑难案件，落实挂牌督办制度，坚决一查到底；对边界水域、水事案件多发水域，建立联合打击机制，开展专项执法活动，保持对水事违法行为的高压严打态势，确保水法规的各项规定落到实处。近日，经省政府同意，省水利厅和交通厅、公安厅、海洋与渔业局联合下发了《关于禁止在洪泽湖水域采砂的通告》，沿湖宿迁、淮安等市县水行政主管部门和水政监察队伍，要严厉打击非法采砂行为，切实保障洪泽湖防洪、供水、航运和群众生命财产安全。

四是要加强执法能力建设。执法能力建设是推进水利综合执法的重中之重，也是水利现代化建设的重要内容。近期，省水利厅正依据水利部印发的《全国水政监察队伍执法能力建设规划》，编制我省相关规划。各地要在推进水利综合执法过程中，结合本地实际编制执法能力建设规划，明确执法能力建设的目标任务、主要内容和具体措施，将执法基地、执法码头、执法船艇和执法装备等执法能力建设内容列入项目计划。要加强与财政部门的沟通协调，落实执法经费财政保障制度，保证执法工作顺利开展。要严格执行水政监察人员上岗培训考核制度，定期组织水政监察人员参加法律知识及相关业务培训，不断提升水政监察人员的执法能力。要探索创新水行政执法手段，加强现有水利相关业务信息系统、现代监控系统的应用，进一步提高水行政执法信息化办案水平和快速反应、应急处置能力。全省各级水行政监察机构工作人员要规范履职行为，争当依法行政、依法治水的坚定信仰者和积极践行者，争做加强水利法治建设的行家里手，努力提高新形势下做好水行政执法工作的水平。

五是要健全专职执法队伍。当前，全省已建立了水政监察支队22个，大队185个，有注册专职水政监察员1397名、兼职水政监察员2958名，基本形成了省级水政监察总队、市级水政监察支队、县（市、区）水政监察大队三级执法网络体系。但目前，仍有个别市、县（市、区）水政监察机构与业务部门合署办公，部分机构还没有纳入财政全额拨款。各地要积极向当地党委政府汇报，与机构编制部门沟通，加快落实水政监察机构参照公务员法管理或转为行政机构，配足配强水政监察人员。目前水政监察队伍还没有纳入财政全额拨款的地方，一定要在今年内落实到位。要进一步推进全省水行政监察机构和队伍规范化建设，全面实现市、县（市、区）水行政监察机构独立办公、水行政监察队伍独立运行，水行政监察人员执法标识统一规范。要不断适应我省水利工程点多、面广、线长以及农村河网密布、城市水务一体化快速推进的特点，加强省属及市属水利工程管理机构的水政监察队伍建设，落实基层水利站、管理所水政监察机构，强化基层水利站、管理所水政监察职能，加快实现执法网络全覆盖。

三、加强组织领导，确保水利综合执法工作有序推进

推进水利综合执法是当前和今后一个时期水利部门规范行政执法、推进依法行政进程的一项重要举措。全省各级水利部门要按照水利部和省水利厅的部署，上下联动，密切配合，确保顺利完成全省水利综合执法目标任务。

（一）切实加强领导。推进水利综合执法，是一项综合性、全局性工作，也是今年全省水利系统重点改革内容之一。市、县水行政主管部门和厅直管理单位要从大局出发，切实强化责任意识，组织实施好水行政综合执法改革工作。要成立由主要领导挂帅、分管领导牵头、相关部门负责人参加的领导小组。特别是对需要政府领导或编制、财政等部门支持关心的事项，要像苏州、常州那样，一把手亲自过问，统筹安排，协调推进。

（二）严密组织实施。按照水利部推进水利综合执法的统一部署，明确从今年开始，用4年左右时间，分启动、推进、验收三个阶段组织实施。各地要认真制订具体实施方案，谋划改革内容，细化目标任务，明确时间表，落实保障措施。对水利部门内部可以解决的问题，要尽早尽快解决；对涉及体制机制的问题，需要向政府领导汇报的要及时汇报，争取政府支持；对需要相关部门支持解决的问题，要及时协调，最大限度地争取配合，逐步解决人员和经费问题。

（三）严格考核验收。实施水利综合执法是全省水利系统的一项重要任务，要顺利实现既定目标，需要做大量细致的工作。省水利厅将出台考核办法，明确考核内容，形成考核机制。各市水利部门也要结合具体推进进程，相应地开展督查考核，对所辖县（市、区）推进水利综合执法情况进行严格考核，及时提出解决问题的意见。省水利厅将不定期地开展专项督查，并通过简报、通报等形式进行公布，督促和推进各地水利综合执法改革工作。

（四）加强宣传引导。各地要切实加强宣传发动，提高水政队伍参与的积极性和主动性。要通过对水行政执法的广泛宣传，村环境综合整治、农村道路建设、生活垃圾处理和污水处理系统建设等有机结合，建成“河畅水清、功能健全、岸绿景美、人水和谐”的水美乡村。通过总结完善评选的标准和办法，加大宣传力度，扩大社会影响力，积极调动区、镇街以及村的积极性，每年打造10～20个“水美乡村”。

（3）推进中小河流重点县建设。以恢复河道功能，提高行洪排涝、灌溉供水能力，改善农村水环境为重点，通过水系连通、河道疏浚、岸坡整治、生态修复等措施，集中投入，以街道乡镇为单元分片推进。按照中央、省的部署，继续实施中小河流治理重点县综合整治建设项目，完成谷里石坝河、金牛河、大埝圩等一批中小河流项目区工程。

（4）推进水土流失联合治理。以建设高标准基本农田为重点，走综合治理的路子，促进退耕还林，加大植被建设力度，从数量型向质量型转变，加大小型水利水保工程的建设力度，兴建骨干工程。进一步加强与市发改、国土、农业、环保等水土保持工作所涉及到的部门沟通和协调，分解落实全市水土流失治理任务，整合相关部门的项目资源，合力推进水土流失联合治理。

4.4 “法治水利”为水利现代化提供坚强的法制保障

（1）继续加快立法准备。以列入市人大“五年立法规划”的《南京市农田水利条例》为重点，突出对农田水利尤其是农村水生态情况进行调研，力争2014年形成草案并通过市政府审查，2015年出台《南京市农田水利条例》，为保护生态环境、加强农田水利设施管理提供执法依据。

（2）规范水行政权力运行程序。一是规范管理执法依据的公示。将水行政许可、执法的行政依据、行政权限、时间要求、格式样本等在市和区县（园区）两级政务中心平台上联网公开。二是规范专家审查。按照《南京市水利局行政许可论证报告（评价）专家审查管理办法》要求，认真抓好落实。三是规范水行政许可的网上运行。所有的许可和执法案件，均要依托政务中心网络实施网上运转，对水上执法等特殊案件，也要规范网上运行方法，提高许可执法网上动态监管水平。

（3）强化水利依法行政能力建设。牢固树立依法行政理念，坚持大胆执法，违法必究。健全完善市、区两级水政执法机构，广泛开展系统性执法检查活动，在各区自纠自查的基础上，组织检查组加强对行政审批、行政处罚、行政强制和行政征收等情况进行核查。同时，进一步加强水事违法行为规律和法律运用研究，为执法工作提供法律支撑。

（4）完善水政监察队伍管理体制。落实局属单位、各区水政大队队伍性质、运行方式、人员编制等，争取参照公务员法进行管理，真正做到依法行政。同时，对部分聘用合同制长江禁采人员，在通过严格考核的基础上，按照劳动法相关规定，明确用工身份，解决他们的后顾之忧。

（5）提高执法保障能力。把水行政执法工作作为水利工作的重要组成部分，将其经费列入水政预算并由财政拨付，使执法经费能够保障执法工作的正常开展。加强执法基地建设，实现执法重心和关口前移。2014～2015年，全市计划新建9个水政执法基地，充分发挥执法基地一线管理、快速反应的作用，提高执法工作的及时性。

4.5 “人文水利”让水利行业精神不断发扬光大

（1）强化党组织的核心堡垒作用。健全党的各级组织，完善党组（委、支部）议事制度，贯彻落实好民主集中制，涉及水利建设发展的重大问题必须由党组（委、支部）集体研究决定，坚持集体决策、民主决策、科学决策。加强干部综合素质的提升，开展经常性的思想政治工作，发挥党员的先锋模范作用和先进典型的示范作用，弘扬正气，纯正风气，培养锐气，打击歪风邪气，打造一支“政治坚定、技术精湛、拼搏进取、奋发有为”的水利队伍。

（2）大力弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神。充分发挥各级党组织、工会组织的作用，教育干部职工树立为水利事业献身的远大志向和崇高的使命感，掌握过硬的本领，贡献自己的聪明才智，以饱满的工作热情，积极投身水利建设，时刻准备着为水利事业牺牲个人的一切、奉献自己的一生。严格执行国家的水利政策法规，坚持工程建设标准和程序，严格工程建设管理，在关键时刻，敢于挺身而出，不推诿，不逃避。大力弘扬求真务实精神，坚持实事求是，遵循一切从实际出发的客观性原则，深入一线，深入基层，自觉按客观事物本身的规律设定自己的活动。

（3）创建具有南京特色的水利文化。挖掘、保护、传承南京水文化是当代南京水利人义不容辞的责任和义务。组建南京水文化研究机构，承担组织领导南京水文化收集、整理、运用、研究的重任。南京水利学会及其水文化专委会为水文化研究的重要推动者。不断深化和完善“南京水利大讲堂”、“南京水利家文化”、“金陵水论坛”等品牌建设，积极开展具有水利特色的职工业余文化活动，继续推进廉政文化试点单位创建，广泛开展如“上善若水”廉政教育巡回演讲、“厚德载物”先进典型事迹报告等广受群众欢迎，又有深刻教育意义的活动，使南京水文化内化于心、外化于形。积极探索在水利工程规划、设计、建设中融入南京水文化元素，学习绍兴水利“城市建设，水文化先行”的经验做法，让每一座水利工程依托沿岸的水文化设计、建设、塑型，让水文化成为水利工程的活的灵魂，赋予水利工程以水文化底蕴，让南京水文化传承在我们这一代水利人身上成为现实，更好地展示南京水文化魅力。