稀土案终裁败诉的反思与对策分析

陈勇 白琴

（南通航运职业技术学院 江苏·南通 226010）

2014年8月7日世界贸易组织公布了美日欧诉中国稀土等相关产品出口管理措施案（简称稀土案）上诉机构报告。上诉机构维持此前WTO专家组对于中国涉案产品的出口关税、出口配额措施不符合有关世贸规则和中方加入世贸组织承诺的裁决。这一裁决将成为终裁结果，这为从2012年3月15日开始的长达2年多的稀土案划上了句号，该案最终以中国败诉收场。这意味着，中国稀土出口限制措施将退出历史舞台。

一、稀土案败诉的原因分析

尽管稀土案败诉已成定局，但是败诉的原因和我国出口政策方面存在的问题值得我们深思。

1 原料案裁决结果的影响。

2009年美国、欧盟、墨西哥就中国原材料出口限制措施向WTO提交上诉案，WTO于2011年裁定中国原材料出口限制措施违规。当时的出口限制措施即为出口关税和出口配额，同样中国的抗辩理由也是援引GATT第20条中保护可用尽自然资源例外条款，但是并没有得到专家组和上诉机构的支持。稀土案和原料案案情和抗辩理由基本一致，因此原料案的裁决结果某种程度上对稀土案的裁决结果产生了潜移默化的影响，故而稀土案败诉早有“预演”。

2 出口限制措施违规。

我国被诉的稀土出口管理措施为出口税和出口配额。这两种出口限制措施均属于数量限制。尽管WTO贸易规则不反对成员国实施出口限制，但是禁止使用数量限制。在我国加入WTO时签署的《中国加入WTO议定书》中列出了84个税号的产品征收不超过约束水平的出口关税，而稀土并不在其中，这导致了征收出口税的做法违反了该议定书的第11条第3款。而在出口配额方面，GATT第11条明确规定不允许采用出口配额和出口许可证制度等数量限制措施。

3 无法满足出口限制的“例外条款”。

在GATT的第11条、20条、21条中均有规定在一些特殊情况下可以实施出口限制，而我国在抗辩时也正是援引的第20条“一般例外”条款。但是WTO遵循的是“非歧视原则”即在实施出口限制时，国内也要限制相关产品的生产和消费。然而专家组通过调查得到的结果证实中国的出口限制时典型的“限外不限内”。

二、稀土案败诉的影响

稀土案终裁败诉后，我国极有可能根据WTO的要求作出取消出口限制措施的决定。出口关税和出口配额的取消一定时期内必将刺激稀土的出口，从而导致国际市场稀土价格的进一步走低，从而有损行业的长期发展和国家利益。同时，出口限制的放开无疑将进一步刺激国内稀土资源的偷挖盗采，不但扰乱市场秩序，污染环境，也将使得前期的行业治理前功尽弃，不利于行业资源整合。更为严重的是，出口限制的放开将引发处于原料开采、加工环节的稀土矿山和冶炼分离企业盲目扩充产能，由此将带来资源无序开采，环境破坏等恶果。

三、稀土案败诉的反思

此次稀土案终裁败诉实为意料之中，我们在整个应诉、抗辩过程中均有许多地方值得改进，这也将进一步地激发理论界加强对世贸组织的争端解决机制、政策的研究。

1 加强对WTO规则和机制的研究。

稀土案败诉的很大原因在于出口措施和政策的实施未能充分考虑到已经签署的《中国加入WTO议定书》及WTO贸易规则的规定，导致具体措施与上述文件相冲突，从而授人以柄。这充分说明我们的主管部门和行业部门对于WTO规则和争端解决机制的研究欠缺，亟需深入研究，避免今后再出现类似的“乌龙事件”。

2 积极推进争端解决方式多元化。

WTO争端解决机制在这些年的运用中基本是成功，但是这种通过专家或者上诉机构的裁判，极易出现判例法的倾向，使得既有规则在争端解决中发展出新的含义，同时，由于专家组或者上诉机构成员的组成来自不同国家，他们在进行裁判时难免会带有各自的政治倾向或者国别亲疏，从而影响到裁判的公正性。这就要求我们应当积极推进贸易争端解决方式的多样化。比如，WTO在贸易争端解决的各个阶段中均允许外交方式解决。通过涉案国之间的外交协商解决有利于控制争端的过程和结果。

3 积极倡导WTO的立法和司法改革。

WTO专家组队条约解释过于文义性，WTO对于创始国成员和新成员之间的权利义务的不对等在本案中体现得尤为明显。这些都充分表明WTO在立法和司法过程中仍有很大改进余地。中国作为全球第二大经济体，同时也做为非创始国成员，应当积极代表新成员的利益，积极倡导WTO的立法和司法改革，促进真正的公平公正。

四、应对策略分析

稀土案终裁败诉势必将对我国的稀土行业、企业及出口产生巨大的冲击和深远的影响，我们应当从出口政策、产业政策等多个层面积极考虑应对措施。

1 出口政策层面

（1）取消出口配额。

本次稀土案败诉的一大因素就是出口配额的实施。WTO是明确禁止采用数量控制来干预出口的。因此，我们有必要通过其他非数量控制的措施或者方法来进行出口管控。

（2）征收国内资源税等。

以稀土资源税、稀土资源补偿费等措施取代出口关税。资源税、资源补偿费是政府干预市场的重要手段之一，它是各国政府对战略性资源开采进行限制的普遍做法，但是它不是以限制稀土资源的出口为目的，而是通过增加上游企业的生产成本，加强行业整合，使得有能力的企业做大做强，淘汰落后产能，调节行业有序发展。这些措施可以一定程度上增加产品成本，从而使得稀土出口量下降。这些措施也更符合WTO的贸易规则。

（3）中外企业一视同仁。

GATT允许出口限制，但是必须内外平等，一视同仁。我国的资源类产品目前的国内售价和国外销售价格存在着明显的差距，这是原材料案败诉的重要原因之一，也是导致稀土案败诉的的一个重要因素。在稀土案初裁后，我国上诉过程中也不断强调出口管制是为了保护资源而非帮助中国企业获得竞争优势，然而所提供的证据并未被专家组认可。这要求我们在今后应当在制定或调整出口政策时充分考虑到这一点。

2 产业政策和行业监管层面

（1）逐步限产，进口替代。

在全球已探明的1亿吨稀土储量中，中国拥有3600万吨，仅占36%。俄罗斯拥有1900万吨储量排名第二，拥有1300万吨稀土储量的美国居第三位。2011年，中国稀土冶炼产品产量为9．69万吨，占世界总产量的90%以上，承担了世界90%以上的市场供应。中国生产的稀土永磁材料、发光材料、储氢材料、抛光材料等均占世界产量的70%以上。与中国形成鲜明对比的是，美国、俄罗斯、澳大利亚等主要稀土资源拥有国产量均为零。这些发达国家为何不开采稀土资源呢？稀土开采严重破坏地表植被，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得农作物减产甚至绝收。轻稀土矿多为多金属共伴生矿，在冶炼、分离过程中会产生大量有毒有害气体、高浓度氨氮废水、放射性废渣等污染物。从长远来看，我们靠低价保证全球供给的做法得不偿失。因此，在今后因逐步管控出口，限制国内开采和使用，逐步采取进口替代战略，从巴西、印度等国进口，缓解稀土资源的滥采及其带来的严重的环境问题。

（2）积极推进技术改造，提升产业发展水平。

我国的稀土出口主要集中在原材料，众所周知稀土上游产值很小，利润很低，而我国的稀土深加工技术水平与美国、俄罗斯等差距甚远，很多核心技术都被美国和日本企业所掌控，导致的结果是我们低价出口原料，高价进口半制成品和制成品。这就要求我们进一步加大稀土科研投入力度，加快构建稀土科技创新体系，努力打破国外的企业的专利封锁，淘汰落后产能，积极推进技术改造，努力提升产业发展水平。同时，注重完善政策，推动稀土元素综合、平衡利用。加强对镧、铈等轻稀土元素应用的科研力度。

（3）加强行业整合重组。

稀土作为稀缺战略资源，必须要从国家层面进行管控，因此行业内的整合重组有利于我国的战略利益。此前国务院明确北方包钢（集团）公司、中国五矿、中铝公司、赣州稀土、广东稀土和厦门钨业分别牵头进一步推进兼并重组的方案。不过这一方案提出之后，整合进度非常缓慢，稀土案终裁败诉希望能够倒逼管理层加快整合步伐。稀土行业重组整合，有利于提高资源的利用效率，有利于提高行业集中度，有利于对整个行业进行监管，对整个稀土产业的长远发展有着深远的影响。

（4）打击偷挖盗采和黑市交易。

目前，由于稀土行业有指令性生产计划和出口配额制度，催生了一大批游离在制度外的黑市交易。据行业内部人士估计，黑市规模可能接近产业全部交易的一半。而这些黑市交易除了少部分来自于大的企业集团外，绝大部分来源于偷挖盗采的小企业。因此在黑市交易规模如此之大的背景下，若不进行严厉打击，其他行政控制手段很难对行业发展起到效果。

尽管稀土案终裁败诉短期内将给我国的稀土行业和出口带来一定的冲击，但是换个角度看未尝不是好事。稀土案的败诉将对管理层、行业和出口政策起到倒逼效应，客观上促进行业内部整合和产业升级。同时，我们也从稀土案的败诉中充分认识到了我们在对WTO规则和贸易争端解决机制等方面认识的匮乏，也将客观上促使理论界加强对这方面的研究。总之，塞翁失马，焉知非福。我们只要充分吸取教训，不断反思，采取果断措施，一定能将此次稀土案败诉产生的不利影响降至最低，也能更好地保护稀土资源，为子孙后代留下宝贵财富。

［1］杨静．中国稀土案败诉引发的思考［J］．企业改革与管理，2014，（6）

［2］钟楹．资源争夺战：WTO 争端中的中国困境与应对［J］．环境经济，2013，（3）

［3］马连良．中国稀土配额和关税制度的调整策略-以目前的稀土案为背景［J］科学与管理，2013，（6）

［4］包德健．中国稀土贸易问题及对策研究-基于稀土败诉案的启示［J］现代商贸工业，2014，（11）．