“五个水利”治水理念的创新与探索

张孝科

（南京市水利局，江苏 南京 210036）

先进的治水理念和科学的治水思路是水利现代化的重要内涵。“安全水利、资源水利、生态水利、法治水利、人文水利”整体推进、和谐发展的治水理念是南京水利深化改革发展的必然产物。“五个水利”高度概括了南京水利的职能、使命和任务，为筑牢防洪减灾屏障、合理开发利用水资源、改善优化水生态、加强水利法治建设、弘扬水利行业精神提供了理论支撑和实践抓手。

1 “五个水利”的内涵及其辩证关系

“五个水利”是南京水利人在由传统水利向现代水利转变过程中治水理念的创新，是集体智慧的结晶，有着丰富的思想内涵，具有鲜明的时代性、地域性、发展性特征。

1.1 安全水利

是指采取各种措施，对自然界的水资源进行开发利用和保护管理，将旱涝灾害的威胁控制在人类社会生存发展可以接受水平以下的状态。安全水利主要表现为水利生产安全、水利设施安全、水资源安全、水环境安全、水生态安全、水利经济安全等。安全水利实现的程度越高，表明人类对自然界的水资源开发利用和保护管理的水平越高，对旱涝灾害的控制力越强。安全水利的高度发展为防洪排涝体系建设、水资源和水生态的保护提供了先决条件。

1.2 资源水利

是指把水资源与国民经济和社会发展紧密联系起来，进行综合开发、科学管理。具体概括为水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护六个方面。资源水利强调在水利建设实践中，不能把水资源单纯作为人们开发利用的物质，而更应该作为一种人们生活必不可少的宝贵自然资源来加以利用和保护。建设资源水利就是要破解影响制约经济社会和城乡人民生活质量突出的水问题，提升水利保障能力和服务功能，为小康社会提供更加有力的水利保障。

1.3 生态水利

是指人类文明发展到生态文明时代的水资源利用的一种途径和方式。生态水利是生态文明建设的重要组成部分，建设生态水利就是遵循水的自然规律和维护江河湖泊的生态功能，针对经济社会发展中水生态方面的突出问题，加强江河湖泊生态修复和治理，加快城乡河道疏浚，大力推进水土流失预防监督和重点治理，积极开展“水美乡村”创建活动和清洁小流域治理等，保障河湖健康和生态良好，实现经济社会与水资源、水生态环境的协调发展和可持续发展。生态水利涵盖了水利事业和水利产业目标，又突出了环境目标，与可持续发展的三维目标即经济、社会、环境是一致的。

1.4 法治水利

是指在水利法规的框架内，规范人们对自然界的水和水域进行控制和调配，以及防治旱涝灾害，开发利用和保护水资源的行为。法治水利强调围绕实行最严格的水资源管理制度、河湖管理、水生态保护、突发性旱涝灾害应急管理等任务和要求，进一步建立和完善水利法规体系，全面推进依法行政；建立责权利统一、行为规范、运转协调、公开透明、便民高效、监督有力的水行政管理体制和科学民主的决策机制；加大水行政执法力度，保障河湖防洪安全、供水安全、水资源安全、水生态安全，为经济社会发展提供完善的水利法制保证。

1.5 人文水利

是指人类水利文化中的先进部分和核心部分，即：先进的水利价值观及其规范。人文水利着重体现水利建设从传统水利到现代水利，从工程水利到资源水利、生态水利认识理念上的飞跃和转变。人文水利强调水不仅是资源要素，也是文明之源、文化之源，直接影响着人们的思想意识、道德情操、精神意志和智慧能力。建设人文水利关键在于弘扬中华民族传统美德，培养和践行社会主义核心价值观，完善人才结构，提升整体素质，建立一支适应水利现代化建设和改革发展的高素质人才队伍。人文水利包括水利制度建设、水文化建设、水利廉政建设、水利思想道德修养建设等内容。

“五个水利”之间协调发展，相互影响，相互制约，构成了水资源开发利用和保护管理的完整体系。安全水利是水资源开发利用和保护管理的重要基础，资源水利是水资源开发利用和保护管理的基本途径，生态水利是水资源开发利用和保护管理的根本目标，法治水利是水资源开发利用和保护管理的必要保证，人文水利是水资源开发利用和保护管理的有力支撑。强调“五个水利”统筹谋划、协调发展是遵循水利建设发展规律，理顺水利建设发展关系，适应国家深化改革发展大局，贯彻落实科学发展、和谐发展执政理念的具体体现，必将为推进南京水利现代化建设提供强大的动力。

2 “五个水利”治水理念产生的背景

“五个水利”治水理念是在不断思索、不断实践、不断创新的过程中，经过深入调研、严谨论证后形成的科学体系。

2.1 水利改革发展进入攻坚阶段

近年来，南京市水利局深入贯彻中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》，积极探索传统水利向现代水利转变的思路，水利建设取得快速发展。党的十八届三中全会从加强生态文明制度建设的高度，明确提出要健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制，将水资源管理、水环境保护、水生态修复、水价改革、水权交易等纳入生态文明制度建设重要内容。最近，习近平总书记关于保障水安全的重要讲话深刻分析了当前我国水安全的严峻形势，系统阐述了保障国家水安全的总体要求，明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，为全面深化水利改革、做好水利工作指明了方向。南京水利建设中存在的体制机制问题，造成“九龙治水”的尴尬局面，亟须在新一轮水利改革中破题。

2.2 水利服务经济社会发展的地位突显

水是生命之源、生产之要、生态之基。当前，我国经济正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期叠加阶段。水资源是加快转变经济发展方式的先导性、控制性要素，水利是经济持续健康发展的基础性、战略性支撑。人类逐水而居，城市因水而兴。随着城镇化率不断提高，城市供水保障能力、洪涝防御水平、资源环境容量都面临越来越大的挑战。促进农业现代化，保障粮食安全是核心。解决靠天吃饭问题，根本的一条是大兴农田水利，解决好农田灌溉“最后一公里”问题。水生态文明是生态文明的核心组成部分，山川秀美关键在水，建设美丽中国关键也在水。近几年，南京水利尽管在水资源、水生态、农田水利方面做了大量卓有成效的工作，但离促经济转型、城镇化建设、农业现代化、水生态文明的要求还有很大差距，必须转变治水思路，勇于创新发展，为南京经济社会发展提供更加有力的保障和支撑。

2.3 人民群众对民生水利的关注度日益加强

当前，随着城乡结构、就业结构、社会阶层结构和社会组织形态的变化，人们的公平意识、民主意识、权利意识明显增强，生活需求、发展要求、利益诉求日益多元化。水作为人们赖以生存的必需品，受关注的程度自然快速提升。一是南京市民对水利工作的期望值逐年提高。近年来，南京市“12345”市民热线反映水利行业的投诉工单呈逐年上升趋势。市民希望水利部门能加大水利工程的建管力度，确保市民的饮用水安全，保障好农田水利灌溉和水产养殖用水；希望加大对城市和农村黑臭河道的治理力度，营造水清岸绿、生态和谐的水环境。二是新闻媒体对水利工作的关注度不断加强。在2013年的市水利局走进南京市电视台“民声”直播间和向人民汇报中，媒体观察员的提问涉及水环境、水生态、水事执法、饮用水安全、内部管理等热点敏感问题，其中比较集中的是水安全、水资源、水生态、水事执法和水利人文方面的问题。三是水事涉法案件逐年增多。近三年来，市水政监察支队受理的水事案件呈逐年上升趋势。尽管每年都投入大量的人力、财力和物力，开展了大量的执法拆违工作，但对多年形成的历史违章、较大规模的违建等执法“瓶颈”未能取得全面突破，水行政执法控违和拆违任务繁重而艰巨。

2.4 水利现代化建设呼唤治水理念的创新发展

经初步测算，2013年底南京市水利基本现代化综合得分为87.1分，比2012年提高2.8分，距2015年水利基本现代化目标90分差2.9分。在7项薄弱指标中，农村河道有效治理率、水土流失治理率、水利工程设施完好率3项指标有了明显提升，而水功能区水质达标率、基层水利管理服务水平、流域防洪达标率、旱涝保收田面积率4项指标仍为未达标指标（一般性指标实现程度低于80%，关键性指标实现程度低于90%），初步测算实现程度分别为72%、79%、83%、84%，下一步的提升工作也将面临较大压力。这些短板和弱项明确警示：水安全、水资源、水生态依然是制约和影响南京市水利基本现代化的障碍和瓶颈，必须在今后的工作中有效解决。

综上所述，“安全水利、资源水利、生态水利、法治水利、人文水利”整体推进、协调发展的治水理念是南京水利建设发展到当前历史阶段，形势所迫、问题倒逼、群众需求应运而生的产物，是历史的必然，符合南京水利建设发展的自然规律。

3 “五个水利”治水理念对南京水利建设发展的现实意义

“五个水利”是南京市治水理念的创新发展，赋予南京水利新的职能使命，对今后一段时期南京水利的发展和现代化建设具有重要的现实意义。

3.1 丰富和发展了南京水利的治水理念

之前，南京水利的治水理念是“三水统筹”，即：“水安全、水资源、水环境”统筹谋划，协调发展。“五个水利”治水理念是在“三水统筹”的基础上，根据国家经济社会的发展和南京水利现代化建设的实际，对水利建设职能任务的补充和完善，对治水理念的创新和发展，保留了水安全和水资源，将水环境的外延扩大为水生态，增加了水法治和水人文（这两方面同为南京水利建设发展的短板和弱项，亟须加强）。不难看出，“五个水利”是对“三水统筹”内容的必要补充和调整，是对“三水统筹”治水理念的继承和发展，说明南京水利的治水理念和治水思路的改革发展是一脉相承的，是传统水利向现代水利转变的理论创新。

3.2 赋予了南京水利职能使命新的时代内涵

《中共江苏省委江苏省人民政府关于印发〈南京市人民政府机构改革方案〉的通知》（苏委〔2010〕63号）和《中共南京市委南京市人民政府〈关于南京市人民政府机构改革的实施意见〉》（宁委〔2010〕43号）明确了市水利局主要职责。将这些职责进行分类、整理、概括，不难看出，“五个水利”治水理念涵盖了南京水利的基本职能，并且赋予水生态、水法治、水人文等新的时代要求和时代内涵，为南京水利与时俱进、科学发展奠定了扎实的思想基础和理论基础。

3.3 找准了南京水利建设发展的方向

人们常说：理念决定思路，思路决定出路，出路决定方向。南京水利建设发展的近期目标是在2015年底实现水利基本现代化，狭义的说，“五个水利”只是一种新的治水理念，而按照“五个水利”的治水理念统筹谋划、科学实施南京水利建设发展就形成一条新的治水思路，沿着这样的思路抓落实、抓规范、抓提升就是南京水利近期的发展方向。今后，水利建设规划计划以“五个水利”统筹谋划，工作思路按“五个水利”理念逐步展开，制度措施围绕“五个水利”研究制定，考核评比按“五个水利”制定方案。

3.4 为南京水利现代化建设提供了新的抓手

“五个水利”治水理念是对南京水利基本现代化存在的短板和弱项经过系统分析，通过问题倒逼机制产生的。是短板就要补齐，是弱项就要使之变为强项。所以说，“五个水利”也是推进南京水利基本现代化的重要抓手，必须紧紧抓住不放松。按照“五个水利”的治水理念和思路推进水利现代化建设可以总揽全局，把握重点，统筹兼顾，形成合力，南京基本水利现代化建设就能步入快速发展的轨道。五个水利治水理念，既是实践经验的总结，也是工作思路的创新，对推进南京水利现代化建设具有深远的历史意义和客观的现实意义。

4 以“五个水利”为引领，全面推进南京水利现代化建设

“五个水利”治水理念作为一个完整的理论体系，必须与南京水利现代化建设的具体实践紧密结合起来，才能凸显其真正的价值。

4.1 “安全水利”筑牢南京市防洪减灾屏障

（1）大力推进流域防洪工程建设。大力实施长江干堤、滁河干流、水阳江、秦淮河及“两湖”干堤的防洪保安工程建设。加快建立与经济社会发展相适应的现代化流域骨干防洪工程体系。2015年前，在完成105 km郊区段长江干堤防洪能力提升工程的基础上，加快推进城区和企业公共段江堤加固整治建设，使200 km主江堤防洪能力全面达到“长流规”设防标准；全面完成滁河、水阳江防洪近期治理等工程，基本完成长江新济洲河道治理、固城湖和石臼湖防洪能力提升等工程。2020年前，基本建成秦淮东河工程，扩大流域泄洪能力；完成长江八卦洲汊道整治、水阳江和滁河防洪治理二期以及秦淮河干流（包括秦淮新河）堤防防洪能力提升工程建设。

（2）积极推进区域防洪工程建设。2015年前，基本完成列入水利部专项规划的中小河流治理，完成中山河闸、新禹河闸、板桥河闸等7座中型水闸改建；启动《江苏省防洪规划》确定的区域骨干河道治理工程建设。2020年前，基本完成38条区域骨干河道治理、六合区八百河分洪道、浦口区高旺河-七里河治理等区域水系连通工程，启动重点山洪沟渠治理。按照圩区除涝标准，通过圩内水系沟通改造，调整优化排涝布局，增强圩区排涝能力。

（3）启动城市重点防洪工程建设。按照《南京城市防洪规划》，加固和提升城市防洪堤近400 km、改扩建城市排涝泵站103座。2015年前，根据新一轮《南京城市防洪规划》，启动重点城市防洪工程建设；至2020年，基本完成主城城市防洪建设，同步提升副城、新城以及新市镇的防洪排涝能力。

（4）进一步完善抗旱工程体系。加快建成石臼湖水利枢纽，完成淳东南北站、水阳江提水泵站等5座重点泵站改造，提高水源保障能力；积极推进全市灌区节水改造和翻水线改造建设，实施500余座重点塘坝除险加固和水库恢复设计库容等工程，完善山丘区水源工程体系。

4.2 “资源水利”确保水资源的合理开发利用

（1）加快水务一体化改革，建立现代化的管理体制机制。实施水务城乡一体化管理，促进区域经济协调发展和水资源的可持续利用。一是转变思想观念、调整治水思路。按照“五个水利”的治水理念，加快推进南京水利由传统水利向现代水利的转型升级。二是深化改革，积极推进南京水务一体化。打破城乡之间、地区之间、部门之间水资源管理的各种壁垒，建立起城市和农村之间水源与供水、供水与排水、用水和节水、治污和回用的统一管理。三是理顺关系、明确责任。通过改革，明确南京市未来水务主管部门管理的重点是涉水的规划、许可、保护、执法和调配等事务，建立起新型的水务管理体制。

（2）加快水资源管理现代化建设，落实最严格水资源管理制度。以实现水资源的可持续利用为目标，以强化水资源的优化配置为重点，以提高用水效率为核心，促进水资源与社会经济、生态环境的协调发展。一是严格水资源开发利用红线管理，实现区域用水总量控制。二是严格用水效率控制红线管理，节约和保护水资源。三是严格水功能区限制纳污红线管理，促进水生态环境改善。四是落实最严格水资源管理保障和考核制度。

（3）加强现代化的管理手段，建立水资源现代化的监管体系。一是建立高水平的管理队伍。在公开、公平、公正、择优的原则下引进人才、加强培训、扩展专业知识结构，建设有知识、懂技术的现代化水资源管理队伍，为水资源管理现代化提供人力资源保障。二是建立水资源管理现代化的管理手段。科学布设水资源监测站网，对行政区域边界、重要河流节点、水功能区、水源地加强监测，全面开展对水量、水质、水生生物的监测。三是建立水资源管理现代化的监管体系。做好水资源管理的日常工作，执行水资源论证、取水许可、入河排污口审批等制度，规范水资源开发利用行为。充分发挥社会监督作用，对浪费、破坏水资源行为进行通报，对水资源管理执法进行监督。

4.3 “生态水利”为“美丽南京”提供优美的水环境

（1）推进生态清洁型小流域建设。从维护河流健康出发，制定流域长远规划，并对流域规划实施环境影响战略评价，在项目决策前的规划阶段，就将生态环境保护纳入流域开发目标体系中。不断总结推广我市实施小流域治理的经验，坚持以小流域为单元、“点、线、面”结合逐步推进的方式，开展上游库塘治理、村庄河塘治理和下游农田水利建设，打造具有南京特色的生态清洁型小流域。

（2）推进“水美乡村”建设。坚持以“水”为先的建设理念，以农村河道轮浚、农田水利连片治理、小流域建设和长效管护落实为主要抓手，将农村环境综合整治、农村道路建设、生活垃圾处理和污水处理系统建设等有机结合，建成“河畅水清、功能健全、岸绿景美、人水和谐”的水美乡村。通过总结完善评选的标准和办法，加大宣传力度，扩大社会影响力，积极调动区、镇街以及村的积极性，每年打造10～20个“水美乡村”。

（3）推进中小河流重点县建设。以恢复河道功能，提高行洪排涝、灌溉供水能力，改善农村水环境为重点，通过水系连通、河道疏浚、岸坡整治、生态修复等措施，集中投入，以街道乡镇为单元分片推进。按照中央、省的部署，继续实施中小河流治理重点县综合整治建设项目，完成谷里石坝河、金牛河、大埝圩等一批中小河流项目区工程。

（4）推进水土流失联合治理。以建设高标准基本农田为重点，走综合治理的路子，促进退耕还林，加大植被建设力度，从数量型向质量型转变，加大小型水利水保工程的建设力度，兴建骨干工程。进一步加强与市发改、国土、农业、环保等水土保持工作所涉及到的部门沟通和协调，分解落实全市水土流失治理任务，整合相关部门的项目资源，合力推进水土流失联合治理。

4.4 “法治水利”为水利现代化提供坚强的法制保障

（1）继续加快立法准备。以列入市人大“五年立法规划”的《南京市农田水利条例》为重点，突出对农田水利尤其是农村水生态情况进行调研，力争2014年形成草案并通过市政府审查，2015年出台《南京市农田水利条例》，为保护生态环境、加强农田水利设施管理提供执法依据。

（2）规范水行政权力运行程序。一是规范管理执法依据的公示。将水行政许可、执法的行政依据、行政权限、时间要求、格式样本等在市和区县（园区）两级政务中心平台上联网公开。二是规范专家审查。按照《南京市水利局行政许可论证报告（评价）专家审查管理办法》要求，认真抓好落实。三是规范水行政许可的网上运行。所有的许可和执法案件，均要依托政务中心网络实施网上运转，对水上执法等特殊案件，也要规范网上运行方法，提高许可执法网上动态监管水平。

（3）强化水利依法行政能力建设。牢固树立依法行政理念，坚持大胆执法，违法必究。健全完善市、区两级水政执法机构，广泛开展系统性执法检查活动，在各区自纠自查的基础上，组织检查组加强对行政审批、行政处罚、行政强制和行政征收等情况进行核查。同时，进一步加强水事违法行为规律和法律运用研究，为执法工作提供法律支撑。

（4）完善水政监察队伍管理体制。落实局属单位、各区水政大队队伍性质、运行方式、人员编制等，争取参照公务员法进行管理，真正做到依法行政。同时，对部分聘用合同制长江禁采人员，在通过严格考核的基础上，按照劳动法相关规定，明确用工身份，解决他们的后顾之忧。

（5）提高执法保障能力。把水行政执法工作作为水利工作的重要组成部分，将其经费列入水政预算并由财政拨付，使执法经费能够保障执法工作的正常开展。加强执法基地建设，实现执法重心和关口前移。2014～2015年，全市计划新建9个水政执法基地，充分发挥执法基地一线管理、快速反应的作用，提高执法工作的及时性。

4.5 “人文水利”让水利行业精神不断发扬光大

（1）强化党组织的核心堡垒作用。健全党的各级组织，完善党组（委、支部）议事制度，贯彻落实好民主集中制，涉及水利建设发展的重大问题必须由党组（委、支部）集体研究决定，坚持集体决策、民主决策、科学决策。加强干部综合素质的提升，开展经常性的思想政治工作，发挥党员的先锋模范作用和先进典型的示范作用，弘扬正气，纯正风气，培养锐气，打击歪风邪气，打造一支“政治坚定、技术精湛、拼搏进取、奋发有为”的水利队伍。

（2）大力弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神。充分发挥各级党组织、工会组织的作用，教育干部职工树立为水利事业献身的远大志向和崇高的使命感，掌握过硬的本领，贡献自己的聪明才智，以饱满的工作热情，积极投身水利建设，时刻准备着为水利事业牺牲个人的一切、奉献自己的一生。严格执行国家的水利政策法规，坚持工程建设标准和程序，严格工程建设管理，在关键时刻，敢于挺身而出，不推诿，不逃避。大力弘扬求真务实精神，坚持实事求是，遵循一切从实际出发的客观性原则，深入一线，深入基层，自觉按客观事物本身的规律设定自己的活动。

（3）创建具有南京特色的水利文化。挖掘、保护、传承南京水文化是当代南京水利人义不容辞的责任和义务。组建南京水文化研究机构，承担组织领导南京水文化收集、整理、运用、研究的重任。南京水利学会及其水文化专委会为水文化研究的重要推动者。不断深化和完善“南京水利大讲堂”、“南京水利家文化”、“金陵水论坛”等品牌建设，积极开展具有水利特色的职工业余文化活动，继续推进廉政文化试点单位创建，广泛开展如“上善若水”廉政教育巡回演讲、“厚德载物”先进典型事迹报告等广受群众欢迎，又有深刻教育意义的活动，使南京水文化内化于心、外化于形。积极探索在水利工程规划、设计、建设中融入南京水文化元素，学习绍兴水利“城市建设，水文化先行”的经验做法，让每一座水利工程依托沿岸的水文化设计、建设、塑型，让水文化成为水利工程的活的灵魂，赋予水利工程以水文化底蕴，让南京水文化传承在我们这一代水利人身上成为现实，更好地展示南京水文化魅力。