城市公共设施管理的缺失及对策研究

史春媛，颜 冰，郑克岭

(东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318)

城市从它产生到现在，已经有了5000多年发展的历史。城市是作为与乡村不同的对立物发展起来的。城市的出现是人类文明进化的重要标志，并且城市始终体现着人类社会的演化并不断发展前进的过程。可以说，城市是人类历史上一个永恒的话题。那么究竟什么是城市呢?由于众多学者的研究角度和侧重点的不同，对城市有多种多样的定义。主要有以下几种:“城市是国家经济、政治、科学技术和文化教育的中心，是现代工业与第三产业集中的地方，在国民经济和社会发展中起主导作用。”［1］“城市是生产力发展到一定阶段的产物，是生产要素集约化和业态多样化的社会有机体，是区域经济、政治、科学技术和文化教育发展的中心。”［2］“城市是指一定规模及密度的非农业人口和非农业产业聚集的地方和一定层级地域的经济、政治、社会和文化中心。”［3］“城市是指以自组织的人的群体为主体，以一定空间和自然环境为客体，以集聚经济社会效益为目的，以集约人口、经济、科学文化为特点，并与周围环境进行物质能量信息交流的空间地域开放大系统。”［4］

尽管这些城市界定的表述并不完全相同，但是也有很多共同的理解，可以从中窥探到城市的定义。

第一，城市是以非农业人口为主体的极为集中的居民点，是以第二、第三产业为主体的经济活动中心;第二，城市不仅高度地聚集着人口、社会财富和生产力，而且创造着高度的经济效益、环境效益和社会效益;第三，城市中高度综合了经济、政治、文化、军事、宗教等诸多要素。

随着城市化进程的加快，人口、环境、生态、安全等问题凸显，人们迫切需要城市管理的正规和完善。在城市管理中，公共设施的管理是极为重要的组成部分，其管理状态好坏直接关系到整个城市的运行质量。“公共设施”一词最早产生于英国，英语为Street Furniture，直译为“街道的家具”。现在各国学者对城市公共设施所定义的概念各不一样，本文综合参考各学者的观点，认为城市公共设施主要是供社会大众使用的、关系社会大众生存和生活的一切设施、设备、技术和制度等。但是，目前我国的城市公共设施管理存在缺失，甚至有些已经直接影响到城市的生存和发展，需要城市管理者的高度重视。

一、城市公共设施管理的缺失

(一)人才缺失

城市公共设施管理是一项复杂的系统工程，需要一个专业敬业的人才团队，无论从最初的论证规划还是招标投标工作，无论是监督检查还是修理完善，等等一系列工作都需要完备的人才队伍的支持。但是事实上，我们的城市常常出现下面的情况:修理城市道路把电缆挖断，一场大雨导致城市内涝，新建的公共健身器材不翼而飞，城管人员与小商贩在街头赛跑，城市道路年年修年年坏等等，这些在我们每个城市每天都在上演的生活真实剧，充分的说明了我们的城市公共设施管理需要真正钻研了解城市管理的人才，需要从设计图纸到设施维护的无终结服务。当我们呼唤市民增强素质的同时，是不是也要反思城市管理者的素质，当小商贩在城管的强大攻势下还是频频出现的今天，是不是需要城市管理者重新审视自己的管理理念。2010年6月21日，赣州市部分地区降水近百毫米，市区却没有出现明显内涝，甚至“没有一辆汽车泡水”。此时，离赣州不远的广州、南宁、南昌等诸多城市却惨遭水浸，有的还被市民冠上“东方威尼斯”的绰号。一时间，效率低下、吞吐不灵的城市排水系统成了众矢之的。这一切的不同，都源于赣州市至今发挥作用的，以宋代福寿沟为代表的城市排水系统。北宋熙宁年间(公元1068年—1077年)，一个叫刘彝的官员在此任知州，规划并修建了赣州城区的街道。同时根据街道布局和地形特点，采取分区排水的原则，建成了两个排水干道系统，这就是福寿沟，这是个在21世纪的城市公共设施管理专家都称赞的充满了科技含量的排水系统，是古人的智慧结晶。这充分说明了城市公共设施管理中的种种问题不是不能解决，是没有专业的人才来解决，是没有任用专业的人才来解决。这里有管理者专业水平缺失的问题，也有管理者用人不当的问题，更有公共设施管理人才培养缺乏的问题。

(二)财力缺失

随着社会经济的不断发展，我国在城市公共设施建设和管理上的投资较以往有了很大程度的增长，但从投资所占经济发展的比重来说还是很少。随着城市化进程的加快，城市涌入了大量的外来人口，所需公共设施大幅度增加，人均公共设施明显短缺，投资少会直接影响市民的生活质量和城市的发展。不仅每年度的城市公共设施建设管理经费缺口大，而且有的城市公共设施建设管理经费，每年的实际拨款数不能全额下拨，严重影响了城市公共设施建设管理项目的正常运转。此外，管理资金来源渠道单一，目前城市公共设施建设管理资金主要来源于维护建设税、公用事业附加费和城市基础设施配套费以及土地使用权出让金，以及其他类型的类似于过去计划经济体制下的政府拨款，资金缺口和财力缺失成了不可调和的矛盾。

(三)物力缺失

财力的缺失必然导致物力的缺失，很多城市公共设施由于经费的问题根本不能建设和维护，例如，小区内的健身器材和休闲桌椅是市民最迫切的需求，但是却有很多小区迟迟得不到解决，影响居民的生活质量;公共场所的消防设施往往成为摆设，因为经费的问题得不到维护，一旦发生火灾损失不可估量;城市中的坏旧马葫芦盖不能及时得到补充和更换，使得很多市民受伤，对政府的满意度下降，等等。物力缺失也表现在很多公共设施的建设没有充分考虑到市民的真正需要，很多都成了样子工程，没有起到服务市民的作用。例如，在河南郑州，造价不菲的郑上路小学门前的过街天桥电梯，刚刚投入运行一周就停运。原因是开通不久，郑上路小学的学生，乘坐电梯的时候，没抓住扶手，从五六米高处滚落，身体多处损伤。事实上，在建造之初，郑上路小学就表示了反对，呼吁停止架设电梯，加宽步梯，因为主要使用天桥的小学生，时常打闹嬉戏玩耍，没有家长陪伴很容易发生意外。［5］便民公共设施没有考虑实用性和安全性，不仅没有方便市民，反而给市民带来困扰和麻烦。全国还有很多类似的例子，市政工程成了政绩工程，没有充分的调研，花费巨大，却没有赢得市民的赞许。

(四)制度缺失

城市公共设施具有公共性，是全体市民的公共设施，需要全体市民的爱护，但是总是有一部分人为了自己的利益进行破坏，例如，运料车沿街抛洒，极大的破坏了路面，给公共道路造成了很大的危害和损失;施工机器随意乱挖，挖断供水管线或者电缆的事屡见不鲜。这不仅给公共设施造成损失也给市民的正常生活带来很大不便，这样的问题常常出现的原因就是制度的缺失，没有一套严谨可行的城市公共设施管理制度，特别是监督奖惩制度不完善，使得破坏城市公共设施的成本太低，起不到警示和教育作用。当然制度需要制定更需要执行，大多数城市管理者只注意制定制度，却忽视执行力的问题，制度就成了一纸空文。

二、完善城市公共设施管理的对策

(一)明确政府的责任，施行公共设施管理问责制

政府是城市公共设施管理者的角色定位是毋庸置疑的，政府一定要明确自己的责任，特别是对于具体哪个部门负责要明晰，不然就会出现推诿和扯皮的现象，使得问题迟迟得不到解决，小问题也会变成大问题、老问题，市民得不到应有的服务，对政府的管理也会产生不满的情绪，这会成为市政管理工作的障碍。

问责，本身是个舶来品。中国的问责开始于2003年的“非典”时期，此后随着问责的深入，逐渐形成制度化。随着国家公务员法的颁布实施，就从法律角度上明确了问责制，这就使问责法制化。“问责制”的核心意思是指:谁的责任，谁出了差错，谁负责。这在公共设施管理中是非常可行的，因为城市公共设施管理工作是非常繁杂、琐碎的，并且具有很强的突发性，若想及时解决问题就需要明晰职责，需要明确谁来承担责任，这样不仅可以快速的解决问题也可以避免问题的发生。

问责制不仅要问责具体负责人，也要问责直接和间接管理者，问责不仅要问更要责，就是要有明确的处罚态度和措施，处罚的结果要及时向市民公布，不仅可以使其他管理者和具体负责人警醒，提高管理效益和效率，也可以使全体市民对市政管理更加谅解和支持。

(二)适应城市管理的需要，打造高素质的城市管理团队

首先要对现有管理人员加强培训。可以与高校联合，设置适合实际工作的课程和教材，针对不同的管理人员进行不同层次和不同方向的培训，学习先进城市和先进国家的先进经验也是非常必要的，因此，人员培训要落到实处，为城市管理培养一大批专业人才，积蓄城市管理的后备力量。

其次要有计划有针对性地引进人才。针对城市管理的特点，要注意引进各类专业人才，不断提高城市管理人员的整体素质。对此要制定人才发展规划，形成较为合理的人才结构。只有这样，才能推动城市管理工作再上新水平。

再次是要充分发挥城市公共设施管理专家学者和各类科技人才的作用，推动培养城市管理人才的课程建设和教育工程建设，这是当前最为迫切的工作。可以在高校和高职院校特别设置城市公共设施管理专业，为城市管理输送理论知识丰富、实践能力强的专业人才，这是打造高素质城市管理团队的基石，为城市公共设施管理专业化、科学化补充人才力量。

(三)加大财政投入，扩大公共设施资金来源

我国政府的财政投入需要加大力度，尤其是要增加投入的比例和足额发放，坚决杜绝克扣、挪用公共设施管理经费。

国外的财政投入一般有两种方式。以美国为代表，其纯公共产品与服务的供给，无论在什么体制下，一般都由政府全额负担，因此，政府在这方面的投资应当主要采取财政直接投入的方式。［6］

另一类是“混合性公共产品或服务”，如有收费机制的供电、供水、排污、机场、道路、桥梁等基础设施。对于这类产品和服务，则应区别不同情况，充分发挥政府在政策资源与财政杠杆方面的优势，通过 BOT、ABS、政府参股、贷款担保、发行债券、财政贴息、收入补贴等方式引导社会资金参与投资。［7］这种方式很好的解决了资金问题，值得我国借鉴。

当政府的财政投入无法满足需要的时候，可以用公共设施收费来补充。这就需要完善相关机制，为公共设施管理服务。除对国家明文规定的收费设施，要按照标准收齐收费项目，还要扩大筹资渠道，广泛利用外资和社会资金，鼓励引导外资、个体、私营等多种形式的资金投入。

贷款、发行债券、企业化经营收入等都可以作为公共设施的资金来源，解决资金短缺的问题。当然，资金到位后，如何使用和管理资金也是重要的问题，这需要制度的保证。

(四)健全和完善管理制度

柯武刚(Wolfgang Kasper)和史漫飞(Manfred E.Streit)在其合著的《制度经济学——社会秩序和公共政策》中，认为:制度是由人制定的规则，这些规则抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。［8］

一个组织的规章制度是保证组织正常运作不可缺少的要素之一，它是为了达到组织目标、维护组织秩序而人为制定的程序化、标准化的行为模式和运行方式。中国城市公共设施管理无论在建立完善制度方面还是在执行制度方面都存在较大欠缺，制约了城市公共设施管理的改革和发展。加强制度建设，制定比较完善和健全的全国统一的和符合地方实际的制度，已是中国城市公共设施建设管理的必要条件。各个城市要按照城市管理立法规划，抓紧制定地方法规、规章，逐步建立和完善城市管理制度体系，加强城管监察队伍建设。要加强执法工作，对违反城市公共设施管理的法规、规章的行为进行处罚。

特别需要说明的是制度的建立和执行要符合广大人民群众的公共利益，而且要具有可行性，那些空洞的、无法执行的制度是没有意义的。制度的建立和执行要最大限度的依靠市民的智慧和监督，因为城市公共设施管理的特殊性就在于它和市民是紧密相关的，是需要广大市民的支持和配合的，是直接影响市民生活质量和工作效率的。

每个城市都有自己的历史文化、地理条件和经济特色。因此，城市公共设施管理也要有自己的特色，要勇于创新和实践，以人为本，以城为本。打造出突出城市特点、服务城市发展、造福城市人民的城市公共设施管理体系。

［1］谢文惠，邓卫.城市经济学［M］.北京:清华大学出版社，1996:2.

［2］冯云廷.城市经济学.大连:东北财经大学出版社，2005:11.

［3］马彦琳，刘建平.现代城市管理学.北京:科学出版社，2003:3.

［4］秦甫.现代城市管理.上海:东华大学出版社，2004:5.

［5］大河网.郑州一小学门前过街天桥装电梯 缺少客源已 停 运［EB/OL］.http://news.dahe.cn/2013/03 － 29/102076601.html.

［6］王福先，乌日丽歌.浅谈美国社区建设与管理［J］.内蒙古民族大学学报，2003，(1).

［7］刘雅丽，黄溯川.美国社区公共设施建设的几点讨论［J］.科学与管理，2008，(2):30 －31.

［8］杨海燕.建立和完善我国中小学校长管理制度［J］.教育理论与实践，2005，(1).