迈向2040：上海城市规划战略思考①

庄少勤

上海是中国的国家经济中心城市，全市陆域面积6 340km2，但是2013年底常住人口却超过了2 400万，因此也是全球人口最多、人口密度最高的城市之一。

当然，上海最大的特点不是“大”。地处中国“江海之汇，南北之中”的上海，其成长充满动感和魅力、伴随着开放和创造，历来都是海纳百川、经济繁荣之地。春秋战国时期,这里已有先贤活动的足迹，北宋初年形成城市聚落，南宋时已形成市镇和繁荣的商市。1843年开埠通商后，上海逐步发展成为中国最大的城市，远东的商贸、金融和工业中心，中西文明交汇之地。千年沉淀，百年沧桑，奠定了上海的城市功能、开放格局乃至城市精神。

随着20世纪90年代浦东开发开放和上海国际经济、金融、贸易、航运等“四个中心”建设，上海的国际化程度和城市发展水平不断提高。2010年上海世博会，开放的上海向全世界诠释了“城市，让生活更美好”这一共同的美好愿望。我们论坛所在的“城市最佳实践区”，就是全球代表性城市为展示这一理念的标志性空间。

今天，我们相聚在这个最佳实践区，要再次思考，21世纪城市发展的理念是什么？要一起探讨，到2040年，即上海开埠200年、浦东开发开放50年、上海世博会30年之际，作为“领中国开放之先”的上海，将往哪里去？

1 愿景与挑战

1.1 发展愿景

上海2040的发展愿景，一方面，要体现国家的期望。中央政府正积极推进国家“两带一路”建设，自由贸易试验区建设和区域一体化发展，全面构建对内对外开放的新格局。对上海的总体要求就是当好改革开放的排头兵和科学发展的先行者，在“四个中心”的基础上，建设具有全球影响力的科技创新中心。

同时，要立足市民的期待。“城市，让生活更美好”是民众的心声。城市的发展应体现以民为本，关注市民需求。前阶段，我们开展了上海2040公众愿景调查，通过发放16 000份有效问卷，调查了不同职业类型、不同文化程度、不同年龄段的人群，调查不仅涉及上海常住本土居民，生活、工作在沪的外籍人士也参与了调查。通过调查，市民大众对于上海建设“环境友好、经济发达、文化多元、安全宜居的城市”寄予了最大的希望，认为“环境污染、住房和居住环境、社区养老、就医”等问题还需要改善。

1.2 面临的挑战

当今世界，深度全球化、市场化、信息化影响深远，城市化步伐加快，而城市向生态化、人文化、区域一体化的发展态势日趋明显。可以说，全球城市进入了转型发展的“新常态”：即进入了资源环境友好的生态文明时代，进入了创新驱动引领、以人为本的知识经济时代以及城市之间协同发展的网络化共享城市时代。

上海的城市发展将进入后工业化阶段，目前已拥有了经济实力较强、人才资源较为丰富、开放程度较高、市场环境规范的优势，同时也面临经济发展与创新活力、人口资源环境紧约束以及文化软实力、城市治理等挑战。

2 理念与策略

首先，我们要向先行者学习。经过工业化的洗礼和“城市病”的反思，西方国家于上世纪80年代先行提出了可持续发展理论，即“3E”（Economy经济、Equality社会、Ecology环境）的协调发展。至90年代提出的新城市主义理论，正是可持续发展理论在城市规划领域的重要实践。今天的高峰论坛，请各位嘉宾为上海迈向2040谋划发展，也给了我们近距离学习西方先进经验的机会。

中国借鉴西方经验，结合自身实际，与时俱进，于本世纪初提出了“科学发展观”，主要内涵就是以人为本、全面协调可持续发展。党的“十八大”进一步明确了中国现代化建设中，经济、政治、文化、社会与生态文明“五位一体”的科学发展体系。可以看出，这与可持续发展理论有相通之处，都强调经济、社会、环境的协调发展，同时也有自身的特色。我注意到刚才塔茨先生②拉斐尔·塔茨先生，联合国人居署城市规划和设计局局长。也讲到与“五位一体”相似的5个方面，可谓“英雄所见略同”。我的理解是，“五位一体”更加强调人的全面发展和社会的文明进步，更加强调区域治理体系和治理能力的建设，更加强调生态文明建设的基础性，将生态文明贯穿于其他4个方面建设的全过程和各方面。

“五位一体”的科学发展体系，不仅学习了西方文明经验，更传承了中国优秀传统文化的智慧，比如生态文明建设秉承“天人合一，道法自然”的自然理念；经济建设遵循“富而有道，富而好礼”的经济秩序；社会建设推崇“讲信修睦，和而不同”的社会关系；政治建设追求“天下为公，经世致用”的价值取向；文化建设坚持“以人为本，以文化人”的人文传承。某种意义上讲，“五位一体”包含着传统文明基因的现代再生。

当前的中国，科学发展已成为共识，落实到城市规划中特别强调3条，即“规划要坚持以人为本（我理解这不是强调人类中心主义，而是更加注重人的全面发展，在满足物质需求的基础上，更加重视精神层面的追求）；坚持可持续发展（强调自然生态和人文资源的永续利用，经济、社会、环境全面协调可持续发展）；坚持一切从实际出发（对城市自然和人文的历史、现状和未来要有客观的认识，从各地实际出发，科学规划）”。

按照以上的发展理念和体系要求，结合上海实际，上海2040将面向全球城市发展的“新常态”，在规划理念上，突出“四个转变”：一是由扩张型的规划向底线约束型的规划转变；二是由注重经济发展向注重“以人为本”的全面发展转变；三是由行政分隔型的规划向更加注重开放的区域一体化规划转变；四是注重技术的规划向更加注重公共政策的规划转变。

基于问题导向和需求导向，针对上海2040的愿景和挑战，我们形成3个维度的规划策略：以开放谋求全球竞合力；以绿色提升持续发展力；以关怀塑造城市独特魅力。

2.1 维度1: 城市竞合力——“开放”

开放是一个城市发展的胸襟和格局。开放是上海的传统和优势，也是全球化和城市网络化发展的必然。国家也要求上海做改革开放的排头兵，以自贸区建设为契机，进一步以开放促改革，以开放促发展。未来要通过开放来吸引全球人才和企业创新，促进各类要素流通和集聚，共谋区域一体化发展，提升城市竞合力。

2.1.1 促进创新驱动发展

上海正处于由工业化时期向以知识经济和创新经济为主导的后工业化时期迈进的阶段，创新将成为推动城市转型发展的主要动力。上海要成为有国际影响力的科技创新中心，成为全球科技与文化创新的重要策源地，促进产业向高端化、服务化、低碳化、集聚化、融合化方向发展。

要提升城市创新能力，关键在于人才，21世纪的全球城市应成为人才汇聚的城市。因此，就必须提升文化创意、体育休闲、健康医疗、教育研发、旅游会展等相关服务业的能级，提供满足国际化、个性化需求的生产消费服务，进一步改善公共服务设施和服务环境，吸引世界各地的人士来创新创业、快乐工作、精彩生活。

2.1.2 提升国际枢纽功能

上海要成为全球城市网络中的主要节点，实现人才、资金、技术、信息的交流汇聚、辐射和流通中心，就必须建设世界级的信息枢纽，要高度关注物联网的发展趋势，进一步加强信息基础设施建设，集聚具有全球影响力的信息机构和信息平台。进一步巩固提升上海亚太地区门户枢纽的地位，加强航空港对区域的辐射和服务能力，增强航运中心资源要素的集聚和服务能力。

2.1.3 形成区域竞合格局

城市群区域协作和一体化发展是国际大都市发展的必然规律。目前，上海与长三角地区城市群已呈现一体化、网络化发展的趋势。

上海与周边地区将形成“多中心、网络化、组团式、集约型”的区域空间发展格局，并与周边城市共建区域城镇、交通、生态、产业一体化网络。同时，要进一步健全城市之间的利益协调和决策机制，促进城乡统筹和新型城镇化。

2.2 维度2: 可持续发展能力——“绿色”

绿色是一个城市可持续发展的必由之路。设想如果全球气温上升4℃，海水将会淹没更多的滨海城市，而上海首当其冲，也将变得更不适宜人类居住，或要建更多、更高的防汛墙抵御洪灾。如果说21世纪是城市的世纪，那么城市可以为应对气候变化，推动安全、可持续发展作出更大的贡献。我们要在节约资源、保护生态上做足文章，严守城市生态安全底线，扎实走资源节约、环境友好的发展之路。

2.2.1 维护城市生态安全

我们在享受了工业化的伟大成果，也沐浴了工业化的雾霾之后，终于发现每天免费享受的大气还有水、土壤等生态环境是城市最重要的公共基础设施。未来上海将把扩大城市生态空间、优化生态格局放在突出重要的位置。首先要划定生态红线，增加生态空间，确保“生态用地总量只增不减”。加快“多层次、成网络、功能复合”的基本生态网络建设，保护自然保护区和重要湿地等生态资源，推进郊野公园建设，有效维护生物多样性。进一步改善大气、水、土壤等生态环境，增强城市自我修复的“韧性”，提升城市的综合防灾能力和环境安全水平。

2.2.2 转变空间利用模式

上海面临着人口资源环境的紧约束。我们需要强化底线约束，首先从空间约束入手，锁定用地总量，实现规划建设用地总规模“负增长”，通过这种模式倒逼城市激发内生活力，就如所谓“今年二十，明年十八”的“逆生长”，让城市的生长比人更有生命力。在总量锁定的前提下，土地利用方式将从增量扩张向存量盘活转变，以土地利用方式转变倒逼城市发展转型。

未来特别要加强土地利用与交通的联动，突出公交引导城市发展（TOD），形成集约、紧凑、立体的城市空间结构，促进职住平衡。

同时，为应对城市未来发展的不确定性，将更加重视留白，预留弹性发展空间，做好多情景应对。

2.2.3 建设绿色低碳城市

必须优化城市空间与交通体系，倡导绿色交通，鼓励自行车、步行等绿色出行；要强制性发展绿色建筑，大幅度降低单位建筑能耗；大力发展绿色产业，严格产业准入资源环境标准，提高城市废弃物资源化利用水平，推动循环经济发展；要提高能源安全保障水平，构筑分布式能源体系，扩大可再生能源开发使用，发展绿色能源。

2.3 维度3: 城市魅力——“关怀”

“市民幸福”是一个城市发展的本质追求。2040年的上海如何更好地演绎“城市，让生活更美好”？我们的答案是——给予市民更多的人文关怀，在城市的人性化上做足文章，这是城市魅力所在，更是城市的文明之本。

2.3.1 提高社区的归属感

在生态文明时代，城市是一个有机的生命体，社区是这个生命体中的细胞，也是网络化时代城市生存和发展的基本单元。伴随着信息化、低碳化、国际化和人口老龄化、少子化等发展趋势，人与社区的关系将更加紧密。未来社区功能将进一步复合化，宜居、宜业、宜游均在其中体现。首先应进一步优化住房结构，提供多样化、包容性、有归属感的居住生活空间，让市民在社区中体验生活和工作的乐趣。具体来讲，以步行15分钟为范围，营造精致、便利、完善的日常生活圈，为居民提供医疗、教育、养老、文体、商业等一站式生活服务，营造活力开放的交往空间以及安全舒适的休闲空间，并创造更多就业和创业的机会，进一步实现多种功能有机复合、产城融合和职住平衡，提高市民在社区中的安全感、归属感、成就感和幸福感。

2.3.2 构建公共开放空间网络

宜人的公共开放空间已经成为市民生活中越来越重要的组成部分。规划将在拓展公共空间上做足文章，构建公共开放空间网络，让更多的民众能够享有可游憩的城市公园，有活力的绿道、蓝道系统，以及丰富的社区公共空间。

未来上海将重点关注绿道和蓝道的贯通效应，串联公园、绿地、广场，形成休闲空间网络，提升公共开放空间的可达性与连通性。同时，还将进一步丰富空间类型，大力增设与市民日常生活最为密切的社区公园、街头广场等微型开放空间节点，通过立体化、复合化与人性化的设计，力求日常生活圈步行全覆盖。

2.3.3 提高城市文化品质

著名城市规划师刘易斯•芒福德说：“城市是文化的容器。”未来的上海将做足人文文章。可以说，在开放格局中的地方性是城市文化的灵魂。在公众愿景调查中，外滩、石库门等已成为上海特色的最主要认知，这些历史的风貌，有的风情绰约，有的气势恢宏，是上海最宝贵的文化财富。

未来上海将进一步扩大历史风貌保护区范围，拓展历史保护对象，提升历史风貌保护水平。

上海的美还在于江南乡土文化与田园风光，要通过营造美丽乡村，建设郊野公园，再塑江南水乡格局，让更多的市民能“看得见山，望得见水，记得住乡愁”。

上海也是一个时尚之都，未来还要成为一个旅游休闲之都，这都基于文化活力。著名建筑师沙里宁有一句名言：“让我看看你的城市面孔，我就能说出这个城市在追求什么文化”。因此，在城市文化上，还要体现时代精神，要加强城市设计，协调新旧关系，尊重和延续城市肌理，营造兼具历史底蕴和现代气息的城市空间风貌。要提供多元包容的文化空间，不仅要建设一批具有全球影响力的文化设施和文化地标，还要为草根艺术提供“一席温床”，让不同的文化在上海健康孕育、成长和传承。城市空间营造已进入品质化、艺术化、人性化的阶段，要为公共开放空间注入艺术灵魂。要吸引艺术家和普通市民参与到城市空间品质的塑造和创作中。上海即将每两年举办一次国际“城市空间艺术季”，正是“城市艺术化”的实践。未来的上海，建筑是可以阅读的，街道是可以漫步的，公园是可以品味的，天际是可以眺望的，上海的城市表情是大气而谦和、优雅而温馨、令人愉悦的。

3 规划与实施

理想需要照进现实，规划应当付诸行动。规划是城市重要的公共政策，政策的价值在于针对性和实施性。

习总书记强调：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”因此，规划也是城市治理体系之中重要的组成部分。我们将花两年的时间完成上海2040新一轮城市总体规划的编制，可以说，上海2040的编制和实施的过程就是探索城市治理模式的过程。

3.1 多元包容的参与平台

上海2040的编制和实施是一个“听民意、聚民智、凝民心”的过程。我们将坚持“开门办规划”，调动社会各方积极性，目前，已经组建了专家咨询委员会和公众参与咨询团，通过网络和媒体、开展专项调查、召开市民论坛等多种平台和途径，引导专家、普通市民等不同社会群体共同参与，充分发挥政府、市场、社会和民众力量的作用，形成多元包容的规划编制和实施的参与平台，实现共识、共建、共治与共赢。

3.2 综合协调的实施机制

规划的实施，需要具有可操作性的规划体系以及相配套的政策机制。首先要进一步完善城乡规划体系，加强上下位规划衔接，确保既能实现有效管理又利于规划的具体实施。其次要加强政策综合引导，要注重利用市场机制，对规划实施各利益主体的引导和约束，使利益相关方成为城市健康发展的利益共同体，与这个伟大的城市共同成长。第三，要加强过程监测评估，建立规划战略数据库、规划实施的动态评估反馈机制和依法合理的动态维护机制。

3.3 保障有力的法治体系

前几天刚结束的中共十八届四中全会，做出了全面推进依法治国的决定，而上海是具有法治精神的城市，历来以商务环境规范有序著称。城市规划作为事关长远的重大的公共政策，将进一步加强规划目前已有的法律地位。上海市人大已将上海2040总体规划纳入其监督范围，并同步启动相关法律程序。可以肯定的是，本次规划将获得前所未有的法律地位和法治保障。

从20世纪30年代起，上海以其独特的文化魅力，被人们称为“魔都”。展望未来，我们有信心期待，2040年的上海将更加独具魅力，成为令更多人向往的、更加绿色、更加开放、更加美好的全球城市，成为实现“中国梦”的先行者！