公平视角下的城乡居民最低生活保障制度研究

牛海花，李寿荣，张 雪

（北华航天工业学院，河北 廊坊 065000）

公平是城乡居民最低生活保障的首要价值，正如平等是公平正义的首要内涵和生存权是人权的首要权利一样。最低生活保障的公平其实就是以保障人权尤其是保障人基本的生存权为目的的分配公平，它是实现人平等权、生存权的基本手段和重要内容。制度公平是城乡居民最低生活保障公平的基础和条件，分析研究和构建城乡居民最低生活保障的公平必须从制度入手。

一、公平视角下的我国城乡居民最低生活保障的现状分析

（一）农村和城市在最低生活保障方面采用的是两种制度，两套方法，两个标准

《城市居民最低生活保障条例》和《农村五保供养工作条例》在保障对象、保障内容和保障标准上是有一定区别的。《城市居民最低生活保障条例》所规定的低保对象是共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民；而《农村五保供养工作条例》所规定的低保对象是无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾或者未满16周岁的村民。后来的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》虽然把低保对象定位为“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民”，但“主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。”城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。而农村居民最低保障的内容是吃、穿、住、医、葬方面的生活照顾和物质帮助。所以，城乡居民在最低生活保障制度方面的二元对立是明显的。

（二）城市居民最低生活保障支出水平明显高于农村，而且城市之间关于居民最低生活保障支出水平的差距明显小于农村之间的差距，其保障水平也比农村均衡

以民政部2014年2月份的数据为例，2月份农村最低生活保障累计支出1，226，875.9万元，支出水平为114.46元。保障支出水平最高和最低的分别是安徽省巢湖市的经济技术开发区和宁夏回族自治州固原市的原州区，支出水平分别为2，323.08元和0.38元，两者相差2322.7元，最高支出水平约为最低支出水平的6113.37倍。2月份城市最低生活保障累计支出1，037，699.8万元，支出水平为253.89元。保障支出水平最高和最低的分别是贵州省的普安县和云南省西双版纳傣族自治州，分别支出水平为789.56元和24.52元。两者相差765.04元，最高支出水平约为最低支出水平的32.2倍。这说明农村最低生活保障发展的不平衡、不公平现象非常严重。

二、城乡居民最低生活保障公平的意义

（一）公平的城乡居民最低生活保障制度是实现人权的基本需要

生存权是人权的首要权利，但生存权的实现需要制度保障尤其是最低生活保障制度的专门保障。每个人都是共性与个性的统一，这必然要求公平的最低生活保障制度必须是平等性和保障性的统一。公平的最低生活保障制度的平等要求不管你出生在农村还是城市、不管你的身份是农民还是居民都平等地享受或不享受保障，只要你的生活状况符合国家最低生活保障的条件，就有资格享受最低生活保障待遇。平等的保障是人权体系中的生存权和平等权在最低生活保障制度中的体现，也是保障人生存权和平等权的基本途径。

（二）城乡居民最低生活保障的公平是社会公平的基本内容

最低生活保障的公平是公平的底线和基本内容，它是社会公平的基础，而且最低生活保障的公平也影响着社会公平其它内容的实现。没有最低生活保障的公平，社会公平永远也无法实现或无法彻底实现。所以，打破城乡二元对立的地域差别和身份歧视，实现公平的一体化的城乡居民最低生活保障是社会公平的基本内容和实现社会公平的基本要求。

三、城乡居民最低生活保障的公平制度建设

（一）确定公平合理的城乡居民最低生活保障标准线

1.城乡居民最低生活保障标准线必须满足基本的生活需要。最低生活保障的出发点和目的是为了满足居民最基本的生活需要，使保障对象能够正常地生活下去。通过对《城市居民最低生活保障条例》第六条、《农村五保供养工作条例》第九条、《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》和民政部《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》的有关内容进行分析就可以得出，最低生活保障标准必须考虑困难群众的基本生活保障需要，并随着当地居民生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高定期调整城乡低保标准。具体方法可以采用“基本生活费用支出法”，即根据当地居民基本生活费用支出包括必需食品消费支出和非食品类生活必需品支出来确定最低生活保障标准。计算公式为：城乡低保标准=必需食品消费支出+非食品类生活必需品支出。

2.城乡居民最低生活保障标准线必须与经济发展同步提高。人均GDP常作为重要的经济学指标是衡量一个地区经济发展水平和人民生活水平的重要依据，它最能说明经济发展对人民生活水平提高的意义。当一个地区人均GDP提高时，当地的最低生活保障标准也应该随人均GDP的提高而提高才是公平合理的。通过对2013年全国各省（除港澳台）人均GDP排名和2013年1月全国城市低保情况进行对比分析得出：2013年1月全国有19个地区的城市平均低保标准排名高于当年人均GDP排名，有6个地区的城市平均低保标准排名与当年人均GDP排名一致，有6个地区的城市平均低保标准排名低于当年人均GDP排名。其中人均GDP排名与平均低保标准排名的差值最大的是西藏，相差22；差值最小的是宁夏和吉林，相差-9。这种比较的意义就在于如果一个地区低保标准的排名高于人均GDP的排名，这将有利于提高低保对象的生活水平并缩小贫富差距，从而有利于实现社会公平；反之将不利于提高低保对象的生活水平并会使贫富差距进一步扩大，从而不利于实现社会公平。为了实现党的十七届五中全会提出的关于“努力实现居民收入增长和经济发展同步，低收入者收入明显增加”的要求，最低生活保障标准应随经济的发展而及时调整，及时提高最低生活保障的标准，而且其提高率不能低于GDP或人均GDP的增长率。

3.城乡居民最低生活保障标准线必须考虑通货膨胀的因素。在收入不变、工资不涨的情况下，通货膨胀直接降低了居民的生活水平。对低保对象而言，以前发放的低保可能不足以满足基本的生活需要，因而达不到最低生活保障的目的。居民消费价格指数是体现通货膨胀的重要指标，它对最低生活保障对象的生活影响尤为明显，因为最低生活保障主要满足的是居民基本的生活消费，其保障标准也主要是以居民消费需要来制定的。为了不降低保障对象的生活水平，当居民消费价格指数明显上涨时，最低生活保障的标准要有所提高，而且提高率不能低于通货膨胀率。

（二）加强法制建设，构建公平正义的城乡居民最低生活保障法律体系

依法保障城乡居民最低生活体现的是国家义务对个人权利的保障，是法律人文关怀和公平正义的体现。法律的强制性和公平性使法律在保障弱势群体方面更具有规范性和权威性，因而也是最理想的保障手段。

立法是法制手段保障最低生活保障公平的第一步，从严格意义上来看，我国到目前为止还没有法律层面的关于最低生活保障制度方面的专门规定，国家层面具有最高效力等级的规范性文件是国务院制定的行政法规，其中最主要的是1999年通过并颁布了《城市居民最低生活保障条例》和2006年出台的《农村五保供养工作条例》。最低生活保障是人权的基本内容，它的重要性和严肃性是法治社会绝不可忽视或轻视的，所以应该有一部专门规定最低生活保障的基本法律或非基本法律即由全国人大或全国人大常委会制定的法律而不仅仅是行政法规，其效力等级应仅次于宪法。另外，为了公平保障城市居民和农村村民的基本生活，有必要制定一部统一的城乡居民最低生活保障的法律，它不仅应成为其它国家相关规定和地方性相关法规的指导性和约束性法律，而且也应成为衡量其它相关规定或法规是否公平的基本标准。最近，国务院又通过了一部有关最低生活保障方面的规定——《社会救助暂行办法》，这部法规的第二章和第三章分别规定了“最低生活保障”和“特困人员供养”的规定。虽然在内容上大都和《城市居民最低生活保障条例》和《农村五保供养工作条例》的内容相同，但值得注意的是，《社会救助暂行办法》不再区别农村低保和城市低保，不再区别农村五保户和农村低保，而是统一用了“最低生活保障”和“特困人员供养”，这两种不同保障对象无论在城市还是在农村都适用，这体现了城乡最低生活保障一体化法律制度的公平原则，值得我们在制定最低生活保障法律制度时学习和借鉴。

（三）通过对经济资源的重新分配，逐步建立起在有保障基础上公平分配的经济制度

要实现最低生活保障资源的公平分配就必须考虑一个地区经济发展水平、政府财政负担、生活消费成本以及贫富差距等因素。根据民政部《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》的有关规定，最低生活保障标准的制定要遵循“结合实际，创新机制，坚持科学性、合理性、多态性、规范性相结合”的原则。结合当地实际制定地方标准具有一定的合理性也存在着问题。合理性就在于不同地区尤其是城乡之间由于经济发展和生活成本的不同，满足个人生活需要的支出也不一样，因而依据当地经济发展水平和生活成本来确定最低生活保障的标准既满足了受保障对象的生活需求又不会过大地增大政府的负担。不合理的地方就是它假定受保障者只在当地活动和消费，这种假定不现实。现代社会是一个流动性社会，自由迁徙和活动是每个人的权利。公平而科学的制度设计应该是在充分考虑了人权保障和行动自由的前提下进行的。如何在坚持地方标准的情况下公平而便利地得到不受地域限制的最低生活保障是一个对资源分配和流转需要细化的问题，其主要解决的问题是在低保标准差异化的情况下如何公平地得到保障，即异地居民如何在其所在地（非户籍所在地）享受到和当地居民一样的最低生活保障。

最低生活保障本质上是一个分配问题，它需要让富人从自己手中拿出一部分资源让制度无偿地转让给另一部分生活贫困的人，这种制度其实早在16世纪就已经产生。1572年，英格兰和威尔士开始征收济贫税。1601年，英国颁布了《济贫法》。《济贫法》规定各教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税，以此为无力谋生的贫民发放救济。经济分配问题最终需要经济制度来解决，为了保障受保障者的基本生活需要，政府应以税收、金融、保险等经济手段强制分配经济资源，强制干预贫困问题。在自由主义盛行的西方国家，他们在对待贫困方面也不是采用市场化的手段，强制性重新进行分配是大多数资本主义国家解决贫困问题的主要手段，并且这些制度获得了许多理论学家的支持。“（英国）政府以增加烟、酒、汽车、汽油税收来获得实行上述立法所需资金，从而开创了以国家财政手段来保证社会保障得以实施的先河。”经济学家庇古“收入均等化”学说就“主张把富人收入的一部分转移给穷人。”凯恩斯也认为，“向富有者征税，再分配给穷人有利于提高社会消费。”［2］

资源是有限的，如何对有限的资源进行分配既是利益之争又是公平之争更是生存之争。破除地域、身份差别所附着在公平分配上的利益藩篱不仅是一个观念问题更是一个制度问题。所以，在公平原则下确立公平合理的最低生活保障标准、构建公正合理的法律经济制度是实现城乡居民最低生活保障公平的制度保障。

［1］杨宜勇，等.构建城乡统筹的最低生活保障体系［J］.中国人口科学，2006，（6）：37.

［2］李琮.西欧社会保障制度［M］.北京：中国社会科学出版社，1989：187-189.