长吉图城市圈地方政府合作治理模式初探

赵 娜 吴兴识

(吉林工程技术师范学院，吉林 长春 130052)

作为中国参与图们江区域合作开发的核心地区和重要支撑，长吉图开发开放先导区凭借其突出的区位优势、良好的基础设施、多边的外贸合作、较强的科技支持自2009年获批后，取得了经济社会的长足发展，近三年更是实现了经济总量翻一番的优良业绩，成为推动吉林省经济腾飞的重要引擎。然而，面对日益复杂的社会问题、挑战与机遇并存的经济环境及瞬息万变的竞争局势，为加快发展振兴步伐，开拓特色发展之路，长吉图城市圈各地方政府需要发挥推进作用，创新合作治理模式，为长吉图繁荣发展提供助力。

一、地方政府合作治理的理论基础

20世纪70年代，西方社会陷入了社会、经济与管理各种问题交错的紧张危机之中，如此便推动了公共行政与公共管理研究范式的变革，为“治理”时代的到来铺垫了浓墨重彩的背景。祛除垄断与强制、发挥多元主体参与、以协商合作为依托的公共事务管理全新模式应运而生。一个崭新的概念——公共治理，浮出水面。20世纪90年代以来，治理理论以其平等、合作、多中心的核心价值迎合了时代需求，为国家和政府改革提供了新的视角。英国工党政府率先引领改革，联合若干政府甚至多级政府一同提供公共服务，美国政府也同样催生了网络化治理的萌芽。我国也积极推进“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局，中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是强调坚持系统治理，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。

对政府间关系的研究也是随时代发展实践的深入而逐渐兴起的。20世纪60年代，美国学者安德森首次将“政府间关系”的概念提上研究课题。经过20多年的管理实践，对政府间关系的研究呈现出一定的进展。许多学者在政府间合作关系方面的研究，对政府的公共行政实践产生了重要影响。学者罗森布罗姆提出了政府在纵向和横向上的两种合作形式，汤姆·林对“协同政府”的协同模式予以了阐述与分析，拉塞尔·M·林登以“无缝隙政府”的理论打破部门界限整合了资源，海伦·沙利文等学者从契约、伙伴关系和网络3个方面研究了英国政府间的跨域合作。在我国，也有不少学者对政府间的合作关系给予了密切的关注，谢庆奎认为府际关系是纵横交错关系及不同政府间的关系，林尚立则认为政府间关系是权力关系、财政关系及公共行政关系的糅合，朱光磊则从职责职能方面对政府间关系给予了一定的阐述，台湾学者赵永茂也通过英美日等国的跨域合作提出了一些富有建树的理论。地方政府间的合作不仅是行政改革的趋向，也是学界对政府行为研究的焦点。

二、长吉图城市圈地方政府合作治理的可行性分析

目前，我国围绕长三角、珠三角与长株潭经济一体化发展进程中地方政府合作的微观研究已经深入而具体，并针对具体区域提出了适当的建议或者对策等，这些对研究长吉图开发开放先导区地方政府间的合作提供了有力的借鉴，在较为完备的理论指导基础上，长吉图城市圈地方政府合作治理还具备以下几点可行性：

（一）区域经济发展的大势所趋

长吉图开发开放先导区是我国图们江区域的核心地区，对于带动吉林加快发展振兴具有重要的战略意义。但是，在区域发展过程中，仅利用区位优势任由经济往来互通，保持原有的经济增长模式，一味加大政策支持和资金投入力度，并不能充分发挥区域经济发展的最优效用。区域发展需要合理的统筹，要注重经济的科学发展、资源的优化配置及生态环境的保护治理，区域内的城镇发展不能依靠一种结构模式，需要科学规划保持持久的经济活力。因此，地方政府间的合作在区域经济发展的大环境下意义非凡。合作的前提自然是打破原有唯GDP为政绩观的政务考量观念，使人民群众充分共享改革发展的成果。地方政府的合作能够有效推动各城镇分工合作、优势互补、良性互动、共同发展。

长吉图城市圈虽然身处东北亚区域的几何中心，但其周边地区环境错综复杂，其偏低的外贸依存度，导致吉林省一直是东北地区经济的“短板“。长期以来，长吉图地区的经济结构较单一，过度依赖汽车、石化两大支柱产业，这使得长吉图城市圈产业竞争力不强，不能够有效支撑国际性区域合作开发。因此，只有科学统筹，系统规划才能实现长吉图开发开放水平的不断提高，地方政府间合作则成为该城市圈发展的关键。

（二）比较优势的恰当助推

“如果一个区域在本区域生产一种产品的机会成本低于其他区域生产该产品的机会成本，那么这个区域生产该产品就拥有比较优势。”[1]长春市和吉林市一直是吉林省的经济重心，加上四平、辽源、松原的依托，形成了辐射20多个县（市）的经济腹地。这个区域的优势在于经济活跃、交通发达、产业集聚密度大、科学技术水平高，充分利用该城市群的崛起和辐射作用是长吉图开发开放的要点。珲春市是长吉图开发开放先导区的窗口，早在1992年珲春市就是中国参与联合国开发署倡导的图们江区域合作开发项目的地区，1999年更扩大到了延边州全境，2012年4月13日国务院更是正式批准在珲春设立中国图们江区域（珲春）国际合作示范区。但由于各种原因，珲春市并没有把握好自身的政策优势，在新形势下，利用自身的“窗口”优势，完善基础设施建设，开展生态建设是其未来发展的重中之重。延龙图从“零项目、零产值、零税收”到2012年总产值达378亿元，4年间的一体化进程吸引了大量的投资和项目建设。[2]然而，在基础设施不断完善、产业结构不断优化、城镇化水平不断提高的同时，延龙图地区还要注重区位优势提升，找准特色产业，开拓产业发展类型，而实现这些目标都需要加强地方政府间的协商合作，确定各自的优势与特色，实现优势互补，避免项目的重复建设、资源浪费及不良竞争。

（三）地方政府的职责驱使

2007年，胡锦涛总书记在吉林考察时对有条件的老工业基地地区进行改革开放做出了指示，温家宝总理访问韩国时希望尽早制定出中韩合作互赢的方案，吉林省便在这样的历史时机研究拟定了长吉图开放的设想，并于2009年获批。此后，省政府出台各项政策与规划促进长吉图的发展，在招商引资、企业发展、城市建设等各方面发挥了主导作用。2013年2月27日，吉林省还成立了长吉图开发开放先导区战略实施小组，这在一定程度上，为地方政府间的合作提供了政治保障。但是，由于起步较晚，对于地方政府间合作的范围、方向、内容以及其他各相关事项还有待研究。

地方政府合作的动力来源是多方面的，例如“引力、压力、推力和阻力”[3]等等。在长吉图开发开放先导区的发展进程中，无论哪种力对政府的推动作用更大，政府合作的出发点都是为保障资源利用的最大化和公共利益的最大化。在政府职责的驱使下，长吉图开发开放先导区得到了政府政策和财政的大力支持，为吉林省的经济发展发挥了强劲的助推作用。为促进先导区的进一步发展，政府会基于合作环境、合作目标以及合作效益的现实状况来裁量是否合作，合作到什么程度。也就是说，合作环境、合作预期以及合作的契机将成为地方政府合作的主要动机。当前形势下，地方政府间的合作治理已经成为区域发展的趋势，但是如何能够更好地合作是地方政府需要考虑的问题。

三、构建长吉图城市圈地方政府合作治理模式的对策建议

根据长吉图开发开放先导区的比较优势以及现有的合作环境，采取地方政府合作治理应从合作的整体规划、合作参与的主体、法制环境以及具体的运行形式等几个方面着手。对此，笔者认为长吉图城市圈地方政府合作治理模式亟需构建起协商机制、参与机制、监督保障机制和互动机制等来调动起各方面的合作力量，实现合作目的。

一是协商机制的构建。地方政府之间除了合作的客观需求，还存在相互竞争的现实压力，所以也存在排斥合作的倾向。因此，只有搭建起协商机制，对合作作出长期规划，对合作预期达成一致，才有机会在区域竞争中提升竞争力。协商机制的搭建能够有效化解因“本位主义”驱使带来的招商引资恶性竞争、由缺乏规划带来的重复建设以及跨行政区的生态环境污染等影响社会发展的现实问题。有效的协商能够分担各地方政府的财政压力，促进各行政区的平衡发展，充分发挥开发开放的区域优势。

二是参与机制的构建。公共治理强调主体的多元，在合作治理的过程中，不仅是政府部门参与其中，社会组织、企业甚至是公民都应有机会参与合作。响应时代的挑战，在解决公共问题方面，地方政府不能在固守权力中心独自处理公共事务，应顺应环境转变自身角色调动社会各方面力量多加合作，共同为振兴吉林贡献力量。参与机制能够将政府资源与非政府资源整合起来，依靠效率驱使和绩效激励使各组织保持治理活力，同时完善吸纳与退出机制，使各方能够在合作的浪潮中保障自身权利。

三是监督保障机制的构建。目前，我国针对于地方政府之间合作的相关法律和规章制度还处于滞后状态，法制的缺位与缺失将影响地方政府合作的进展。地方政府之间的利益关系没有法律制度加以调节和保证，合作的风险就无人埋单，就有可能使合作在缺乏保障的环境中无法达到预期目的和效果。保障机制的构建实际上是规则意识的一种表现，除了地方政府间要通过协商在合作范围、合作方式、合作内容方面达成一致外，还要注重如何保障合作失利情况下的权利与责任的划分问题。关于合作过程中的资金支持、政策扶持、公共服务的提供、绩效的考核标准以及投资环境的建设等等各个事项都应囊括在监督保障机制之中。合作前对供需及投入与产出的调研和评估，合作过程中的社会矛盾冲突缓解与疏通，实现合作后对部门和组织的奖惩等等，都是监督保障机制需要把握的要素。将监督制约、纠纷裁决、问责奖惩以一种契约的形式固定下来，地方政府以及各个社会组织的权利才能够得到合法保障，地方政府才会有足够的动力在合作治理中发挥主导作用。

四是互动机制的构建。在地方政府合作治理过程中，区域内的各合作主体间如何良性互动是实现合作目标的关键因素。在合作中各部门及各组织之间的关系、不同组织的合作范围、合作程度、合作形式都是构建合作互动机制时需要考虑的问题。互动机制要能够最大限度的影响到合作中的各相关变量，至少在宏观上能够关注到各个变量，对合作发展的趋势拥有全局意识。

注释：

[1]韦海鸣.区域政府间合作的理论基础分析[J].学术论坛，2009，（04）.

[2]李纳,骆家烨.延龙图撑起地区经济发展半边天.中国吉林网.2013年11月21日.http://www.chinajilin.com.cn/2013zhuanti/content/2013-11/21/content_3055279.htm

[3]龙朝双,王小增.我国地方政府间合作动力机制研究[J].中国行政管理，2007，（06）.

[1]方雷.地方政府间跨区域合作治理的行政制度供给[J].理论探讨，2014，（01）.

[2]尹艳红.我国地方政府间公共服务合作中的承诺与兑现——面向长三角地区的探索性研究[J].国家行政学院学报，2013，（01）.

[3]王鹏.跨域治理视角下地方政府间关系及其协调路径研究[J].贵州社会科学，2013，（02）.

[4]刘舒怀.地方政府间合作方式的比较研究[J].兰州学刊，2010，（11）.

[5]杨龙.地方政府合作的动力、过程与机制[J].中国行政管理，2008，（07）.