国内非营利组织公信力评估体系的综述研究

朱志伟

苏州大学，江苏 苏州215123

一、引言

非营利组织与政府组织、市场组织共同构成整个社会系统，在弥补市场失灵方面发挥着重要作用，但是我国的非营利组织发展良莠不齐，大多存在着效率低下、诚信缺失、监督失灵等问题，这严重制约了我国非营利组织的健康发展。因此非营利组织必须接受政府和公众的问责，问责是非营利组织对其使用公益资源流向及其使用效果的公众交代。而制度化的评估就是一种有效的问责方式。但是，相比西方发达国家，我国非营利组织发展比较滞后，相应的评估活动也开始得较晚。人们对评估主体、评估的方法、指标的选择了解并不多，对非营利组织评估体系的研究也不足。所以本文将在已有研究基础上，从非营利组织的评估主体、评估指标的选择、评估方法三方面进行综述。希望以此为我国非营利组织评估体系的构建提供启示与参考。

二、相关研究综述

（一）非营利组织公信力评估主体

非营利组织公信力评估的主体指的是由谁来对评估对象开展评估工作。从国内的文献来看，评估主体主要包括政府、非营利组织自身、第三方组织以及媒体。

1.政府

根据民政部1998颁布的《社会团体登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及后来的《基金会年度检查办法》都不同程度地规定了社会团体、民办非企业单位以及基金会应当于每年3 月31 日前向业务主管单位报送上一年的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5 月31 日前报送登记管理机关，接受年度检查。这是从国家层面规定了政府作为非营利组织评估主体对于规范和引导非营利组织的发展具有重要意义。

此外，学者李虹指出，中国非营利组织公信力评估需要进一步强化政府监督职能，建立有效的信用评估标准，扶持民间问责和评估市场的形成。[1]张玉昕认为，政府要完善立法体系，通过立法对非营利组织的性质、法律地位、管理体制、运行机制等进行全面规范，把各种类型的非营利组织及其相关事业纳入法制化轨道，达到全面监管。[2]同时，张立民、李晗指出，政府应该督促非营利组织充分利用网站、报纸媒介主动公布组织的基本信息、治理结构、财务信息、项目信息和审计报告，实现信息透明化、公开化、社会化。[3]此外，臧红雨等主张，主管部门应该负责审查非营利组织的治理结构及机制建设，将是否建立规范的治理机制作为判断公益性NPO 合格并能够开展业务活动的基本条件和门槛。[4]而黄心华、卢锐引述了美国国税局每年会抽查一些重点的免税机构进行审计，对严重违反规定的免税机构将取消他们的免税资格和相关法律的事例，提出要加强政府的监督。[5]

2.第三方组织评估

近几年来，学者们对于公信力评估主体的探讨呈现出多元化的特点，其中通过第三方组织进行评估就是一种。在众多学者中李国梁认为，要建立非常设性的捐助者监督委员会，这样既可以防止监督主客体之间存在不正当交易，又能充分调动捐助者的监督积极性。[6]

同时，张玉昕认为，“要建立一个专业的非营利组织管理机构，并对非营利组织实施统一的监督和协调”，这个管理机构可以定期组织非营利组织代表会议，将各类捐赠规范起来并协助非营利组织制定计划，作为捐赠者与非营利组织之间的联络机构。[7]齐海丽、张晓军从绩效评估的角度出发，认为要建立起客观公平的绩效评估机制，就要有独立于政府和非营利组织的专业评估机构的评估机构，保证评估工作不受到所评估对象的主观意志的影响。[8]同样，平开玉认为，独立评估机构通过中立的监督与透明的信息披露，对参加评估的非营利组织造成了一种约束与激励，并指出这种评估机构独立于政府机构的第三部门，没有法律所赋予的管制权，它只是通过搜集非营利组织的资料，按一些大家一致认可的评估标准，对非营利组织的表现进行评估，并将评估资料及评估结果用最简单最直接的方法告之公众。[9]

3.媒体评估

非营利组织公信力评估离不开媒体的参与和督导，崔树银认为，媒体更有责任发挥其对慈善组织的监督作用，继广播、电视、报刊、杂志等传统媒体之后，互联网利用低成本、高效率的优势，可以充分发动社会各界关注慈善事业，最大限度地调动舆论监督的民间力量。[10]同时，财会通讯杂志社熊年春认为，要强化大众传播媒介的监督，为政府规制机构和司法机构提供信息来源，并影响公众的态度和行为，从而对非营利组织资金的募集渠道及募集资金量产生影响。[11]此前，平开玉也认为，媒体与公众的监督与评估是规范非营利组织行为非常关键的一道防线，媒体的披露具有及时、全面、威慑力强的优势，影响着公众态度和行为，公众也可以通过多种渠道和方式对非营利组织进行监督。另外，李虹也认为，要充分发挥媒体的监督作用，进一步促进非营利组织社会公信力的提高。

除以上三种评估主体之外，刘清认为，应该加强非营利组织的公开性与透明度是保障公信力的法宝，并指出，非营利组织必须走出封闭管理运营的模式，加强外交流程度及国际合作，使管理运作规范化。[12]刘宇吉吉认为，非营利组织自身的监督也是促进自身健康发展的有效途径，包括行业监督和组织个体进行的自我监督。[13]而李聪聪认为，针对监督中存在的问题，为更好地保障捐赠者的知情权监督约束NPO 的行为，使捐赠的物资能更好地使用，可在NPO 中设立一个有一定人数的、由较大捐赠者组成的非常设性的监督委员会，每年成员可以根据具体情况进行调整。[14]

（二）非营利组织公信力评估指标的选择

无论是对政府、企业还是非营利组织来说，评估工作中的一项关键性的工作就是确定评估指标，也只有明确了评估内容，才能使得评估结果准确、客观、公正。确切地讲，评估指标是回答“评什么”的问题。从目前的文献来看，学者们对非营利组织公信力评估指标的研究有了一定的成效，但由于评估工作的复杂性，学术界并未对评估指标做客观定论，研究成果也各有不同。

当前国际上最为流行的非营利组织评估理论是“三E ”和“三D”理论。在国内清华大学公共管理学院NGO 研究所邓国胜的研究成果较为成熟。他构建了一个由四个子模块组成的非营利组织评估框架：非营利性评估使命与战略的评估、项目评估和组织能力评估。此后，邓国胜提出更适用于中国非营利组织的评估理论，对非营利组织问责（Accountability）、绩效（Performance）和组织能力（Capacity）的全方位评估，即“APC”理论，该理论特别强调非营利组织问责与能力的评估，将两者升到了前所未有的高度。其中，问责性评估包括对NPO的治理结构、组织活动是否与组织宗旨一致、有关信息是否披露、财务是否透明等；绩效评估是对组织的效率、顾客满意度、社会影响及其持续性进行的评估；组织能力评估是指对组织基本资源，内部管理能力、外部的公共关系与动员资源的能力和组织自我评估与学习的能力的评估。[15]

除邓国胜外，其他机构和学者也提出了各自的观点。2003 年，NPO 信息咨询中心发起制订了“中国非营利组织（NPO）公信力标准”，共10 条标准24款，这为我国非营利组织公信力评估首次提供了一个较为完整的框架。罗文标和吴冲建立了非营利组织绩效评估模型六维棱柱（Six-Dimensions Prism，SDP），这六个维度包括财务维、客户维、内部运营维、学习与成长维、政府维和竞争维。[16]唐跃军和左晶晶则构建了基本状况、组织治理、公共责任、资金使用、信息披露、筹资活动等6 个一级指标、28个二级指标、21个三级指标的非营利组织绩效评估指标体系，并用层次分析法提出了权重设计的思路。[17]与此同时，陈俊龙等人提出了非盈利组织CORPS 服务内涵与模式，即服务对象（Clients）、组织中的业务运作（Operations）、财力与物力资源（Resources）、参与者（Participants）、有价值的服务（Services），并对使命达成度与社会接受度、效率、投入程度、平衡度、满意度、转换度等进行绩效评估。[18]

（三）非营利组织公信力评估的方法

评估方法指的是在评估指标确定后，采用定性、定量或综合的方法确定指标体系进行评价，回答的是“怎样评”的问题。国内学者或机构根据我国非营利组织的特点和发展情况，在现有研究的基础上进行了改进，提出了较适合我国非营利组发展的评估方法。

具有代表性的是胡杨成在平衡计分法（BSC）的基础上提出非营利组织绩效综合评价法。它采用模糊评价原理对指标进行量化处理和评估，同时又考虑到具有BSC良好的系统性和层次性，所以利用层次分析法确定各级指标的权重。进行评判时由低层次向高层次逐步推进，并按每一层面的各个因素进行一级模糊综合评估，在得出各个层面的评估结果后，再由各个层面相对于目标层面进行二级综合评判，最终得出总的评判结果。[19]

蔡宁和葛笑春采用了PROMETHEE 的方法对非营利组织进行绩效评估，利用形成的对象集合，依次建立指标标准、评估矩阵和优先函数，通过基于风险中立的优先函数的确立，确定权重计算的优先指数，计算负流量和正流量对应数据，最终得出排序关系。他们认为，利用PROMRTHEE 方法可以避免一些评估方法无量纲化处理导致的信息丢失或扭曲。[20]

在学者们讨论如何建立有效的非营利组织公信力评估体系时，各权威的非营利组织内部也在积极探讨。2012年基金中心网推出了“中基透明指数FTI”，对促进我国非营利组织公信力的提升产生了积极作用。该指标体系透明指数指标共计60个，满分129.4 分。指标分为四部分，其中基本信息58.2分，包括基础信息、联系信息、理事会信息等；财务信息28.8分，包括财务报告、主要财务信息等；项目信息38分，包括主要项目信息、信息化信息等；捐赠信息4.4 分，包括捐赠人信息、信息化信息等。[21]透明排行榜按照基金会最新透明分数每周更新一次，排名越靠前，代表基金会透明度越高。

与此同时，2012 年壹基金联合USDO 自律吧开发并推出《USDO 财务信息披露模板》和“USDO 透明指数”，该指数通过披露收入总额、支出总额、人员费用等财务数据，以及工作报告、重要项目、重大事项等项目信息，并引入信息披露的及时性、可获得性和真实性等维度，对机构透明进行简单易行的衡量。此外，该透明指数根据不同的非营利组织的情况，可分为四级。并且《USDO 财务信息披露模板》的整体结构包括会计报表及其明细表、重大事项和审计报告三部分，其中会计报表及其明细表包括11 张报表，重大事项包括4 张报表，审计报告包括机构审计报告和项目审计报告两类。使用机构可以根据机构的规模和发展阶段，选择相应的填报级次，对应填报相应报表。各级披露均包括“必填报表”和“可自行选择披露的报表”。[22]

三、研究启示

本文通过对国内非营利组织公信力评估研究进行综述后发现，学者们在宏观上对公信力研究有很好的把握，分析了公信力评估的必要性，并提出了相应的对策，构建了非营利组织公信力评估体系研究的理论基础；但是在微观层面上对评估主体、评估指标、评估方法的研究尚处于初步发展阶段，并且也存在一定的问题。

在非营利组织公信力评估主体方面，很多学者都指出应该通过税收、立法、行政监管等方式规范非营利组织的运行，加强政府评估。但是，在我国现有的管理体制下，非营利组织本身就面临着来自业务主管部门和登记部门的“双重管理”，如果再加强政府评估与管理，必然就要造成非营利组织过度行政化，违背非营利组织的原始属性。笔者认为，在非营利组织公信力评估主体方面应该弱化政府管理，强化并培育其他主体对非营利组织参与评估，特别是第三方组织。弱化政府管理一方面可以给非营利组织更多的自由，引入竞争机制，提升非营利组织的活力，另一方面也为其他评估主体进入非营利组织提供了可能。总体上讲，政府应该扮演服务补充者而不是服务垄断者，这也是“小政府，大社会”的要求。对于评估指标的选择，“3E”由于过分关注组织的经济、效率与效果，而忽略了实施项目的组织自身的能力建设。“3D”理论和“APC”理论局限在于它难以定量，更多是定性方面评估，难以在不同组织之间进行比较。在评估方法的选择方面，现有的研究大都集中在对非营利组织绩效评估的研究阶段，针对非营利组织公信力评估的专门研究很少，且现有的研究也存在一些问题，评估方法较为单一，侧重于定性研究，可操作性不强，等等。因此，笔者建议，在评估指标选择方面应该将定量与定性相结合，明确指标层次、指标数量以及体系边界。同时，在确定评估指标后，应及时检验、修正非营利组织公信力评估指标，提高实践过程中的可行性。

此外，国内对非营利组织公信力评估的研究，目前主要以经济性为评估标准，忽视了非营利组织公益性的特性，因此，还需要深入、系统地对涉及非营利组织公信力评估中的伦理道德、价值理性、服务理念、服务成效等方面的评估和方法进行研究。

[1] 李虹.论非营利组织社会公信力的建设[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2003（1）.

[2] 张玉昕.非营利组织公信力的提升策略研究[J].财经问题研究，2013（5）.

[3] 张立民，李晗.国外非营利组织监督机制研究综述[J].南京审计学院学院报，2012（05）.

[4] 臧红雨，马文婷，文香.基于公信力危机的公益性非营利组织治理和绩效评价体系研究[J].2013（8）.

[5] 黄心华，卢锐.论我国非营利组织公信力的建设[J].沿海企业与科技，2005（10）.

[6] 李国梁.提高我国非营利组织的社会公信度[J].沈阳大学学报，2005（02）.

[7] 张玉昕.非营利组织公信力的提升策略研究[J].财经问题研究，2013（5）.

[8] 齐海丽，张晓军.非营利组织绩效评估的阻力和对策分析[J].宜宾学院学报，2006（4）.

[9] 平开玉.浅谈我国非营利组织的公信力缺失及制度化建设[J].商品与质量，2011（5）.

[10] 崔树银，朱玉知.慈善组织的公信力建设浅析[J].社会工作，2009（4）.

[11] 熊年春.论非营利组织会计信息披露及其完善[J].会计评论，2012（12）.

[12] 刘清.提升我国非营利组织公信力的几点思考[J].科技风，2008（12）.

[13] 刘宇吉吉.浅议非营利组织评估[J].科技创业月刊，2005（4）.

[14] 李聪聪，宋锦洲.我国非营利组织公信力建设的途径研究[J].长江师范学院学报，2012（5）.

[15] 邓国胜.非营利组织“APC”评估理论[J].中国行政管理，2004（10）.

[16] 罗文标，吴冲.我国非营利组织绩效评估新思路[J].商业现代化，2006（4）.

[17] 唐跃军，侯晶晶.中国非营利组织的评估指标体系[J].公共管理，2005（3）.

[18] 陈俊龙，孙杨澄，金鑫.非营利组织绩效评估的策略研究[J].上海经济研究，2003（3）.

[19] 胡杨成.基于BCS的非营利组织绩效综合评析[J].华东理工大学学报（社会科学版），2005（4）.

[20] 蔡宁，葛笑春.非营利组织绩效评估中PROMETHEE法的应用[J].技术经济，2006（5）.

[21] 中基透明指数FTI：http：//www.foundationindex.org.cn/.

[22] 自律吧：http：//www.chinausdo.org/.