依法治校与高校和谐校园构建研究

黄 艳

(广西经济管理干部学院，广西 南宁 530007)

“从整体上说，中国现代大学从建立到初具规模，其中特别优秀的像清华、北大、中央大学等，可以说只用了大约10年时间，就已经成为世界著名大学”，其“关键是大学的制度设计”。一个和谐的校园环境对高校教学、科研等工作的发展是非常有利的，也是非常必要的。然而，随着市场经济的进一步深化，社会利益主体逐渐呈现多元化发展态势，高校也不例外。那么，要通过何种方式构建和谐的高校校园环境，是当前摆在高校党委与领导班子面前的问题。事实上，我们可以参考当前社会中各利益主体在诉求表达时的形式，以博弈、引导、对话、约束的方式创造和谐校园。当然，无论是社会环境还是校园环境，要保障和谐的持久与发展，就必须要依靠相应的法律法规。而在高校管理语境下，和谐校园的构建，是需要通过依法治校实现的。

一、依法治校的含义与重要意义

(一)依法治校的含义

依法治校是指各高校党委与校领导班子在我国法律法规框架之内，制定出合理、合法的规章制度，为高校的教学科研等工作提供制度保障。

首先，要以合法途径获得高校办学资质。通常情况下，我国高校根据办学者的不同身份，大致可分作公办高校与民办高校。公办高校的办学经费、教学设施建设都是由国家直接下拨款项，经济条件较为宽裕;而民办高校从办学经费的筹集到教学设施建设都是通过社会渠道筹集而来的。虽然两者在资金来源上有所差异，但从社会主义高等教育事业上看，两者都是不可或缺，为我国实现社会主义现代化持续提供高素质的、专业水平优秀的人才。同时，无论是民办高校还是公办高校，都必须以合法途径获得办学资质，未经许可的、未获得相应资质的办学，都将被认定为非法办学，得不到教育部门的承认。

其次，无论是民办高校还是公办高校，在取得办学资质后一定要在法律框架内行驶办学权利。《中华人民共和国教育法》中对我国高校的办学权利有相当详细的规定，包括实体法与程序法。所谓实体法，即高校在办学过程中获得权利的同时，所需要承担的义务与责任。而所谓程序法，则是在明确高校办学主体后对高校办学行为作出的规范性法律。就目前来说，高校在我国法律体系中已经成为了独立的行政主体，其行为必须要符合实体法中对其义务与责任的要求，也要符合程序法的行为规范，才是合法办学行为。

再次，要实行校务工作公开制度，确保高校的办学行为在法律框架内开展。作为高等教育机构，高校是具有一定公共物品性质的，它对师生的教学、科研与行政管理等工作都应当作为办学行为、受法律约束监督。在20世纪90年代末之前，高校是不需要接受法律或是学生、教职员工的监督的，它们对师生的管理行为是超然于普通法律之上的。但在“以人为本”的民本位管理理念下，这种超然必然会因为与师生基本人权的冲突而不复存在。

最后，要以严厉的惩处违法办学行为。所谓违法办学行为，指的是高校在办学过程中出现的越权、越界行为，是不被法律承认的办学行为。此外，对于高校行使办学权利过程中，出现的违反《教育行政处罚暂行实施办法》条文的，同样需要严厉惩处。

(二)依法治校的内容

从内容上看，高校依法治校通常涵盖了两大部分:一方面是高校日常开展的教学、科研以及行政管理，如课程与教学内容安排等;另一方面则是高校作为行政主体，在社会上与其他主体共同开展的活动，如大学生下乡支教、与企业合作的大学生实践活动等等。

首先，法律规定的权利主体囊括了高校、大学生与教师三者，他们的权利与义务，都是与高校管理息息相关的。学生的第一社会属性是“公民”，因此，与我国所有公民相同，学生也拥有宪法赋予的受教育权利。而高校学生自入校后至离校，都享有《中华人民共和国教育法》规定的升学、学位申请、学费补助、就业等权利。同时，高校还要保障学生在校学习期间的健康、安全、言论自由等权利。这是高校对大学生的责任，也是高校得到办学权利所需承担的义务。与学生一样，教师的第一社会属性也是“公民”，所以教师同样拥有和其他公民平等的公民权与教育工作权。按照《中华人民共和国教师法》规定，教师在获得执业资质后，就可以享有教师资格权、教育工作权、在职培训权、社会保障权、合理收入权、住房分配权、教学研究权等等。同时，高校还要保障教师在学校工作期间的健康、安全、岗位公平竞争、民主监督校方行政工作等权利。高校的第一社会属性是“教育机构”，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国高等教育法》，无论是民办高校还是公办高校，都拥有自主办学权。自主办学权包括招生权(即制定各地招生数量、录取标准等)、教学权(即依据本校特点，划分院系、专业，制定课程内容、开展教学活动等)、行政管理权(即按照管理需求设置部门、处理行政工作等)、人事权(与教师建立劳务关系、考核教师绩效、解聘教师等)、教学管理权(管理学生学籍、日常行为并决定奖惩)、考核权(对教师工作或学生学习情况进行考核等)、财政权(管理校园固定资产及财政收支等)。无论是学生、高校还是教师所拥有的权利，都是法律所赋予的，并受到具体的法律条文约束。同时，在法律上，高校、教师、学生相互之间又有一定的义务与权力:学生有尊重教师工作与人格的义务，教师亦然;教师有监督学生学习、生活、道德修养的义务，学生亦然;学校有保障学生受教育权、教师工作权以及维护师生安全的义务，学生、教师也有遵守学校规章制度、完成工作、学习任务的义务。这些义务是学生、教师与学校之间形成法律关系的基础，而依法治校，则是在保障三者权利的基础上，监督三者履行自身义务，达到教书育人的最终目标。

其次，高校依法自主办学的范围。遵循法律优先原则是依法治校的基本要求。各高校要在法律范围内，开展自主办学工作，这也是依法治校的基本要求。由自上而下的结构来说，依法自主办学即按照法律规定与相关法律精神的指引，与政府、教育部门协调好相关工作。同时，学校在开展自主办学工作时，也要协调好师生关系，创造和谐的校园环境;而由民事行政主体的角度来说，依法自主办学就是要在办学过程中，按照法律精神的指引与条文规定，与社会各主体协调好关系。在自主办学过程中，各高校必须自觉按照政府与上级主管部门要求，在相关职能部门的监管下开展办学活动，并充分意识到自身作为民事主体的行政法律责任，要时刻团结在党和政府周围，深刻认识到未经政府许可、不在政府监管下的办学行为是非法办学。自主办学工作除了符合法律精神，还要确保校内师生的合法权益不得侵犯，否则高校在自主办学过程中的行为，即使未曾违反主管部门的指导，同样也是非法办学、滥用办学权利。

最后，高校在开展自主办学行为的过程中，要充分尊重社会中各主体的合法权益。譬如，一些高校在搬迁新校区的过程中，需要用到大量的土地建设教学设施，而这些土地通常是城郊农村所有的，必须要给予它们合理的土地补偿;同时，对负责校区工程建设的建设单位，也必须要按照市场流程，给予其相应的经济收益。我们从以往的新校区建设中，发现一些高校出现以政策为名，强行低价承包农民土地的行为，这种行为严重侵害了当地农民的合法权益，属于非法办学行为。

综上所述，依法办学是需要高校在政府与上级主管部门的监管下、符合师生合法权益的、对其他社会利益主体的合法权益没有损害的前提下开展的办学行为，这是高校自主办学的合法范围，也是依法治校的基本要求。

(三)依法治校的重要意义

《国家中长期教育改革与发展规划纲要》第十三章“建设现代学校制度”明确指出:要完善中国特色的现代大学制度，并把大学章程建设列为完善中国特色现代大学制度建设的重要一环。在我国市场经济进一步深化的背景下，依法治校是高校未来发展的必然选择。

第一，法律法规是我国高校自主办学权利的保障。正如前文所言，自改革开放以来，我国将市场经济作为基本经济制度发展，并构建起了以市场经济环境为基础的法律体系。在该体系中，学校是一个拥有完全民事行为能力的法律主体，对自己的民事行为完全负责。按照《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》的条文，高校的自主办学权中囊括了招生权、教学权、行政管理权、教学管理权、考试权、财政权、人事权等权利，是不容他人非法干涉、受法律保护的。但是，这并不意味着高校自主办学权利是没有边界、可以损害社会其他民事主体合法权益。因此，为高校合理行使自主办学权利，制定出一个符合法律规定、又能充分发挥权利的办学章程，是当前依法治校工作的重点所在。

第二，客观实际与市场规则同步。以市场发展为导向，即尊重物竞天择、适者生存的自然原则。市场经济给高校带来发展机会的同时也带来了更严峻的挑战，各大高校要充分利用各方优势资源，以增强高校的综合发展水平。所谓的充分利用市场各种优势资源，就是要大力引进专业的复合型人才，建立一支优质、全能的教职工队伍，提高高校在社会群众中的形象及公信力，扩大高校发展规模与招生规模，优化各方资源并使其得到充分利用，保证高校各方面都能在正常、有序的轨道内运转。

第三，适应新形势发展需要。自我国成为世界贸易组织成员国以来，国内高校的教育体系、办学投资、校规校章制定、教学理念与教学宗旨、办学目标都受到了一定程度上的影响。主要体现在两个方面上:一是在推动我国高校发展的积极作用上。加入世界贸易组织，不仅能够引进各国的创新思想、有效的管理经验、先进的办学模式与多种多样的课程设置，为高校的发展注入更多的投资资金与活力，扩大高校的办学规模，同时还能将我国的优势教育资源向外推广，提高在国际上的影响力，以吸引更多的外国学生到中国进修，从而为国际交流搭建良好的发展平台。二是在高校发展的促进意义上。随着国际市场经济的快速发展与国际化水平的不断提高，教育事业发展的综合实力与人才引进已成为国际竞争的两大内容，在竞争激烈的新时代下，优化课程专业结构、调整办学教育方式已成为各大高校的重要课题，给我国高校教育体系带来了巨大的影响。针对上述问题，各大高校应坚持用依法治校的理念作为实际工作的行动纲领与指导思想，有效解决各个利益群体的矛盾关系，促进高校管理工作有序、健康的开展。

二、当前高校管理中存在的问题

首先，部分学校规章制度的制定及其内容与现行法律相抵触。要在详细了解高校具体情况的基础上，以国家政策法规为参考文本来完成学校校规校制体系的建立，但就目前情况而言，大多数高校制定的规章内容不符合国家法规制度的要求，具体体现在制定内容与制定依据上，一方面是高校制定的规章内容超出了法律允许的合法范畴。另一方面是高校在缺乏法律根据的情况下盲目进行规章制定工作，导致高校管理过程中一系列问题的发生。其次，部分高校依法治校意识普遍淡薄、法律知识缺乏。目前，部分高校领导存在法律观念淡薄、法治理论匮乏、依法治校理念缺乏的问题，这些问题通常都会导致损坏个人及学校利益、无意识的违法行为、受他人蛊惑等一系列不良现象的发生。三是正当程序意识淡漠。根据依法治校的原则要求，校方在对学生实行处分之前要预先告知当事人，并予以学生解释与辩解的权利，认真听取其解析再进行如何处理的讨论。但在目前高校的实际管理工作中，不清楚规则、不按规则办事的情况时有发生。在某种意义上看，校方在没有依据要求办事的情况下来对学生予以处分，而学生则以个人权利被侵犯以及校方违纪为缘由向法院提出援助，法院在了解具体情况后给予了学生相应的建议，这就是“依法治校”出现的主要原因。

三、推进依法治校的具体措施

在我国高校长期以“人治”、“德治”管理的背景下，通过依法治校实现校园和谐，不是一朝一夕能够完成的任务，就目前情况而言，应从下列几点着手:

(一)提高师生员工的法律意识和法制观念

政策与道德作为各大高校普遍通用的治理方式，至今仍是高校用来进行管理的手段，但在民主化、法治化盛行的社会新时代下，以强硬政策与道德约束的方式已难以维持高校管理工作的正常运转，要最大限度地满足教育大众化的需求，就要坚持依法治校的理念、增强法律意识。物质决定意识，意识对实际行为具有能动作用，要大力开展法律法规内容的宣传工作，增强教师与学生对法律法规的认识，从而提高他们的法治意识、用法治理论来规范自身的行为，营造一个遵纪守法、学法懂法的良好氛围。

首先，要加大对法律法规的宣传教育力度，增强师生的法治观念。国家构建教育领域法律体系的初衷是为了达成相应的教育目标，也是一个国家教育理念的集中体现，要加大对相关法律法规的宣传教育。要在高校全面实施依法治校的理念，就要坚持严格按照法律法规的要求来依法办学，充分发挥政策法律在治校上的监督管理作用，从而促进高校治理工作有序、健康的开展。所以，高校党委与校领导班子更应努力学习教育领域的法律知识，提高高校自主办学法律意识。始终将社会主义作为高校办学的理论指导，为实现中国特色社会主义现代化事业提供高素质专业人才，同时秉着“教书育人”的教学理念，将高校学子塑造为拥有高尚思想道德品质、坚定政治立场的社会主义顶梁柱;在法律框架内实施高校改革工作，为高校发展注入新的活力。

其次，以法律法规为依据来建立健全高校的规章制度体系。学校制度的构建应基于现实条件。高校为保障教学、科研等工作的有序开展，按照我国法律规定与工作的现实需求制定出的校章校纪，使教师教学工作与学生学习生活得以正常进行，能对广大师生起到监督管理的积极作用。目前，大部分高校普遍存在法律知识匮乏、法治意识较低、依法治校理念不强等问题。针对这些问题，各大高校要针对法律法规、校规校训、依法治校目的和方式等内容进行教育宣传工作，提高广大师生对法律法规在高校治校中的认同感，增强自我约束的法律意识。健全高校的规章制度体系工作不是一蹴而就的，它是个长期的实施过程，关系到高校管理的各个领域，因此，要针对具体情况制定相应的教育课程，增添多种多样的课程内容，全面调动全体师生学习的积极性，形成浓郁的学习氛围，从而达到提高他们对依法治校的认识、提升高校管理能力的目的。

最后，灵活方法以增进全校师生对相关法律法规的认识与了解。提升高校师生的法律法规观念，能有效促进依法治校的有效开展。一是开展专题讲座、专家讲授、一对一教学、专题讨论的培训课程，丰富培训课程的教学内容;二是构建完善的法律法规教育与评估体系，将高校自主办学涉及到的法律内容纳入到重点教学范围内，加大法治知识的宣传教育力度，通过针对性的教学方式来提高高校领导干部的学习效率，并将法律法规知识归类到年终干部评估内容中，作为业绩考核的标准;三是根据现有的法律法规，按照学校的具体情况来对学校管理的各个领域进行深入的探讨、分析研究，以增强高校领导干部的法制法规观念，提升他们依法治校的理念与执政能力。

(二)建立健全科学规范的校章校制

高校校章校制制定的依据是国家的政策法规，它是国家意志与国家意识的集中体现，同时还是高校办学理念、教学宗旨、教育模式的具体表现形式。校章校制是在国家法律的合法范围内、根据各大高校的实际情况来制定的，以用来加强高校管理、提高高校形象与公信力的规章制度，对提升各大高校的管理水平具有极大的促进意义。构建完善的校章校制体系，是推动各大高校依法治校的有效途径，它明确了各个部门的权利与义务，规定了不同部门人员的工作任务与所要承担的社会责任，在可允许行为与违法行为之间界定了一个清晰的范围，从而使高校管理工作健康、有效的开展。在改善部门与部门、员工与员工之间的关系上，要着重提高各部门人员的权责认识、增强他们的责任观念与法律意识，优化工作环节，以降低成本的投入获取最大利益的回报。对于上述问题，高校领导干部要予以足够的重视，认真做好本职工作，并制定相应的解决方案来减少问题带来的危害，加快高校管理工作进入有序化、规范化的轨道运行，进而使其管理能力、工作效率得到进一步提升。具体实施工作应从下列几点着手:

一是制定客观、可行的办学章程，使高校管理工作科学化、规范化。依法治校就是要保障师生的权益通过规范、合理、公平的渠道得以反映和保护，办学章程是实现该目标的重要载体和保障。“办学章程”作为高校的指导思想，是高校得以顺利运行的基本保障。建立健全与“办学章程”相配套的校章校制体系，将高校各个部门及其各领域的工作人员纳入到制度体系的范围内，以此来加大对高校运行的有效管理力度，增强高校的自我约束意识，推进自主管理体制的建立。

二是制定完善的学校党政议事规则，加强高校党政的联系。要促进高校依法治校的全面实施，首要工作就是要处理好党政之间的关系。根据《高等教育法》的有关内容我们可以知道，目前高校普遍以校长责任制作为法规体系的根本制度，它从属于党委的领导。建立健全校长责任制，有利于加大党委对高校的管理力度、保证高校能有序、健康的运行，以及促进依法治校的顺利进行。与此同时，也要着力处理好以下两个问题:首先，为党政之间建立起沟通的桥梁，改善党政与校长责任制的关系，界定党委在领导高校管理工作过程中的具体内容，始终坚持以党委作为校长责任制领导的核心，明确校长在校长责任制中的权利与义务。认真处理好各部门之间的关系，特别是整体与部分之间的矛盾，以及书记与校长之间、上级与下属之间的矛盾;校长的权利是师生赋予的，因此，在制定重大决策时，校长不可一意孤行，要召开会议来进行探讨才可予以定论;明确上级与下属的权责分工，上级重在政策的制定，而下级的主要工作内容则为执行与落实上级旨意。其次，在法律法规的要求下，建立健全党委的领导体系，充分发挥党委与校长在高校管理工作过程中的领导作用。要建立党委决策、议事、执政等行政机制，以及党委、校长等会议机制，优化政策制定的各个环节，始终坚持以民主制度作为政策制定的指导思想，提高民主思想在决策中的影响力度。同时也要建立高校领导干部的责任、监督、评估等机制制度，提高领导干部的社会责任意识。

三是制定高校学术委员会工作制度，明确学术与行政之间的权利范围。所谓学术权力，是指在某一科研领域拥有极高水平的情况下，被行政机构赋予的、管理学术活动、制定学术考核标准的权力，在本质上，是从行政权力在学术领域的分支。法律与行政机构的权力下放是行政权力的来源。而行政权力的行使范围，也是行政主体在行政机构内部所处的岗位、层次所决定的，与该行政主体的能力或是其管理者的能力没有直接关系。就目前来说，高校的行政权力将大多数学术权力所取代，在主体价值取向不同所导致的利益博弈下，行政工作者与教学工作者之间常常出现“学术利益”与“官方利益”冲突的情况;行政工作者的行政决策不能够得到教学者的认同，在高校中的落实效果差强人意，而教学者需要通过行政工作者获得的资源也将更难获取。所以，依法治校必须要为学术权力的行使提供法律制度上的保障，为学术权力建立起权威。要明确学术权力与行政权力拥有平等地位，同时明确两者的行使范围，使行政权力能够尊重学术权力，两者能够在法律框架内共同管理高校事务，相得益彰。

四是制定高校师生权益保护办法，为广大师生与校方建立沟通交流的平台。改善师生与校方的关系已成为目前学术界深入研究、探讨的主要内容。受传统管理模式与观念的影响，各大高校对师生的管理普遍采取封闭式、集权化的方式。随着社会经济的快速发展与民主意识的不断提高，民主与法治逐渐成为社会发展的主流，高校不能像行政机关那样，必须考虑广大师生的权益，以人为本办学。在教师与校方关系上，新型的劳动合同方式已取代了传统的行政管理关系;而学生与校方的关系上，则是建立在收费基础之上的被服务与服务、被管理与管理等的关系，这些都需要相应的法律形式来予以改善、调整。

五是完善现有的高校规章管理制度，做好审核备案工作。在党的十八大结束后，为全面贯彻会议精神，教育部向各级高校印发了《全面推进依法治校实施纲要》的重要文件，文件中指出，要加大建立高校管理制度的工作力度，将现行校园管理规章制度与各部教育法律进行对照，完善细节、规范校园规章制度中的规定，同时送至教育部门进行审核后备案，形成一套完善的“高校规章制度制定”流程。这套流程是为了使高校在管理过程中，拥有一套合法、系统且基础性的规章制度作为理论依据。在审核过程中，教育部门应遵循下列原则:违反国家法律规定的，必须要经过修改，或予以删除，直至其合乎法律要求。同时，在学校做出重大决策、并制定出新的硬性规定时，若是法律没有明文禁止的，则可以实行，但切忌直接触犯或违背国家法律规定。

(三)让“正当程序”渗透学校管理的全过程

在众多与高校有关的案件中，出现比率最高的就是工作程序匮乏、无章的现象。在对高校进行管理的过程中，规范化的工作程序是必不可少的，比如在对违纪学生实行处分时，必须经过学生处的调查、取证，方能作出处理决定，同时也要尊重当事者的自我辩护权利，这也是高校推行依法治校的必要程序。合理、科学的工作程序是公平的集中体现，也是依法治校的行为准则，高校在进行日常管理工作的过程中，要制定完善的程序体系，以合理程序作为工作准则，保证高校得以有序、健康的进行与发展。

中国的传统行政文化带有浓重的“人治”色彩，对于“法治”的轻视也使得“程序正义”往往难以实现，所以，为了在高校管理中实现“程序正义”，必须要做好下列工作:

首先，当教师或学生有机会申请行使权力时，必须要为其预留充足的时间。举例说明，当学生在申请办理海外实习时，教育部门在审核后批准时是预留了30天时间让学生准备相关文件与申请签证、办理护照事宜的，但往往这个核准结果要一至两周后才到学校，经过学校的行政程序确认后，院系老师再通知学生时往往只剩下一周或10天左右，要让学生在10天内准备好护照、签证，基本上是属于天方夜谭，但这类现象一而再再而三的发生，不得不要求行政机关与学校在申请人提交申请后，在规定期限内给予申请结果的反馈，以让学生留下充足的准备时间。

其次，高校决策的实行日期要科学、合理，给予教职员工与学生一个适应的缓冲期。我国新出台的法律条文，通常会在公布之后，再经过一段时间才会正式实行，当然，特殊情况如《婚姻法最新司法解释三》，是在出台次日实行的;新出台的法律法规必须给予受其约束者以30天的时间来适应，以防在不知情或是惯性下做出违法行为。各高校应认识到这一制度的合理性，并依据其原则行事。

最后，当在校学生出现违纪情况，要进行处分处理时，必须要在处分决定之前通知学生，并给予其申辩的机会。由于处分决定将会对一个学生的未来造成一定的影响，因此，在《全面推进依法治校实施纲要》中，教育部也明确要求高校在做出处分决定时，要保障学生的知情权，同时也要经过高校行政、教学领导班子召开的联合会议进行研究后方能实行。当然，目前大部分高校都能够在对学生做出处分决定后满足其自辩的权利，并在再度审核后方才实行。但同时我们还要看到，几乎所有的高校在对学生进行处分决定之前，都没有通知当事学生，这在无形中也就抹杀了当事学生在学校做出处分决定前寻找自辩材料的权利，这显然是与“程序正义”的精神相违背的。

与此同时，高校要开设法律咨询平台与专门的政策制定部门。高校要在法律允许的范围内开展工作:第一，为高校管理与法律法规提供沟通平台，明确高校管理的范围与内容，规范高校行为;第二，对高校管理过程中出现的问题进行处理，依法依规解决高校与广大师生的利益矛盾;第三，高校要积极回应与法律相关的问题，并提出建设性的建议，尤其是在高校做出重要政策的时候，更要给予相应的法律帮助。

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