我军地震灾害应急医学救援组织体制现状

公 斌，孔 兵，孙志宏，刘思含，郭树森

(1.解放军第148医院医务处，淄博 255300;2.解放军总医院，北京 100853;3.解放军后勤学院，北京 100858)

我国是世界上地震灾害最为严重的国家之一，面对地震灾害的频繁发生，我军担负着党中央、中央军委赋予的抗震救灾使命。提高地震灾害应急救援能力，应对多种安全威胁，执行非战争军事行动任务，是新世纪新阶段我军必须面对的重大现实问题，是我军和平时期肩负的重要使命和艰巨任务。开展地震灾害应急医学救援组织体制的研究，有利于提高地震灾害应急救援能力。

1 我军灾害应急医学救援的组织形式

敬建军认为，我军灾害应急医学救援在组织实施上具体有三种形式:一是在灾害发生前就预先准备卫生救援的组织和实施;二是针对突发性灾害事故卫生救援的组织和实施;三是自发性灾害卫生救援的组织与实施。在地区突发性灾害情况下，由地方政府向驻军军事部门提出救援请求，然后军事部门向后勤卫生部门下达救援命令，根据作训条例，军区一级只能调动营以下部队，军区一级派遣救灾医疗队属此权限;发生国家级重大灾害时，国家和地区都将组织临时救灾指挥部，下设卫生保障组，总后卫生部派领导参加国家层次的卫生保障组，军区联勤部卫生部派领导参加地区层次的卫生保障组，由卫生保障组统一组织实施灾害卫生救援工作;自发性灾害卫生救援的组织与实施，由地方卫生行政部门会同当地部队组织参加救援［1］。王谦、陈文亮在《非战争军事行动卫勤应急管理》中述，2008年四川汶川大地震卫勤依托军事组织指挥体系设立的四级指挥体制，第一级为全军抗震救灾卫勤指挥组，由总后卫生部部长担任组长，统一组织指挥全军抗震救灾卫勤保障和医学救援工作;第二级为成都军区组建的抗震救灾联合指挥部中的卫勤指挥组;第三级为5个责任区卫勤指挥组;第四级是任务部队卫勤协调机构，确保了大规模地震应急医学救援行动快速、高效、有序的展开［2－3］。郑静晨在《论灾害医学救援的组织体系建设》中也有相同的表述。

2 我军地震灾害应急医学救援组织体制存在问题

2.1 政策与法规尚不健全 法律体系是我军能够直接参与地震灾害应急救援的依据，在《突发事件应对法》、《中华人民共和国国防法》、《军队处置突发事件总体应急预案》等法规中，明确了我军参加地震应急救援的规定和具体实施办法。但军队灾害救援卫勤保障的相关政策与法规尚不健全，尤其是对我军在参加灾害应急医学救援过程中，三军协调、各军兵种相应卫勤保障的职责任务缺乏明确的界定。

2.2 缺乏统一有效的应急指挥组织指挥中枢机构 我军地震应急医学救援组织指挥中枢机构处于分散状态，缺乏统一有效的应急指挥。我军地震应急医学救援组织指挥既有军队卫勤专业的指挥人员，又有地方党政领导;既包括各兵种卫勤指挥机构，又包括省军区、军分区卫勤指挥机构;既有常设卫勤指挥机构，又有临时卫勤指挥机构;既要遵守和平时期法律法规，又要考虑紧急状态的特殊要求。邓砚、陈文亮、毛建亭等均指出，我军在没有改变组织指挥机构中枢的状态下，采用多元化卫勤组织指挥方式，使卫勤指挥层次增多，指挥效率下降，这和地震救援应急性的特点恰好矛盾，导致卫勤应急保障得不到高效指挥;我军和地方的地震灾害、救援体系各自相对独立，机构和体系有很大的不同，无论是在机制运转，还是体系使用方面存在着一定的差异性［4－6］。

2.3 保障体制亟需完善和创新 我军在地震灾害应急医学救援中的保障体制，沿用战时体制进行保障，在一定程度上影响保障效果，保障体制缺乏针对性，无论从医疗后送还是药材供应方面，战时保障方式都不能够很好地满足地震灾害应急医学救援保障的需求，亟需完善和创新。

3 我军地震灾害应急医学救援组织体制发展趋势

3.1 组织体制结构向扁平化发展 最高层的战略级军队抗震救灾组织指挥部，在抗震救灾中属于后方救援机构。中层的战区抗震救灾指挥部和底层的执能机构责任区都属于前方救援机构，从总体上看这种组织机构呈金字塔状。塔状组织机构的特点是直上直下，以集权为主，分权为辅的传统组织机构体制。其优点是机构较简单，从高层到低层，层层人员责任分明，命令统一;缺点是所有高层指令的下达都是自上而下的方式，所有执行层的信息反馈都是由自下而上的方式传达上报。当遇到重大地震灾害时，往往救援队伍较多，指挥关系复杂，容易造成上级下达指令信息传递时间延长，加剧队伍等待指令延长滞留，信息到达底层时准确程度明显降低，严重浪费卫生人力资源，也导致指挥不畅通的局面发生。

将后方救援高层的决策重心下移，增设四总部前方工作组，代表总部进行现场决策，才能缩短决策到指挥之间的程序和时间，保证应急救援的时效性。美国联邦紧急事务管理局(F E 1VI A)的历史和ASTMF1633－2008中均指出，在最紧急的时刻几乎都是决策和指挥同步进行［7－8］。扁平状组织指挥体制不仅可以解决高层领导管理幅度大的弊端，减轻高层领导的任务负担，使其能够有更多的精力和时间致力于决策性问题的思考。更重要的是，简化救援组织体制从决策到指挥再到执行的程序和时间，在灾区救援前方工作组中，直接快速有效地解决救援中所出现的问题，为救援工作增加有效医学救治时间，提高灾害应急医学救援的有效性。

3.2 组织体制向军事组织体制发展 汶川地震我军抗震救灾组织体制分为四级，即:军队抗震救灾领导小组、军区军兵种抗震救灾领导小组、方向(区域)联合指挥部、军以下部队党委现场指挥部。为了突显抗震救灾抢救伤员的“战斗”性质和对应急力量的运用，卫勤指挥体制可以直接参与到军事指挥体制中，由原来后勤系统指挥领导的、处于救援前线的卫勤部队或分队转换成由军事指挥员直接指挥领导，卫勤的性质、地位、作用分别也随之发生变化和提升，充分发挥出卫勤力量“战斗队”的作用。

3.3 指挥方式向融合式发展 以地方为主，军队内部向三军融合的指挥体制转变，这是由我军在历次的抗震救灾过程中不断总结出的规律。通过历次的抗震救灾，特别是汶川抗震救灾可以看出，卫勤力量组成多元，既有建制力量，又有上级支援力量，还有非灾区救援力量和国际救援力量。Saenz R等和《中国人民解放军部队抗震救灾行动后勤保障》中均指出，要想进行高效的组织指挥，必须把卫勤指挥方式向融合式发展，使军队的指挥方式与地方指挥方式、国际指挥方式相融合，各种指挥方式、端口实现无缝衔接，实现各方力量的高效融合［9－10］。

3.4 保障手段向信息化发展 灾害救援卫勤“保障力”的形成和发挥，以及实施有效卫勤指挥和保障，主要依赖于信息的采集、处理、传递、控制和使用。灾害救援信息的特点具有复杂性、时效性、不确定性、知识性。卫勤组织机构之间、全军与后勤之间联系越来越广泛，组织内部各部门之间越来越紧密，信息交换频繁，卫勤组织指挥信息支持来源于全军和后勤信息。林凡磊指出，灾害应急医学救援信息决策支持，只有通过按照统一规划、系统论证、突出重点、同步建设、标准统一管理的原则，才能一体化发展全军和后勤保障信息［11］。灾害救援卫勤所需要的信息资源才能充分共享和有效利用，为有关卫勤组织指挥提供决策支持，快速、准确完成灾害应急医学救援组织指挥和保障任务，有效提高军队各级卫生机构保障效率和卫勤指挥人员的决策管理能力。

［1］ 敬建军.陆军师参加洪涝灾害救援时的卫勤保障研究［C］.广州:第一军医大学硕士论文，2000:27.

［2］ 王 谦，陈文亮.非战争军事行动卫勤应急管理［M］.北京::人民军医出版社，2009:56.

［3］ 郑静晨.论灾害医学救援的组织体系建设［J］.中国急救复苏与灾害医学杂志，2007，2(1):6 －8.

［4］ 邓 砚，聂高众，苏桂武.地震应急的影响因素分析［J］.灾害学，2005，20(2):78 －80.

［5］ 陈文亮，杜国福.抗震救灾卫勤组织指挥问题与反思［J］.解放军卫勤杂志，2008，增刊(53):27 －28.

［6］ 毛建亭，李 伟.抗震救灾卫勤保障的特点及启示［J］.解放军卫勤杂志，2009，11(2):63 －64.

［7］ 美国联邦紧急事务管理局.美国联邦紧急事务管理局(F E 1VI A)的历史［J］.国际地震动态，2004(4):126－128.

［8］ ASTMF1633-2008，Standard Guide for Techniques in Land Search［J］.2008，10(3):96.

［9］ Saenz R，Bissell R A，Paniagua F.Post.disaster malaria in Cost Riea［J］.Prehosp Disaster Med，1995，10(3):86 －88.

［10］总后勤部司令部.中国人民解放军部队抗震救灾行动后勤保障［M］.北京:解放军出版社，2006:36.

［11］林凡磊.突发公共卫生事件应急管理研究［C］.江苏:江苏大学硕士论文，2010:26.