城镇化与城乡规划范式——既有理论、中国实践和讨论

周江评【美国】

科学哲学家托马斯·库恩对于范式演进（Paradigm shift）和科学革命（Scientific revolution）有精彩论述[1]。他认为，学科会阶段性地出现范式演进。范式演进会让人们有全新的方法去理解、应对以往他们认为不成立的东西。西方城镇化高潮已过，进入稳定期，后发的、进行中的中国城镇化以及为之服务的城乡规划，代表着新范式，还是在重复着旧范式？

本文假定各国城镇发展、城镇化、城乡规划有着相同或类似的终极目标，假定既有文献提出的城镇化、城乡规划的新内涵、举措、思路①所指的“新内涵”、“新思路”、“新举措”，主要是相对于写入官方文件或者教科书的城镇化、城乡规划战略、战术和举措。本文偏重于可持续城镇化、城市经济发展类的战略、战术和举措。（下称“新理论”）蕴含了范式演进。本文以新理论作为参考来重新审视中国的城镇化和城乡规划实践（下称“中国实践”），来更好回答以上问题。

本文的内容组织如下。第1部分将讨论城镇化、城乡规划和范式的定义。第2部分介绍文章如何选取既有文献，挖掘出新理论和怎样小结出中国实践。第3部分是对照新理论和中国实践，审视其异同及其原因，回答所提出问题。第4部分是结论和讨论。

1 城乡规划、城镇化与范式

中国很多“城乡规划”或“城镇化”的定义，包括一些权威的定义，都是从“是什么”的角度出发，如：

“‘城市规划’是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理”[2]。

“‘城市化’是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。又称城镇化、都市化”[2]。

但为什么要城乡规划、城镇化？换句话说，城乡规划、城镇化的终极目标是什么？怎么实现城乡规划、城镇化，也就是城乡规划或者城镇化的行动主体、手段（工具）、路径，上述定义没有涉及②中国的《城乡规划法（2007）》规定了城乡规划的编制、实施、修改、监督检查和法律责任，但多从政府及其管理角度出发，也没有条款明确给城乡规划下定义。笔者认为城乡规划除了从政府管理、法律角度审视，还可有其他角度。对于城市化（城镇化），《城市规划原理》（第4版，中国建筑工业出版社）的定义是：“一般简单地释义为农业人口及土地向非农业的城市转化的现象即过程，具体的分析包括以下几个方面：（1）人口职业的转变……（2）产业结构的转变……（3）土地及地域空间的变化……。。因此它们仍有拓展可能，以便我们能更好地回答一些重要问题，如为什么要、怎么样和谁来做城乡规划、实现城镇化?下文的第2、3部分将进行相关的拓展。

参考库恩的说法，将范式定义为在一定时空内，能够界定或描述一个学科的工作思路、方法、手段或概念[1]。某学科的范式在相应的学科圈内有共识。一个学科之所以能够独立，是因为它有范式。某学科范式的消亡，对该学科而言有两种可能：一是没找到新的范式也随范式消亡而销声匿迹；二是因旧范式的遗弃和新范式的建立而拥有全新发展。新理论是建立新范式的重要源泉。城乡规划、城镇化研究和实践也离不开新旧范式的更迭或演进。

2 信息来源

本文选取3所院校的城市规划专业课程中若干推荐书目为基础，挖掘出新理论③这3所院校是南加州大学、加州大学洛杉矶分校、美国爱荷华州立大学。其中的南加州大学、加州大学洛杉矶分校是当今世界社会科学里最重要的学术流派之一“洛杉矶学派”的主要阵地。。对于中国实践对应于新理论的小结；主要从2000年至今《中国城市规划行业发展报告》、《中国城市规划发展报告》以及中国城市规划协会“全国优秀城乡规划设计奖”的一等奖作品里提炼。

3 新理论与中国实践

3.1 目标、范式和绩效评估

霍尔指出城镇化、尤其是为之服务的城乡规划的目标应是多元化的，应至少反映这些关切点（areas of concern，p.233）：公共卫生、教育、收入与分配、机动性（含社会空间的）、环境品质和规划的灵活性[3]。他认为城乡规划先后经历了3个范式：总规（蓝图）规划（1800—1960）、系统规划（1960—1970）和 参 与 性-冲 突（participative-conflict，1970—）规划。

总规（蓝图）规划关注未来城市、尤其是土地利用模式终极理想状态，严守调研-分析-规划的步骤。

系统规划关注在目标设定后、提出对策、依据对策相对于目标的绩效来修正对策，是个延续性和不断调整、反馈的过程。它强调城市、区域是复杂的、由相互影响的子系统构成的，因此城乡规划需考虑好子系统及其相互关系。城乡规划存在着两个大的子系统：城乡规划专业本身或者说控制系统；城乡规划希望去控制的对象。它们之间存在着永不停止的交互作用。城乡规划的最重要对象是广义空间，包含了地理、经济和心理感知上的空间。城乡在地理空间内的相互关系，是城乡规划的核心内容。城乡规划的主要利器是公共投资和对私人部门的激励或控制。

参与性-冲突规划认为规划师会带有自身价值判断，也非独一无二的科学专家，民众应有机会以多种多样的形式参与规划。经历了内城改造过程之后，英美两国分别摸索出了适合自己国情的民众参与规划形式。（新）马克思主义揭示了现代资本主义带来了发达国家经济特征的显著的变化，这些变化对于城市、区域产生了重大的影响。产业的重构，让工业的区位和雇员数量都发生了变化。老工业区内的城市和内城尤其深受这些变化的影响。同时，跨国公司、企业集团的权力，大过了政府对它们的影响。这甚至改变了部分政府对城乡规划的态度。在1980年代，英美政府本质上甚至是用地产开发主导的对策来取代全盘规划，即正统的（normative）城乡规划被边缘化。这带来了城乡规划理论和实践的脱离。这在总规规划、系统规划的时代是没有过的。

在参与性-冲突规划兴起后，人们更意识到城乡规划是公共产品，对于规划的参与热情比以往更加高涨，对于具体方案的争论也比以往更加激烈。在城市负增长的时期，城乡规划甚至被认为会成为一个零和游戏（zero-sum game）：我赢你输或反之。在规划中，人们的关注点日渐宽泛：清洁空气、降低噪音、友善的邻居、教育、交通和服务的便利等，即“真实收入”（real income）。真实收入意味着人们在规划中不再单纯关心经济利益。当不同的民众带着不同诉求参与规划，冲突几乎是不可避免的。这时，城乡规划师更像做参谋，帮助民众梳理信息，很难再像在总图规划、系统规划的范式下替民众决策。

在审视欧美诸多案例后，Beatley认为城镇化的目标应为：（1）让人们生活在生态极限内；（2）让城市像自然那样“设计”和运作；（3）循环式的新城代谢；（4）城市、区域尽可能地自给自足，尤其在食品、经济和动力能源方面；（5）促进可持续的生活方式；（6）有高品质的社区和邻里生活[4]。

对于城乡规划绩效评估，霍尔提到了3个有代表性的方法：成本效益分析、规划平衡表和目标达成矩阵，其各有优缺点[3]。如成本效益分析能让决策效果数字化，但缺点是会涉及很多主观假设，也会将社会构造（social construct）简化。规划平衡表是改良版的成本效益分析，关注规划对不同人群的影响，把关于价值判断的假设条理化，让人能更好跟踪和再确认。但规划平衡表常常会很复杂，尤其是在使用和设定不同的权重时。目标达成矩阵假定规划有共同认可的量化指标，每个指标有不同权重，然后城乡规划人员可以依照量化指标和相应的权重来进行评估。

林奇指出城市有好坏之分，好的城市应有明确的所崇尚的价值[5]。他认为城市更像生态的聚落，在聚落里，元素是通过巨大而精密的网络相互连接的，只有透过对局部才能理解整体。每个局部有独特的历史和文脉，包含有整体的信息。为提高整体的品质，人们不能忽略局部。好的城市能增强文化的延续、维持相应种族的生存、增加时间和空间的关联以及允许、激励个体的成长。个体的成长应基于持续性、通过开放和相互之间的联系。因此，好的城市是动态开放、有弹性和延续性的。他特别提出了评价城市空间形态的性能指标：活力、感受、适应性、可达性、控制、效率和公平。活力指城市空间形态多大程度上能保护物种的生存发展。感受反映了环境、人们的知觉、智力和文化之间的匹配。适应性指空间形态如何配合人的活动。可达性指人们接近其他人、各类活动、资源、服务、信息和地点的难易程度。控制是指谁在使用和控制空间，以及达到什么程度和怎样控制。效率反映改变城市空间形态的投入产出比例。公平反映的是当空间变化时，不同的利益怎样在不同人群中分配。

比照上述新理论，中国实践尚有不小的改进和提升空间。以《珠江三角洲改革发展规划纲要（2008）》及其配套专项规划文本为例，它们已全面覆盖了基础设施、产业布局、基本公共服务、生态环境保护、土地利用等，也提出了相应的工作目标。但文本对于文化、收入与分配、社会空间的机动性、社区和邻里生活、效仿自然规划、设计城市、对私人部门的激励或控制、绩效评估、公平和可达性、城市空间形态的性能指标等着墨不多。

至于规划的范式，至少从以上文本看，中国实践更接近于总规、系统规划，和参与性-冲突规划有显著差异。如《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009—2020）》④全文见:http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201008/t20100810_12101.html。该项目是2011年全国优秀城乡规划设计一等奖。当中，强调了行政体制改革、行政区划调整，也罗列了实施规划的政府内部工作组织，但对于该区域内大量存在的内、外资私营企业、越来越多的非政府环保团体和数百万的外来务工人员的利益诉求，以及他们将如何参与、影响城乡规划、城镇化工作没谈及。

3.2 动力机制、行为观念与战略选择

在所参考的资料中，学者们对西方的经济/城市发展、城镇化模式进行了反思，并提出了3个值得关注的理念。

一是Pearce等学者，把传统的经济学思想扩展到了生态、环境经济学、自然资本主义的范畴，其代表性观点是[6-10]：

（1） 自然、生态和环境系统提供的功能和服务和常规产品和服务一样，也具经济价值。但前者没有有效的市场和分配机制。

（2） 没有有效的市场和分配机制，以上功能和服务的价值会被低估、环境问题易被忽略。

（3） 人们需要给自然、生态和环境系统指定“保管人（trustee）”。各国的环境保护法案、环境评估报告等可视作在既有社会、政治系统内找到和特定项目有关的生态、环境保管人举措。

（4）经济增长不仅需考虑常规资本，也需考虑自然资本（Natural capital）的局限。这和罗马俱乐部的理念接近[11]。

（5）自然资源使用效率的提高和人们需求的合理引导和控制，也是经济、社会发展。自然有足够资源满足所有人的需求，但不是其贪婪。

（6）工业革命、大规模生产带来了消费主义盛行，诱发人们的贪婪。Hawken认为西方政府其实是在补助消费主义，而非消除消费主义[9]。但即使消费主义也没带来大众的充分就业，Hawken甚至取笑道人类是地球上唯一没法实现全部就业的物种。他强调民众生活改善、更好的基础设施、安全等比GDP更适合来衡量发展[9]。

二是Korten把世界划分为3个社会生态阶级（Socioecological class）和2个世界[12]。3个社会生态阶级是可持续阶级、过度消费阶级和被排除在外的阶级。可持续阶级人均收入在

700—7 500美元（1995年价）之间，主交通方式是自行车和公交，主食为谷物、蔬菜和少量肉类，饮料以水为主，所购物品无大量包装，会循环使用所谓“废品”，住房为自然通风，大家庭，多户住宅楼，衣服满足基本功能。过度消费阶级人均收入在7 500美元以上，生活方式和消费习惯都比可持续阶级对能源、环境带来更大压力。被排除在外的阶级，则是连可持续阶级人均收入、生活方式和消费水平都达不到。2个世界是金钱世界（Money world）和生活世界（Living world）。前者代表是寻求利润最大化的企业及其信奉者，看重经济产出、股票价格、贸易量、税收、投资量和利润的可获取性，带来了环境恶化、“成功”焦虑症、消费主义。后者的代表强调多目标平衡、多样化、合作和有再生能力的活力，其生活方式、消费习惯类似于可持续阶级。

三是McDonald和Braungart的从摇篮到摇篮（Cradle-to-cradle）的理念[13]。他们指出工业革命带来的结果，不是是事先有计划的，负面后果不少，如大规模生产挤压了个性特色化生产技艺、产品无差异化、强烈的征服自然的情节、大一统的文化、功利主义、追逐利润、从摇篮到坟墓（Cradle-to-grave）的生产-生活系统和消费主义。从摇篮到摇篮的产品和社区，是那些生产、建造或维持材料可循环使用、无公害，甚至是可有利于环境。从摇篮到坟墓的产品和社区，则需要焚烧、填埋来处理材料和产品，不断向自然索取、排放“三废”。他们以蚂蚁社区为例，指出该社区具备摇篮到摇篮的特点。如蚂蚁所用的建材、食材和药材，全部是自然的，不会对自身产生副作用，也不会给自然带来任何危害，甚至会给其他物种带来益处。反观人类社区则更具备摇篮到坟墓的特征。

比照上述新理论，中国实践出现了两极分化的情况。如河北省《加快城市化进程实施意见》中，指出了要用民生关怀、文化建设和生态保护等综合性指标体系来评估城市化和官员政绩⑤全文见：http://wenku.baidu.com/view/b20a686a58fafab069dc021d.html。。尽管生态保护还没提到摇篮到摇篮这样的观念，但政策价值取向和新理论的要旨大体一致。另外的实践却反映出了部分政府对城镇化战略的错误认识和理解。有作者在评估我国城镇化和区域规划现状时，指出了“当前，部分地方政府将城镇化战略简单理解为城镇建设发展战略，片面认识城镇化对扩大内需、推动经济增长的作用，没有认识到城镇化的实质是城乡关系、利益格局、空间结构、社会文化等领域系统性的全面调整”[14]。

比照上述新理论，中国实践以新城新区集聚资本、资源和人才推动城镇化和城市经济发展的趋势很突出。这一趋势在2008年全球金融危机之后更加明显。如重庆两江新区、舟山新区、西咸新区等都是该趋势的典型。占地面积大，投资额度大，是这些典型的共同特点[14]。这些情况，和以上新理论提到的自然资源使用效率的提高和人们需求的合理引导和控制也是发展的观点有不小的出入，更离摇篮到摇篮的理念相距甚远。

对于造成上述城镇建设等同于城镇化的情况，徐泽、陈明认为很大程度是体制中存在的缺陷，使得土地、劳动和环境成本偏低[14]。他们认为低成本城镇化会带来环境恶化的问题，但指出该问题会在相应成本上升、人们生活水平提高后得到治理。将这一结论比照上述新理论，中国实践还在建立、完善关于自然、生态和环境系统提供的功能和服务的有效市场和分配机制当中；对于城镇化、工业化可能的负面作用，如消费主义、多样化的消失、摇篮到坟墓的情况等考虑不多。为进一步确认，我们也审视2000年《武汉城市总体规划》、2000年《浙江城镇体系规划》和《广州城市总体规划（2011—2020）》⑥武汉、浙江规划是2000年度全国优秀城乡规划设计一等奖。。我们看到，武汉文本中关注了利用自然河湖水系形成城市的四大“绿心”、土地资源容量和绿化绿地指标；广州文本有专门的旅游规划、非建设用地规划和乡村发展的内容；浙江文本提出了高密度、高效率合理利用国土空间，实现人口、资源和环境的协调发展。这些反映了三地对自然、生态和环境系统提供的功能和服务，均从政府管治的角度有所考虑。但它们和上述新理论的视角仍有出入。而对于城镇化、工业化所可能带来的负面作用，如消费主义、多样化的消失、摇篮到坟墓的情况三地文本基本没有着墨。至于从人均收入、生活方式和消费习惯来划分城乡规划和城镇化的不同人群及其作用、从摇篮到摇篮的角度审视城镇化、城市发展等内容，三地文本没涉及。

3.3 内容、工具、落实与监督

在所参考的资料中，Cullingworth and Caves、霍尔、雅各布斯等都谈到了城镇化、城乡规划工作的内容、工具、落实或监督[3,15-16]。Cullingworth and Caves小结了美国城镇化的若干特点：

一是利用全球人口及其所带来的资源、信息的城镇化。美国人口当中长期都有10%左右是在美国之外出生的⑦最新2012年美国人口调查局的数据也表明，今天的美国仍有12%的人口为外国出生的。见：http://www.census.gov/prod/2012pubs/acs-19.pdf。。

二是在地理空间演变上，城镇化从东到西、从北到南扩散的大趋势很明显。

三是宽松的人口迁移政策，让人们对于机会的追求成为城镇化在整个国家推进的主要动力。他提到了每6个美国人当中，就有1个每年搬1次家，其中相当的比例是跨都市区的搬家。

四是政府的高速公路投资和住房贷款贴息和担保政策，让“城镇化”和“郊区化”两词在1940年至今都几乎可相互换用。

五是重大历史事件对美国联邦政府城镇化、城市政策价值取向及城镇化、郊区化产生了深远的影响。他特别提到了1937年的大萧条和二战。大萧条促进了政府利用自身信用来降低民众购买住房的首付率。这直接刺激了以住宅为主导沿着城市中心到郊区的辐射干道的开发。

六是政府重大基础设施如港口、高速公路和交通枢纽的选址和修建和不可预期的运气，让部分城市脱颖而出，而另一部分城市则走向相对落后甚至是衰败。

七是现代技术，尤其是建造、开发技术的研发和应用，加速了城镇化当中涉及的土地开发和房屋建设，间接提速了城镇化。

八是美国不同种族人口在城镇化过程当中迁移的方向、数量和住房地点选择等，有着较大差异。如黑人是由南方迁徙到北方就业和居住。

霍尔总结了过去约200年的英国、欧洲大陆和美国的城镇化、城市发展和有关规划及公共政策[3]。他认为英美欧洲大陆因工业化、机动化起始点不一带来了三者思考和应对城镇化、城市发展的不同逻辑起点。他指出相对于英国居民，欧洲大陆居民更容易接受更高密度的公寓。这给城乡规划师带来了一定的便利。回顾英国城乡规划、城镇化，霍尔指出：

（1） 英国在工业革命之前，尤其是巴洛克时期即存在有贵族和商人主导的大规模的城市建设运动。体面的住房、带着花园的广场成为运动中的主要元素。

（2） 能源获取方式、交通方式深刻影响了工业化、城镇化和城市发展。在工业化早期，工业化主要发生在乡村沿河地区。这一直持续到了煤成为新工业能源方式。

（3） 城镇的规模和尺度，和工人们使用的主要交通方式演进密切相关。城市经历了明显的从步行、马车、火车、有轨电车、地铁到汽车的变迁。随着交通方式的变迁，城市的规模和尺度才得以变化。霍尔指出交通是最根本性（“most fundamentally”）的诱发要素[3]24。

（4） 公共卫生、给排水、住房、环境和绿地问题先后成为了政府城乡规划的重点内容或推进乃至限制城镇化的重要工具。

（5） 突发重大历史事件对于城镇化和城乡规划产生了深远影响。霍尔特别点到了1845—1846年 的 大 饥 荒、1832、1848和1866年的大霍乱[3]。

（6） 和美国相类似，在工业化后期，英国的“郊区化”和“城镇化”成为了几乎可相互替代的词语。郊区化原因在于3个方面：经济上，工人阶级长期稳定的就业率、平均收入水平和社会贷款的便利程度达到了相当的水平；社会心理上，郊区化的独立住房成为了公众们心中的共同期盼；技术上，市郊铁路、地铁、汽车等让长距离出行不再费时耗力。

（7） 政府的法律和先驱城乡规划领军人物，是人们落实、监督城镇化和城乡规划工作和为相关工作提出远景目标、战略构想的重要工具或力量。如早期深远影响城镇化的法律，霍尔特别提到了1835年的《地方政府公司法》、1875年《公共健康法》。在领军人物方面，他提到了霍华德、阿伯克龙比、盖丁斯、欧文、帕克等。

主要基于美国二战后的城市建设，雅各布斯批判了城乡规划师常用的思考方法（工具）：演绎推导（Deductive reasoning）[16]。她认为这种推导而非细致的对社区、居民生活的考察，带来了国家、城市尤其是城市内城的灾难。这些灾难让原先紧密结合的居住、手工业和商业功能被迫分离，让相互熟悉、照顾的邻里关系消失。她指出，要关注生活细节、社区组织、土地使用和人们活动的多样性，强调要通过4个手段来增强城市、社区的活力：

（1）混合的土地使用和功能，让街道每天24小时都有不同的活动；

（2）用小尺度的地块及其通透性来增强步行的吸引力；

（3）应有不同年代、不同保养状态的建筑，不需要清一色的新建筑；

（4）尽可能地增加人口和不同活动的密度。

对照上述新理论，我们审视了《重庆市城乡总体规划（2011年修订）》⑧之所以选择该规划，是因为其不但是全国第一部经国务院批准的城乡总体规划，也是重庆探索建设全国统筹城乡综合配套改革试验区以来第一个经国务院批准的重要规划。。对比以上新理论，这份文件有以下不同：

（1）它同时把众多的问题、工具或手段进行了考虑。在英国早期的规划里，公共卫生、住房、环境和绿化（含部分城乡统筹的内容）则是逐渐进入规划人员和决策者的视野的。

（2）和英美部分城镇（尤其城市郊区）发展、城镇化被动地接受交通的影响不同，文件里提到了主动利用交通、基础设施来促进当地的城镇化、城镇发展。

（3）住房郊区化没被当作城镇化的代名词和重要工具、手段，或成为重大的城乡问题。

（4）非政府组织、社区、居民生活细节、土地混合使用、居民活动的多样性等着墨不多。

（5）现代技术、住房信贷政策、重大事件等对城市建设和发展的可能影响没专门考虑。

（6）没考虑部分城镇可能在城镇化过程中相对的“胜利”或“失败”。

基于以上的（1）—（3），如我们暂时忽略中、外城镇化发生时间、物质基础等不同，用重庆文件来挂一漏万，中国实践已建立了自己的范式并在此范式下综合应对更多挑战。但从（4）—（6）看，中国实践仍没完全突破新理论，如非政府组织、居民活动多样性等并没涉及。

4 结论和讨论

中国眼下正在进行经历全球史无前例的大规模城镇化过程，但这迟于西方各国类似的过程百余年。中国实践因此有可能、也必须站在西方实践（范式）的经验、教训上，走得更好，方能利己利人。通过对照部分既有理论并以之为框架，本文重新审视了一些优秀或典型的中国实践。对照和审视表明：（1）新理论更辩证地揭示了西方范式的利弊得失，因此能为中国实践带来新的关注点和工作思路；（2）中国实践正在实践、丰富和超越西方既有范式，并创造着新范式。因此，更多系统的既有理论（尤其是对西方范式的反思）和中国实践比照和对话，将会对中国、西方乃至世界大有裨益。牛顿之所以成就巨大，是因为他站在了巨人的肩膀上。中国城乡规划、城镇化实践的一个重要的“肩膀”，就是他国已有的经验和教训。

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