山西城乡一体化建设面临的深层次矛盾及问题

王翠芳

（中共山西省直机关党校，山西 太原 030021）

尽管近年来山西省城乡一体化建设取得了明显进展，城乡关系得到了初步改善，但城乡分割的二元体制、城乡差别不可能在短期内消除，目前山西省城乡一体化发展还处于探索阶段，城乡一体化建设还面临着许多深层次矛盾及问题。

一、城乡收入增长失衡，城乡居民收入消费差距不断扩大化

（一）农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入的差距拉大

尽管近年来农民人均纯收入持续稳定增长，尤其是进入“十二五”之后连续两年农民的收入增幅都超过了城镇居民，然而，山西省农村居民年人均纯收入与城镇居民人均可支配收入比率却在不断扩大。

（二）农民人均纯收入与全国平均水平差距拉大

据统计，山西农村居民人均纯收入明显落后于全国平均水平，2012年全省农村居民人均纯收入为全国水平的80%，绝对差距也从1980年的35.52元拉大到2012年的1560.4元。

（三）全省城乡居民消费支出能力差距明显

由于收入差距的拉大，山西省城乡居民之间的消费支出能力差距比较明显。虽然城乡居民人均消费支出比从2001年3.38：1下降到2012年的2.19：1，呈稳步下降的趋势，但是城乡居民人均消费支出的绝对差距却拉大了，从2001年的2901.43元上升为2012年的6645.3元。有巨大潜力的农村市场始终没有被激活。

二、城乡公共资源配置不均衡，城乡基本公共服务均等化差距较大

（一）城乡间义务教育发展差距依然明显，农村教育水平落后于城市

1.农村教育经费依然投入不足。从全国来看，2011年，普通小学生均公共财政预算事业费支出农村与城市（含县城）相差近700元；普通初中农村与城市（含县城）相差近900元。从山西省来看，与全国平均水平和中部六省相比，山西省农村教育经费依然投入不足。

2.农村中小学教师队伍建设落后。一是农村优秀教师大量流失。山西省贫困地区50%的学校近年来不断有教师流失的情况，特别是骨干教师和35岁以下的年轻教师。二是职称学历偏低。农村中小学教师受过正规教育的较少，多数农村学校中级以上职称的教师不多，高级职称以上的教师几乎没有。三是农村教师年龄老化现象较为普遍。

3.农村办学条件差，寄宿制学校建设面临着各种问题。山西省农村的一些寄宿制学校，由于经费投入不足，学校教学仪器设备、器材和图书没有达到国家标准，食堂、宿舍、厕所、暖气、开水房等必要的生活设施不健全，难以满足学生的需求，更难以承担推进义务教育均衡发展的重任。

4.农民工子女和“留守儿童”的义务教育问题突出。随着城市化和工业化的加速，农民工子女和“留守儿童”的义务教育问题日益突出。进城务工农民的子女留在了老家。进城的农民工子女平等接受义务教育服务也有障碍。一是入读公办学校难，二是择校借读费用高。三是民办打工子弟学校教学质量较差。

（二）城乡医疗资源配置失衡，城乡居民医疗卫生服务水平差距大

与城市相比，全省农村的基本卫生医疗条件、卫生人员水平及服务可及性存在明显差距。一是卫生资源供给总量不足。二是城乡医疗资源配置不合理，城乡基本公共医疗卫生服务资源分布不均，主要集中在大中城市，农村居民看病难、看病贵问题依然突出。

（三）城乡社会保障体系不健全，城乡居民社保水平差距大

1.城乡居民保障模式不同，制度之间衔接不畅，城乡待遇差别较大，农民社会保障水平偏低。

2.农民工养老保障是最薄弱环节。山西省农民工社会保险存在门槛高、单位和个人尤其是低收入的农民工难以负担等方面突出问题。众多企业又出于成本考虑，存在多方规避法律规定、少报缴费基数和参保人数、甚至拒不为农民工参保的现象。

三、城乡产业结构不合理，工农业发展不协调，城乡经济联动不足

山西省产业结构总的一个特征是第一产业基础脆弱、第二产业重型化且素质不高、第三产业发展滞后。从全社会固定资产投资来看，第一产业投资比重太轻，而且近年来增幅不大，二三产业的投资都远远超过了第一产业投资，山西省经济增长长期过多地依赖第二产业。由于城乡产业结构和投资结构失衡，导致了城乡资源的不合理配置，由此造成了工农业发展不协调，城乡经济联动不足。

（一）农业现代化水平低，难以支撑快速推进的工业化

山西是农业小省能源大省，2012年农业总产值占全省GDP的5.8%，却支撑了山西94%的GDP发展。与全国和中部六省相比，山西农业基础薄弱，农业现代化水平较低，明显滞后于工业化。

1.农业资源约束增强。首先是耕地资源差。山西省地处黄土高原中部，国土面积70%是山地和丘陵，农业条件差，土地生产力水平很低。其次是水资源紧缺。山西省年均降水量483毫米，人均水资源量381立方米，不及全国平均水平的20%。目前全省有效灌溉面积1911万亩，旱地占耕地总量的2/3以上。

2.农业科技支撑能力不足。主要问题是农业科研机构偏少，农业科技投入偏低，推广经费短缺、技术手段落后，县、乡农技推广体系不完善，农村劳动力素质低，农业技术推广难度大，直接影响了全省农业科技进步和技术的发展，现代农业发展缺乏强有力的技术支撑。

3.农业生态环境仍显脆弱，可持续发展后劲不足。生态环境脆弱是山西省情的一个基本特点。山西山多林少，山区、丘陵区面积占到国土面积的70%以上。全省林木覆盖率低，草原面积少，加之历史和现实的破坏，生态十分脆弱。

4.农业经营体制不完善，农民进入市场组织化程度低。近年来，山西省农民专业合作社还处于发展的初级阶段，50人以下的小社占到全省合作社总数的97.5%，生产规模偏小、服务领域狭窄、示范带动能力有限、抵御市场风险能力偏弱的问题突出。

（二）工农业发展不协调，城乡经济联动不足

1.我省超重型的产业结构使农村的生产要素无法和来自城市的资金、技术、管理等生产要素充分结合，不能形成强有力的现实生产力，进而不能实现产业结构的优化升级。

2.城乡产业不合理，产业产品同构现象严重，由此造成资源浪费和市场的过度竞争，城乡经济效益下降。比如，山西省多数县域经济仍然以煤、焦、铁、电等资源性产业为主，占到县域生产总值的70%以上，忽视农业的现象普遍存在，甚至一些农业大县，也大搞炼焦、洗煤，丢掉了县域特色。

3.农村剩余劳动力转移难度大。山西贫困人口占全省总人口的7.7%，贫困率大于全国平均水平。由于贫困地区工业基础薄弱，经济发展相对滞后，城乡统筹发展缺乏财力支持，难以做到以工补农，以城带乡的发展要求。

四、城乡要素交换不平等，农民利益缺乏有效保障

（一）城市廉价征用农村集体土地

城乡土地要素的不平等交换，主要表现为征地补偿标准低，农民不能合理分享征地收益。山西省建设用地造成农民失地的情况也很严重，被征地农民普遍对土地的补偿标准、土地的增值收益分配方式、征地安置方式三个方面的问题反映强烈。

（二）农村资金供给严重短缺

从山西省来看，农村资金外流是资本要素在山西省城乡之间不平等交换的典型表现，造成农村资金供给严重短缺。

1.多层次的农村金融服务体系尚未建立。首先是农村地区政策性金融供给不足；其次是部分农村金融机构存在“离农脱农”的倾向。

2.农村金融改革不到位，现行贷款管理制度存在缺陷。缺乏抵押物是农民贷款难的关键所在，农民最有价值的抵押物就是承包的土地，但目前法律在土地承包经营权设定抵押上有诸多限制，在农村还不能实现其价值。

3.农业发展本身基础较弱，在一定程度上抑制农村金融发展。山西省近年来农业保持良好发展态势，但其本身发展基础较弱，这也从根本上身抑制了对金融的需求。

（三）城乡劳动要素严重割裂，劳动力同工不同酬

城乡劳动要素的不平等交换，主要表现为劳动力市场的城乡分割严重。一是城市与农村劳动力市场之间的分割；二是城市内部农民工与正式劳动者市场之间的分割。作为城市劳动力市场的农民工，难以进入以公有制企业为代表的城市正式劳动力市场，在就业机会、劳动报酬以及社会保障等方面，与正式劳动者存在明显差别。

五、城镇化与工业化不同步，农民工市民化进程缓慢

从城乡一体化发展实践来看，城镇化超前于工业化或者城市化严重滞后于工业化，都会出现一系列的社会问题。山西城镇化滞后于工业化的情况较为严重。山西的城镇化率为51.26%，低于全国平均水平1.31个百分点。

（一）城镇的带动和集聚效应不强，造成了经济发展的结构性失衡，产业升级难以实现

1.产业失衡。2012年，我国第三产业发展严重滞后，和全国的水平相比，山西第三产业的发展更是严重滞后。

2.内需和外需失衡。已经工作和生活在城镇的2.5亿农民工，同工不同酬，并且基本没有或者很少享有社会保障，实际收入与真正城镇居民要低得多，这就造成了内需和外需失衡，这也是我国经济发展中最大的结构性失衡之一。

（二）农民工市民化进程缓慢

近年来，我国城镇化推进较快，城镇化率虽然已经超过50%，但更多的是一种土地的城镇化。

目前现有城镇人口中包括大量农村户籍人口，他们并没有真正融入城市。另一方面，农民退出农村的成本也很高。种种原因都使得农民工市民化的进程缓慢，也直接带来了一系列严重的社会问题。

六、城乡制度和社会管理不统一，城乡一体化发展机制尚未形成

（一）城乡二元土地制度使农民无法平等地分享工业化城市化成果

我国《宪法》规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式。我国城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同权、同价。宪法、土地管理法与其他土地法律一起构成一个土地法律体系，形成了我国城乡土地二元制度的基本格局，这种制度排除了农民平等地分享工业化城市化成果的权利，抑制了农民财产收入的增长，扩大了城乡居民收入差距。

（二）现行户籍制度弊端明显，不能适应城乡发展一体化的要求

我国现行的户籍制度在加强人口管理、维护社会秩序方面曾发挥过重要作用。但随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，城乡流动人员增多，城镇化进程加快，现行户籍制度弊端日益显现，已经不能适应城乡发展一体化的要求。其弊端体现在：限制人口自由迁，阻碍劳动力的自由流动；严重阻碍人口市民化进程；加大了城乡户籍之间的利益差。

（三）农村财政、金融改革明显滞后

农村基层融资问题仍较为突出，农村金融产品和服务方式不适合农村特点，特别是微型金融服务业虽然适合农村特点，却是我国金融服务业中的“短板”。另外，农业保险市场发展缓慢、农村互助担保体系缺失，农村金融服务还不适应新农村建设需要，一定程度上也消弱了金融支持统筹城乡发展的力度。

（四）农村社会管理职责不清、功能模糊

目前我省农村社会管理的基本制度为村民自治。现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的，由于村级单位并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。现有社会管理模式已越来越不适应当前农村社会生活方式，迫切需要创新农村社会管理。