国外行政问责制度的比较分析

文 （四川行政学院，四川成都 610072）

世界上很多国家都实行了官员问责制，并积累了大量成功的经验。在古罗马共和国时期即实行执政官卸任责任追究制。在古希腊的雅典城邦时期，实行贝壳放逐法，被称为最早的弹勃制度。而真正的问责制，是在资本主义时期，在议会和王权的斗争过程中逐渐形成的。以下简要介绍、比较欧美国家的行政问责制度，以期对我国行政问责制度的完善提供借鉴作用。

一、议会问责

在西欧的政治传统结构中，议会和王权占有十分重要的地位，而议会正是在对王权的制约中成长并正规化、制度化的。无论是实行议会制的英国政府还是实行总统制的美国政府，议会与行政机关之间的权力制约关系通过制度设计已经固定下来。在英国，政府由议会而产生，政府必须向议会负责，即实行议会政治问责。在美国，美国国会和总统均由选举产生，按照权力相互制衡的制度设计，国会和总统均要向人民负责，而作为行政机关的总统及其部门，必须向同样代表民意的国会负责。西方国家议会问责功能的主要措施包括：

（一）在议会设立专门委员会，加强对政府的责任控制。

“英国议会于1979年改革了专门委员会制度，设立了部专门委员会，专门监督政府各部。2001年至2005年间，英国下议院共设18个部专门委员会，如文化、媒体与体育委员会专门监督政府的文化、媒体与体育部，环境、食品和农村事务委员会专门监督政府的环境、食品和农村事务委员会。为审查政府的委任立法权，英国上议院于1992年成立了委任立法审查委员会，负责对政府委任立法权进行审查”［1］。

瑞典对政府的监督也主要通过议会进行，具体是通过监察专员办公室和宪法委员会来实施。监察专员办公室的监察范围包括法院及所有从中央到地方的行政机关及其官员。宪法委员会有权力检查内阁的所有文件和记录，并每年向议会提交相应报告。

而美国基于议会与政府之间既平等又相互制约关系，美国国会各委员会均构成对政府的行政问责关系。1970年颁布的《国会改革法》中明确要求，国会各委员会要定期对所监督的政府职能部门的基本情况向国会提交监督报告。

比如美国的政府问责局（Government Accountability Office,GAO），是美国国会的下属机构，负责调查、监督联邦政府的规划和支出，其前身是美国总审计局（General Accounting Office）。该机构是一个独立机构，只对国会负责，以中立精神开展工作，被称为“国会的看家狗”，主要职责是调查联邦政府如何花费纳税人的钱。该机构在审计“卡特里娜”飓风灾区救援资金时，发现国土安全部紧急措施署在“卡特里娜”飓风灾区救援活动中存在滥用救灾资金问题，如一些职员购买2000多套保护搜救犬脚爪的靴子，紧急措施署后来发现，这些花费6.8万美元购买的狗靴根本不适合协助救援行动的搜救犬。此外，国土安全部职员为特工处购买总价7000美元的54部数字音乐播放器，用于“训练和数据储存”。实际上，这些播放器多数成为国土安全部职员的私人用品。为此，国会专门为此举行听证会，听取政府问责局的报告，调查国土安全部职员滥用政府救灾资金事项。

（二）议会对政府的调查、听证制度。

自美国1972年“水门事件”以来，美国的国会就成立了监督听证会，调查案件现已多达几百例，许多的调查都是针对政府行政分支的。而国会参议院的水门委员会对水门事件的调查，则直接导致尼克松总统下台。为了查清真相，给民众一个交代，美国国会监督听证会有权力对行政部门进行调查、取证，并将调查的结果公布。据相关统计数据，“20世纪60年代，美国国会两院每两年进行的监督听证会的时间总计是157天，到了20世纪80年代早期，这个数字翻了两倍多，达到587天”。［2］

二、司法机关问责

从历史上来看，英国是将司法机关作为行政问责主体最早的西方国家。1641年，英国星座法院被撤消，由拥有独立司法权力的普通法院承担国家对地方政府的监督。1947年《英国王权诉讼法》颁布，该法“推翻了‘国王不能为非’的惯例并废除国家主权豁免原则，明确规定国王对行政违法行为承担责任”。［3］这标志着以司法机关为问责主体的行政诉讼制度在英国得以最终确立。

美国作为典型的三权分立的现代国家，在美国行政问责机制中，司法机关的行政问责主体地位不容动摇。其中，美国司法审查制度既是对立法权也是对行政权进行监督的一种有力方式。美国联邦最高法院对联邦行政机关和地方政府行使职权的行为进行违宪审查，凡涉嫌违反宪法的行政行为均可能被宣布无效，行政机关因此需要承担相应的行政责任。

违宪审查也是德国司法问责的一个重要环节。二战后，《德意志联邦共和国基本法》和《联邦宪法法院法》相继颁布，德国确立了以宪法法院为违宪审查专门机构的制度。德国基本法规定“联邦宪法法院由联邦法官和其他成员组成。联邦宪法法院的成员，半数由联邦议院选举产生，半数由联邦参议院选举产生。他们不隶属于联邦议院、联邦参议院、联邦政府、或州的有关机关”。联邦宪法法院在德国联邦国家机关体系中有着特殊的地位，它既是一个政治机构，又是一个司法机构，其权力本质上是一种司法化的监督权，在监督政府活动、制约政府权力方面发挥着其他国家机构难以替代的重要作用。此外，德国还设置了专门的行政法院，对行政机关行使的行政权力进行司法审查。当公民个人权利受到行政机关的违法行政行为的侵害时，便可以向行政法院提出申请，这样，引起行政法院对行政机关行使行政权力的司法审查。如果某一行政行为违法，则撤销该行政行为。［4］

法国的司法问责具有独特性，表现为通过宪法委员会和行政法院两个机构、两条途径对政府行为进行问责。（1）宪法委员会。宪法委员会是根据法国现行宪法新设立的一个国家机构，属于法国违宪审查机关。宪法委员会的职能是：监督总统选举、议会两院议会选举和全民公决的合法性；审查法律和法令是否符合宪法。与美国司法审查不同的是，法国采取违宪审查的方式是抽象的违宪审查，即行使违宪审查权的机关审查法律、行政行为，既不以发生具体纠纷为前提，也不以利害关系人提出审查请求为要件，当宪法中规定的有违宪诉讼主体资格的国家机关或个人认为某项法律、命令违宪而请求审查时，即可进行审查。（2）行政法院。法国建立了完全独立于普通法院系统的行政法院系统，其重要职责之一，就是追究行政权力机关和公务员个人因行政活动失误而应承担的责任。官员的失职或以权谋私等行为，往往成为行政法的惩戒对象。如果发生重大事故，造成很大影响，则有关人员会被迫或自动下台。 （3）此外，1993年法国通过了《反贪法》，并成立了跨部门的 “预防贪污腐败中心”。该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成。在法国还有公共生活透明委员会、审计法院、中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构。［5］

三、政府机构内部的问责

西方国家在责任政府构建中，行政机关内部通过加强内部责任控制方式，实现行政机关上级对下级、行政机构对各种代理机构的问责。以下以美、英、法为例简要介绍这些国家政府机构内部的问责制度。

（一）美国

在美国，政府内部专门的问责机构主要有政府道德办公室、美国监察长办公室以及特别法律顾问办公室。

根据1978年《联邦从政道德法》（1989年修订为《道德改革法》），美国政府成立了政府道德办公室（英文简称为OGE），其主要职能是确保这一法案在官员的日常工作中得以执行，审查联邦高级官员的个人财产申报，纠正官员的不正当行政行为，减少并设法解决政府官员在工作中出现“利益冲突”。该办公室是联邦政府的一个小机构，只有80人；办公室主任由总统提名、参议院批准、总统任命，任期5年，保持政治中立。政府道德办公室的主要职责是：负责制定行政系统的伦理标准（最低标准）与伦理政策；与各部门合作制定适合部门特点的伦理标准与廉政计划（各部门都有自己的道德办公室）；审阅政治任命官员的财产公开申报表（四个内设机构中有两个机构从事这项工作）；提供相关咨询与培训。政府道德办公室只制定伦理规则，扮演“顾问角色”，调查和执法由监察长办公室、司法部等其他部门负责。打个比喻说，如果所有联邦行政部门中涉及道德监督的部门构成一个像“章鱼触手”一样的网，那么OGE就是“章鱼之首”，是联邦行政部门廉政道德体系的中枢。［6］

为了调查和预防行政机关内部官员、承包商和担保人有关欺诈、浪费、滥用职权及其他违法违纪行为，美国1978年通过了《监察长法》，该法案授权在各行政机关内部设立监察长办公室，监督各行政部门日常的行政工作。该法授予监察长发出调查传票和其他独立的调查权。监察长办公室开展监察的方式有：一是制定审计计划。二是跟踪审计计划。如审计处发现有舞弊及违法之处，则交给调查处。监察长通过审计和调查，可以向行政首长提交改进建议；将涉嫌触犯行政纪律官员的案件转给行政首长处理，如认为其行为触犯了刑律，便把案件转交给司法部或联邦调查局；对于重大案件，监察长有权及时向国会、总统提交报告。三是受理举报。

美国国会1989年出台《检举者保护法》，该法规定，针对政府机构内部下级政府雇员不满其上级存在的违法犯纪、管理不善、大量浪费公共资源、滥用其手中权力谋取私利、做出对公共安全和公众身心健康造成危害的行为等，只要证据确凿，下级政府雇员就可以向特别法律顾问办公室提供相关证据信息。任何违法者的责任追究包括：开除、降级、停职（1—11天）、谴责、禁止到联邦政府工作5年、民事罚款（最高1100美金），等等。

（二）英国

英国的行政机关分中央政府和地方政府。中央政府即内阁。地方政府是指由地方居民选举产生的、负责管理法律规定属于某一地方的行政事务，并具有独立法律地位的组织。因地方政府由选举产生，故称地方政府为“地方自治机关”。

英国行政机关内部监督包括：其一，部长监督。公民在其权利受到行政机关不法或不当行为侵害时，有权直接向部长申诉，请求部长干预。部长在审查地方政府的行政行为时，既可以审查行政行为的事实问题，也可以审查行政行为的法律问题；既可以进行合法性审查，也可以进行合理性审查。 其二，行政裁判所监督。英国的行政裁判所是在普通法院系统外，根据法律规定而设立的解决行政上的争端以及发生在公民之间的某些和政策有关的争端的专门裁判组织，其性质属于行政司法机关。其与法院相比具有很大的优势，主要表现在以下三方面：第一，行政裁判人员具有处理行政争议所需要的专业知识和行政经验，这是普通法院法官所不具备的；第二，行政裁判的程序相对比较简便，办案效率高，且费用低廉；第三，行政裁判所不必遵循先例，在适用法律方面比普通法院具有更大的灵活性。这些优点保证了行政裁判所有效地解决行政争议，有力地监督了行政机关的行政行为。［7］

（三）法国

法国政府的内部监督主要包括层级监督和专门监督机构的监督。

层级监督是指即上级对下级的监督。层级监督权的行使主要表现为：上级对下级以通报批评形式作出规定或指令；对下级行为、行动的批准、异议或矫正、撤销；对下级行为的核查、批准；以及对下级行为的替代等。在这种“上命下从”的关系中，上级对下级有绝对的权威性。 政府内部的专门监督机构主要有行政调解专员、财政监察专员、财政监察总局、内政监察总局、社会事务监察局以及反腐败斗争中央局等。其中，最具特色的是行政调解专员制度，它是在参照北欧国家的议会行政监察专员制度，于20世纪70年代设立的。行政调解专员由部长委员会任命，具有相对的独立性。行政调解专员的职权可以涉及中央和地方各部门的职能，即对这些政府机构的活动都可以行使监督权。［8］

四、独立问责机构问责

西方国家的独立问责机构一般是自治的公共机构，它们通常要求政府在一个特定的领域就有关问题接受问责，比如反腐败机构、独立的选举机构、审计部门、人权监察部门等都被称为独立问责机构。独立问责机构已经成为西方行政问责改革的一种发展趋势。如独立巡检机构即是一个专门负责调查公民对政府各部门或官员控告案件的机构。目前世界上已经有80多个国家成立了国家巡检机构。

法国于1993年通过了《反贪法》并成立跨部门的“预防贪污腐败中心”。该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成，定期对国家机关、公私企业行使监督权的人员进行培训。此外，在法国也还设有审计法院、公共生活透明委员会、中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构来加强对政府机构及其官员的责任控制。［9］

西方国家的民间组织和利益集团在西方国家权力监督和反腐倡廉实践中也起着非常重要的地位。民间组织比较突出的有德国的透明国际。透明国际(Transparency International)即“国际透明组织”，简称 TI，是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织。“透明国际”于1993年由德国人彼得·艾根创办，总部设在德国柏林，以推动全球反腐败运动为己任，今天已成为对腐败问题研究得最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织，目前已在90多个国家成立了分会。它的研究结果经常被其他权威国际机构反复引用。“透明国际”的工作包括：（1）主持或参与国际性或地区性反腐败会议，推动该组织各国支部成立；（2）出版大量有关反腐败的出版物；定期出版《透明国际通讯》等刊物；（3）建立自己的网站，发布有关反腐败的信息，每年发布一期“腐败排行榜”等等。而其中“腐败排行榜”已经在全世界产生了较大影响。透明国际通过腐败指数的排名来建立公众对腐败议题的关注，引导各国政府关注由于他们在腐败指数排行榜上排名过低所带来的消极影响，促请他们采取有效行动制约腐败问题。

五、西方行政问责制度的启示

西方国家行政问责制的产生和发展与西方国家历史及现实政治密切相关，与经济社会发展现状密切相关，不能完全照搬照抄。然而行政问责制作为公共行政的一种有效治理方式，具有一定的国际性和普遍性，其行政问责的理论与实践对我国具有重要的启示意义。

（一）完善的行政问责法律体系，通过法律规范权力

西方国家非常注重通过健全的法律来规范公共权力的运作。如法国建立了完备的行政司法体系；美国制定《政府道德法案》规定政府官员、国会议员和政府中某些雇员财产申报、问责调查程序等内容；日本的《国家公务员法》和《国家公务员伦理法》规范国家公务员行为及违法的处罚标准；英国的《防止贪污法》对公务员的行为进行了限定和规制，等等。法治在西方国家已经成为一种悠久的传统和民族文化，对于公共权力的良性运作起到了很好的引领作用。

（二）建立专门机构实施问责

如上所述，各国在议会、法院、行政机构内部设立了各种机构实施行政问责，如瑞典议会设立的监察专员办公室和宪法委员会；法国设立的跨部门“预防贪污腐败中心”、公共生活透明委员会、中央廉政署；美国国会设立的政府责任办公室、联邦政府设立的政府道德办公室等等。

（三）发挥民间组织行政问责作用，完善的公民参与机制，以权利监督权力

西方发达国家在加强权力监督的实践中，形成了公民、民间组织、利益集团和新闻媒体对国家权力的监督。西方国家的民间组织在行政问责实践中有着非常重要的地位，如前述的德国透明国际。西方国家也特别重视发挥公众和传媒的监督作用，强调政务公开。如瑞典2003年的官员问责制报告中就强调，只有坚持政务公开，公众和传媒才能有效监督，问责制才能真正生效。而利益集团通过对公共权力的监督维护各自的特殊利益，使公共权力完成了对各方面利益的考虑而失去了滥用权力的机会。

（四）明确行政问责的责任形式，发挥道德责任对官员的约束作用

瑞典公共管理局把瑞典的政府部门及其官员的责任划分为三类，即法律责任、政治责任和道德责任。法律责任又具体分为刑事责任、赔偿责任和纪律责任。政治责任主要是指民选官员应该对其政党及选民负责，内阁成员应该对议会负责。道德责任是指官员必须具备优秀的职业道德，严格自律，树立良好的形象。西方国家除政治官员因出现重大责任事故而必须承担政治责任、行政责任外，还普遍注重以下两方面问责的力度：一是审查行政行为的合法性，加强法律责任的追究；二是加强公务员自律机制发展，发挥道德责任对政府官员的约束作用，即通常所说的要求政府官员要有对公众负责的责任感，这是官员进行自身内部控制的手段。

（五）行政问责与政府绩效评估相结合

1983年英国议会颁布《国家审计法》，其中首次阐述了关于绩效审计的概念。1993年美国国会颁布《政府绩效与结果法案》，该《法案》设置了政府绩效评估指标，并要求政府每一个部门都要从此以后每个年度提交一次部门绩效战略规划及报告。日本也于2002年出台并实施了《政府政策评价法》，规定要对政府各部门的服务绩效进行有效评价，并据以展开行政问责。

（六）注重提高监督问责机构从业人员的专业水平。如美国国会的审计总署大量雇佣经济学家、采购专家、统计专家、网络专家等高级人才。

总而言之，行政问责制是伴随着西方国家民主政治的发展而产生的，是在西方资本主义国家的政治体制和市场经济环境中运行的。西方发达国家通过制度设计，遵循权责统一的原则，积累了丰富的行政问责经验。针对中国传统的政治文明中缺乏责任政府的理念，应对市场经济和民主政治氛围中建立法治国家的必然要求，西方国家行政问责制发展过程中的一些经验对我国责任政府的构建有着重要的借鉴意义。

［1］李军鹏.当代西方政府问责制度的新发展及其启示［J］.上海行政学院学报，2008（01）.

［2］［美］詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯等.民治政府——美国政府与政治(第二十版)［M］.中国人民大学出版社，2007：418-423.

［3］曾繁正.西方主要国家行政法、行政诉讼法［M］.红旗出版社，1998：292—293.

［4］商务部.德国行政问责制.http://jgjw.mofcom.gov.cn/aarticle/e/201104/20110407478726.html.

［5］商务部.法国行政问责制.http://jgjw.mofcom.gov.cn/aarticle/e/201103/20110307451878.html.

［6］人民网.美国道德办公室措施具体.http://www.gxjjw.gov.cn/article/2009/1029/article_31893.html.

［7］商务部.英国行政问责制.http://jgjw.mofcom.gov.cn/aarticle/e/201103/20110307427982.html.

［8］商务部.法国行政问责制.http://jgjw.mofcom.gov.cn/aarticle/e/201103/20110307451878.html.

［9］田侠.行政问责机制研究.中央党校2009年博士论文.