养老保险制度城乡统筹的思路研究

王树明 徐敬凯

（延安大学公共管理学院，陕西 延安 716000）

（中国建筑西北设计研究院有限公司，陕西 西安 710018）

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，我国目前养老保险主要有两块，一是职工基本养老保险，主要覆盖用人单位和职工；二是城乡居民社会养老保险，主要覆盖城乡居民，但尚未形成城乡居民一体化的养老保险制度体系。改革开放以来，我国实施了农村劳动力的转移和计划生育政策，社会经济飞速发展，农村地区也逐步建立起相应的社会保障制度，虽然在一定程度上扩大了社会保障的覆盖面，但由于城乡分割的原因，远未形成城乡一体的养老保险制度，还存在城乡间社会保障待遇的不公平等问题，对我国社会经济的发展带来许多不利影响，所以统筹城乡社会保障制度成为我国社会经济发展中必须尽快解决的一大课题。

一、养老保险制度城乡统筹是社会经济发展的必然趋势

改革开放以来，困扰我国社会经济发展的“三大差别”有所缩小，但我国城乡间城乡统筹的养老保险制度远未形成。由于城乡间经济发展水平、收入水平、生活指数有很大的区别，所以城乡养老保险的缴费比例、缴费方式、待遇水平也存在很大的差异。[1]

（一）养老保险城乡统筹的内涵

养老保险城乡统筹是指在城乡之间要建立覆盖城乡所有居民的、没有身份区别的、一体化的、统一的养老保险制度。对于养老保险城乡统筹的内涵，可以从以下几个方面理解：

第一，城乡统筹养老保险制度的覆盖面是城乡所有居民，每位城乡居民都有权利和义务参加养老保险制度。原有养老保险制度的不统一，使许多居民，特别是农村居民被排斥在养老保险制度之外，即使有的农村居民参加了养老保险制度，但其待遇水平与其他类型养老保险待遇水平差距也较大，造成了极大的不公平。养老保险城乡统筹旨在建立城乡一体化的养老保险制度，为城乡居民提供均等化的养老保险待遇水平，保证其年老后的基本生活水平。

第二，城乡统筹的养老保险是待遇均等的养老保险制度，即基本养老保险待遇水平均等。其目的是解决城乡差距，实现城乡间公平享受经济发展成果，所以均等的待遇水平是城乡统筹的最终目标。另外，由于城市和农村的消费水平和养老途径不同，相同的生活水平所需要的费用也不尽相同，所以应根据城乡间的消费水平或生活指数发放不同的养老金，保证均等的基本生活水平。

第三，城乡统筹的养老保险制度的筹资水平应该与参保者的经济承担能力相适应。养老保险资金的筹集必须与参保者的经济承受能力相适应，政府在资金筹集的过程中也要体现其责任，要为参保能力不足的居民承担一部分缴费的责任。

第四，城乡统筹的养老保险制度是城乡统一规划、统一管理的养老保险制度，这样可以提高养老保险的管理效率，实现养老保险的互济性特征，保证养老保险的公平与正义。

（二）建立和完善城乡统筹养老保险制度的思路

我国城乡居民养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度的差距较大。所以在实现统筹或并轨过程中要遵循“阶梯过渡、渐进对接、进退自如”的原则来构建城乡养老保险统筹的体系内容。有学者认为[2]，我国养老保险实现城乡统筹要分三步走：

第一步：实现城乡居民养老保险制度的全覆盖

目前，我国还有许多农村居民和城镇非在职居民还未参加养老保险制度。我国养老保险三步走的第一步是建立有序组合的多元养老保险制度体系，实现制度层面的全覆盖。遵循的原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，实行统帐结合，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式。各地应根据自己的实际情况，建立合适的城乡居民养老保险制度。

第二步：统筹城乡居民养老保险制度

实现养老保险制度的全覆盖的目标，就是要使所有城乡居民都被覆盖到养老保险制度之下，人人都可以享受养老保险制度。要实现统筹管理的城乡间养老保险制度，必须打破城乡分割的状态，建立城乡一体化的养老保险制度。实现城乡统筹养老保险的缴费应该遵循与经济承受能力相适应的原则。不管是农村居民，还是城镇居民都可以选择自己承受能力范围之内的缴费档次，提高养老保险待遇水平和参保率。

第三步：实现城镇企业职工与城乡居民养老保险制度的并轨与统筹

养老保险城乡统筹的目标是实现养老保险的均等化，即人人都可以享有均等的基础养老金。[3]实现养老保险城乡统筹的目标与我国养老保障发展的目标相统一，所以在我国养老保险制度发展的大背景下，各地可以逐步实现城乡居民与城镇职工养老保险制度的统筹与并轨，真正实现养老保险的城乡统筹，缩小养老保险的城乡差距。

二、养老保险城乡统筹的可行性分析

（一）养老保险城乡统筹的政策支持

一项制度的建立与不断完善，政府起着关键的作用，农村居民对社会养老的需求是促进农村养老保险制度建立的关键因素，但农村养老保险制度的最终建立是由政府决定和实施的结果。一是养老保险城乡统筹必须以政府为主导，一项制度的建设与实施，也必须有相关的政策相配合，才能顺利运行。二是需要其他的配套改革，城乡养老保险制度的建立与发展，是养老保险城乡统筹实现的前提，如户籍制度的改革，从身份上打破了城乡二元限制，推动了我国城镇化的建设，也打破了农村居民均等的享受社保权利的限制，为养老保险城乡统筹的实现创造了条件。

（二）养老保险城乡统筹经济承担能力的可行性分析

社会保障的建立与保障水平都是以一定经济发展水平为基础的，任何社会保障制度都不能脱离当时的经济发展水平，所以养老保险城乡统筹是否能实现，经济的发展水平与负担能力成为至关重要的因素。首先，经济的持续增长，是实现养老保险城乡统筹的经济基础。其次，城乡居民收入水平的提高，是实现养老保险城乡统筹的保障。个人作为养老保险的一方主体，有权利享受养老保险的保障待遇，同时也要履行养老保险的缴费义务。我国城乡居民收入水平的不断增长，极大地提高了居民的参保能力。

（三）养老保险城乡统筹制度运行的可行性分析

养老保险城乡统筹是否具有可行性，要有相关政策的支持配合，经济的发展、居民收入水平的提高是实现城乡统筹的基础。另外，制度本身是否能正常运行或具有正常运行的平台，也直接关系着养老保险城乡统筹是否具有可行性。养老保险城乡统筹只有得到社会的支持，才能使养老保险城乡统筹具有运行的动力。

三、建立和完善养老保险城乡统筹的方案选择

（一）基本实现城乡居民养老保险制度全覆盖的方案选择

方案一：建立城乡居民养老保险制度

只有建立起城乡统一的城乡居民养老保险制度，才能最快实现城乡养老保险制度的统筹，实现养老保险制度的城乡一体化，从而提高养老保险基金的规模效应与管理效率。但是，建立城乡一体化的城乡居民养老保险制度也面临着一些问题需要解决,如收入不同、差距很大的城镇居民与农村居民的缴费水平问题、消费水平不同的城镇居民与农村居民的待遇水平问题等。

方案二：建立城镇居民养老保险制度与加快新型农村养老保险制度的建设

实现养老保险制度的制度全覆盖，除了建立城乡居民养老保险制度的方案之外，还可以采用为城镇非职工居民建立城镇居民养老保险制度，为农村居民建立新型农村养老保险制度的方案。

分析可见，方案一是在城乡之间建立覆盖所有农村居民、城镇非在职居民的养老保险制度，是养老保险城乡统筹的重要体现，不仅缩小了养老保险碎片化的问题，而且有利于实现养老保险城乡间的互济功能，从而缩小城乡差距，有利于实现养老保险城乡间的均等化。但是此方案实施的前提条件是居民收入水平相对要高，政府财政收入较高，即政府财政支持力度要大，而且城乡居民收入差距相对较小。方案二的首要目的是实现养老保险制度的全覆盖，乃至人群的全覆盖，是实现城乡统筹的第一步，虽然滞后于方案一，但是在不同地区、城乡收入差距较大的地区较有普及性。所以，不同地区可以根据其经济发展水平，选择相应的方案。

（二）统筹城乡居民养老保险制度的方案选择

统筹城乡居民养老保险制度，实现城乡养老保险制度的一体化，最主要解决的问题是统筹后如何确定缴费标准与如何确定养老保险待遇水平。

方案一：城乡均一的基础养老金

城乡均一的基础养老金就是城乡居民养老保险制度实行统帐结合的模式，城乡居民养老保险制度的待遇包括基础养老金与个人账户养老金两部分。个人账户养老金的支付由个人账户的积累额决定，而基础养老金由统筹基金和政府财政投入决定。城乡均一的基础养老金是指政府为城乡居民提供相同水平的基础养老金。所以实现养老保险城乡统筹后，城乡居民养老保险基础养老金的待遇水平可以根据各级政府的财政实力决定为城乡居民提供均一的基础养老金。

方案二：城乡有差异的基础养老金

城乡有差异的基础养老金是根据城乡间不同的生活水平或消费水平，发放不同的基础养老金。[4]

方案一是为城乡居民提供均一的基础养老金，表面上看，实现了城乡居民养老保险待遇的公平性，但是由于城乡间生活水平、生活方式、消费水平都不同，如果城乡间发放均一的基础养老金，实质是不公平的。另外，城乡均一的基础养老金可能加重政府的财政负担或使政府的责任缺失。方案二是根据城乡居民不同的消费水平而确定不同的基础养老金。统筹城乡居民养老保险制度的目的是保证城乡居民基本的生活水平，方案二从实质上体现了养老保险的公平性，所以各地在实现养老保险城乡统筹时应考虑选择方案二。

（三）实现城镇企业职工与城乡居民养老保险制度的统筹与并轨的方案选择

城镇企业职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度都是实行统帐结合的模式。随着城乡居民收入水平的提高，可以提高缴费比例，并且固定化或强制化。

方案一：基础养老金与个人账户养老金相结合的养老金发放方式

城乡居民养老保险与城镇企业职工养老保险并轨或统筹后，养老保险待遇的发放方式可以由基础养老金和个人账户两部分组成。其中个人账户可以根据国家规定的发放标准确定。基础养老金的发放可以依据城乡间根据消费水平发放有差异的基础养老金。

方案二：基础养老金、职业养老金与个人账户养老金相结合的养老金发放方式

城乡居民养老保险与城镇企业职工养老保险并轨或统筹后，养老保险待遇的发放方式可以由基础养老金、职业养老金和个人账户养老金三部分组成。

养老金的待遇水平既要体现公平，又要与责任相联系，既要体现权利与义务相对应。基础养老金是保证每一位城乡居民最基本的生活水平，主要体现公平；个人账户养老金主要体现的是个人责任；而职业养老金体现的是社会对职工年老后的回报，主要体现的是职工的社会责任。所以，实现城乡居民养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度的并轨与统筹比较合理的应选择方案二。

[1]曹信邦.城乡养老社会保险制度一体化障碍性因素分析[J].理论探讨，2006，（5）：103-105.

[2][3]郑成功.中国社会保障改革与发展战略—理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社，2008.132.

[4]2013 年陕西省国民经济和社会发展统计公报[N].陕西日报，2014-02-28.