上海2040高峰论坛：关注城市转型与发展

编者按2014年10月31日为联合国首个“世界城市日”，主题为“城市转型与发展”。作为首届“世界城市日”重要论坛活动，“上海2040高峰论坛”及学术研讨会议于2014年10月31日—11月1日举行。论坛由上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室主办，上海市城市规划设计研究院和上海城市规划展示馆承办，特邀联合国人居署官员，米兰市长代表，中国、美国、韩国、比利时等国的著名专家出席并做主题发言。国内外与会嘉宾就面向未来30年的上海空间发展战略进行研讨，为上海“开门办规划”、编制新一轮城市总体规划提供经验借鉴。

迈向紧凑、综合、连接、包容和适应气候变化的城市

拉斐尔·塔茨联合国人居署城市规划和设计局局长

我非常荣幸能参加此次上海2040高峰论坛。联合国人居署和规划局看到上海正在经历的改变，希望能够了解上海未来25年改变的核心，并关注这一改变与联合国描绘的未来城市蓝图是否有关联，与气候变化是否有关联。

根据国际方面的一些实践研究，全球各大城市可能都面临着3个基本问题：城市蔓延、社会隔离、交通拥堵。基于这些问题，联合国人居署在“2014—2019年城市规划策略”中提出要建设更紧凑、更包容、整合度更高和连接性更好的城市，以适应气候变化，促进城市的可持续发展。具体而言体现在5个方面。1.发展更紧凑的城市，在城市形态、密度及土地利用方面强调可持续发展。通过 发展紧凑城市的相关政策、规划和设计，包括城市更新、限制乡村开发活动、混合开发、促进公共交通等方式，减少对自然资源的开发，增加地区人口及建筑密度，集中城市功能，从而控制城市的规模、形态和结构，促进城市经济、社会、文化的发展，提升城市的宜居性，实现可持续发展。2.对城市进行更好的整合。在空间联系方面，实现经济、社会、环境、政治和文化的融合，综合区域功能并混合使用；在城市管理方面，进行纵向与横向整合，纵向整合包括政府与非政府部门的早期参与，横向整合包括各项政策的整合，以及公共部门和私营部门对于城市可持续发展的参与式合作。发挥利益相关者的协同效应，广泛听取意见，避免误导开发，朝着共同的目标行动。3.建设连接型城市，改善交通系统。彼此连接、通达性好的城市有利于其生产结构，基于对运输需求的理解所建成的发达的交通网络，对国内外贸易有着积极的影响。构建发达地区与落后地区的运输网络，有助于发挥经济密集地区的集聚效应。4.构建包容型城市，提倡多元、平等。在编制城市规划时不局限于满足利益相关者的需求，提倡公众参与，特别关注弱势群体的需要，通过规划有效地影响他们的生活。赋予不同身份、性别、种族、年龄、宗教的人以相同的权利，全面参与城市的经济、社会、政治发展。5.提高城市弹性，发挥城市在减缓和适应气候变化中的作用。在做规划的时候，要看是否有助于应对气候变化，能否为之做出贡献。政策与规划重点在于：提高民众认识，动员公众参与；强调城市在应对气候变化时的角色和作用；将气候政策纳入城市发展的主流设计；基于现有的数据对气候变化的影响进行预判；对预计气候变化可能产生的负面影响制定相应措施；减少影响气候变化的因素，如温室气体排放；运用先进科技开发生态友好、修复环境的技术。

针对城市可持续发展路径，我们提出了城市绿色经济发展模式：1.与自然协作；2.策略性地运用城市密度杠杆；3.优化城市基础设施；4.发挥城市集群竞争力。这里介绍一些优秀的国际案例。第一个是中国的杭州，它在与自然合作方面做得很好，针对城市快速增长和工业污染带来的对城市边缘地带和湖泊湿地生态系统的破坏，新的总体规划建立了生态廊道并对环境进行修复。第二个是澳大利亚的墨尔本，它将生物多样性规划与土地利用规划相结合，在考虑城市扩张的同时充分考虑了环境的因素。第三个是哥伦比亚的麦德林，这个城市非常紧凑，价格低廉的城市电车系统减少了城市排放，不同的社区之间可以很好地进行联系，提升了社区活力，各类人群都从中受益。第四个是美国的波特兰，它设定城市增长边界，尽可能多地发挥城市集约优势。最后一个例子是英国的纽卡斯尔，科研产业的集聚给它带来了竞争优势，城市中有大量的文化设施，由大学、公共部门和私营部门三方联手共同开发，创造就业的机会。

我们对于上海2040城市规划总体方案印象非常深刻。上海秉持可持续发展的理念，将城市规划作为工具，指导城市更好地实现横向与纵向的整合。新一轮总体规划全面把握了城市发展的方向，将提升城市功能、产城融合、土地集约利用、改善生态环境列入城市发展目标，可以为其他正在快速发展的城市树立一个榜样。我们也期待和大家共同探讨，如何控制人口增长和实现建设用地“零增长”？服务业如何能够更好地与城市创新和历史保护有机结合？我们需要进一步探索区域多元化开发的可能；进一步研究战略性设施的区域共享，发挥上海的比较优势。

我们编制了国际性的城市规划指南，旨在为决策者制定城市可持续发展战略提供简单、普遍的指导原则。里约20峰会对未来理想的城市达成了一些共识，最关键的就是要让城市发展走向可持续，而良好的城市规划和管理，有利于促进城市经济、社会和环境的可持续发展。

第三次住房和城市可持续发展大会将于2016年举行，对下一阶段的发展将有里程碑式意义。我们将关注新的发展重点，比如：城市发展将追求公平、体现人权；健全城市规划、设计与财政的立法；加强城市相关政策的落实；加强制度安排并更新联合国人居署授权等等。希望中国和其他的联合国人居署成员国能够积极参与和支持。

对上海2040规划的讨论——借鉴芝加哥2040规划的得失

张庭伟美国伊利诺斯大学（芝加哥）教授

上海的目标是成为全球城市，其实上海已经是全球城市了。根据一些公认的全球城市评价指标，如GaWC、WPCI等，近年来它们对上海的排名都是前10位的全球城市。全球城市的排名是由多因子比较产生的，随着因子变动，排名也会变动，因此全球城市的排名是动态的，不必计较一时的排名，应该有淡定之心。而且，同样名为全球城市，其影响力也不同。

全球城市第一梯队中稳定处于领先地位的是伦敦和纽约，它们同时在3方面体现了领头地位。一是本身的经济实力、城市空间和生活质量具有一定的示范作用；二是善于利用其全球经济网络的平台，在制定国际金融、贸易、航运等领域的游戏规则中具有话语权，尤其是具有制度创新的能力，并且把它们的创新推广成为新的国际规则。三是能够形成一个“全球城市—区域”，有足够的能量在全球经济社会事务中产生影响。

全球城市无法和本国的国际地位分开，中国国际地位的上升为上海提升全球城市排位提供了根本条件。与其他全球城市比较，上海在跨国公司分布、国际联系、GDP及很多硬件方面均有全球性的质量，长三角也已经成为国际城市-区域。上海较弱的方面是软实力，即全球话语权及影响力，以及政府和市场的创新关系。所以，上海新一轮总规修编不但要继续改善城市空间和生活质量，使之具有一定的示范作用，而且应该重在制度创新，在引导城市发展、社会服务、公共财政等方面为其他中国城市乃至其他全球城市作出示范。

在提升上海全球影响力时，出现了两个机遇：一是上海自贸区提供了参与制定国际贸易规则、提供示范性PPP协作关系的机遇；二是利用上海的科技潜力，建立开放的大数据体系，使政府、市场、社会三方面可以共建、共享城市数据，构筑新型的城市管治。这些创新机制可以进一步引导上海进入有更大国际影响的世界城市之列。

芝加哥和上海是姐妹城市。芝加哥大都会地区规划工作的特点有：1.动态规划。芝加哥根据社会经济的发展阶段，不断修编大都会区域规划，自1990年代以来就编制了2000规划、2020规划、2030规划、2040规划。不期望一个规划能够管多年，而是在不断调整。2.开门规划。规划编制由非政府的芝加哥商会牵头，而半政府性质的区域规划委员会（CMAP）起到组织规划、技术支持的作用，通过网站及时和社会沟通，并且提供规划样板。因此规划反映了市场的客观需求，而不仅仅是政府的主观愿望。3.公共产品规划。规划关注城市自身的建设重于关注GDP的增长；关注经济活动的重点在于就业而不是GDP；规划工作的重点是公共产品，如交通体系、环境绿地、基础设施、住房建设等；利用市场机制在城市建设中的规律及力量，减少自上而下的政策干预。4.解决问题为导向的规划。注重各项课题研究，如人口变化、就业、交通、环保、水资源等，然后有针对地制定各项政策。最后的规划图文相对比较简要。5.城市规划和区域规划结合。芝加哥市规划和周围6个郡的规划一起编制，同时考虑美国中西部地区的发展，体现出全球城市-区域的理念。6.强调公众参与。反复和社会各界沟通，规划的过程就是进行规划教育、求得理性共识的过程；在规划完成后，十分注意通过各种途径向社会各界宣传介绍，特别是通过CMAP网站及媒体与公众互动。

当然，芝加哥2040规划也反映了美国分权行政体制的局限性。芝加哥大都会区规划不具有对区内各个城市的法律制约作用，除了水资源利用、大交通问题以外，大部分规划政策属于咨询性建议，虽然受到大都会地区内大部分城市的支持，但实施的影响力不及某些欧洲国家的法定规划。

芝加哥2040规划中确定了5个发展主题，包括提升全球竞争力、建立宜居社区、营造健康的自然环境、保持多样性和建立协作的城市管治机制。这些目标通过3个战略原则来实现：第一，建立城镇中心体系。芝加哥2040规划共确定了292个中心，包括1个全球中心——芝加哥市中心、41个大都市地区的区中心、106个社区中心、127个镇中心和17个村中心；倡导混合使用的紧凑城市形态，适宜居住，具有场所感；提供多样化、低价的住房，使城市具有种族、民族和年龄的多样性；打造以就业为中心的、富有经济活力的城市；倡导公交导向的开发（TOD）和公交导向的再开发（TOR）。第二，建设区域交通廊道。交通规划的核心，一是把居住和就业连起来，二是把货运与客运分开。芝加哥修建新的外环通勤铁路，连接奥海尔国际机场和西南部的就业中心，减少中心之间的机动车出行；在内环新增联系奥海尔机场和中途机场的地铁线，在站点和居住地点、就业地点之间提供公交巴士服务；增加4条新的货运铁路走廊，减少货运和客运冲突。第三，打造开敞空间。一是建立农业保护地，二是依托芝加哥现有的水域，主要是东面的密歇根湖及芝加哥河，建立区域绿地。

上海可以从中借鉴一些经验。一是开门做规划。政府要与非政府组织以及商业组织合作，从而充分了解社会及市场需求；要有公众参与及规划公关，反映公众关心的问题，对敏感问题进行沟通；通过大数据的共建、共享来实现公众参与。二是转变规划理念。要以解决实际问题为导向，而不是为了把规划当作展览陈列品；政府投资要重在在社区建设中的公共产品，而CBD的发展则主要依靠市场资金，由政府引导投资方向；交通布局与土地利用调整一起考虑，以满足职住平衡、便捷交通；做动态的规划，积极应对变化。三是重视政策分析。在规划实施及政策方面要注重专题研究；对政治高度敏感，在政策窗口打开时，把握时机，积极参与地方立法，使规划实施有制度化保证。四是运用高科技的规划编制技术。借助GIS、大数据等技术为各区提供框架规划方案。

上海具有难能可贵的优势，期待上海有更多的创新。

全球城市网络中的上海2000—2013

本·德鲁德比利时根特大学地理系 教授

我们的研究小组名叫世界城市研究小组（GaWC），主要通过APS（高级生产性服务业）公司办公网络的系统分析，研究城市在全球网络中的定位。我们在2000年和2013年做了调查。在这段时间里，很多国际化城市发生了地位的变化。纽约、伦敦代表着国际化城市的最高水平，从上个世纪80年代已经巩固了自己作为全球城市的地位。国际化城市能提供一些非常特别的高端服务。纽约现在生产的并不是食物，而是知识、技能和联系，包括很多投资决策。纽约和伦敦也是全球知识经济关键的节点。在这些知识密集型行业中，有一些领先企业都在全球大城市设立了办公室，比如上海。随着中国经济的发展，中国本土对于国际化服务的需求也越来越大，这些知识型公司也在上海、北京设立办公室，使上海和北京成为国际性联系更紧密的城市。

城市是如何在全球化网络中起作用的。城市关联性之所以如此重要，是因为它关系到高端服务、总部及决策功能，这些都是战略发展的连接。GaWC的核心假设是：城市之间的关系可以基于一个APS公司在多个城市共同存在进行评估。比如我们研究很多主要公司在选址方面的决策，然后把这些决策在全球地图上画出来，了解他们整个战略决策的依据，从而了解一个城市在国际化城市网络中的地位。因为他们办公室的权重不一样，有的可能只是一个办公室，有的是地区的总部，有的是亚太地区的总部。

为了清楚地了解国际城市之间的相互连接，我们按照重要程度从0到5对公司选址进行了标注，数字越大，提供服务的质量越高。如果一个公司的全球总部在这个城市，就标为5；有区域总部，标为4；有多个办事处、全国总部或重要办公室，标为3；有一般办公室，标为2；有当地合伙人，标为1；没有办公室，标为0。只要两个城市之间有连接，就称为CDC（城市双向联系）；把所有公司的CDC全部加起来，就可以知道这个城市的国际化程度GNC（全球网络联系）。例如，C公司的全球总部在纽约，在上海没有办公室，那么C公司在纽约和上海的CDC=5×0=0。假设A公司全球总部在纽约，在上海有一个一般办公室，那么A公司在纽约和上海的CDC=5×2=10。如果把纽约和其他城市之间的CDC全部加起来，就是纽约的GNC。

我们选取了全球的526个城市，这些城市的居民人口都在200万以上，并且有着重要的经济地位。根据福布斯排名的营业额或综合指数，研究选取了175家公司。我们对175家公司的办公网络进行分析，来评估526个城市在全球的地位。有金融企业，包括数据中的全球企业，有25%的排名靠前的咨询公司，还有25%是法律公司。在这些服务公司的网站上，可以看到它们在很多大型城市的分支机构。

我们把伦敦的国际化程度作为一个100%的基准，其他城市就用百分比来表明。在这些数据中，可以看一些重要城市的互相关联性以及关联性的改变。研究起点是所有城市在2000年和2013年的排名，包括一些全球的城市GNC的百分比。有些城市国际关联性的改变非常小：伦敦、纽约的关联性最高，在2000年、2013年都是世界排名最高的。有些城市的排名稍微有些调整，最为明显的改变是上海在2000年GNC是42.5%，到2013年GNC是64.5%，排名跃升为第7。上海已经发展成为一个全球领先的城市，与其他全球主要城市有着强大的关联性，尤其是在长三角地区。

上海和北京在2013年的关联性非常高，主要的大型服务公司在这些城市有分支机构。如果有一个公司决定来中国，可能不会在北京、上海之间进行选择，而是开两个分支机构。一些咨询公司在上海设立办公室，可能是关注国际贸易，而在北京设立办公室，可能是更关注政策的制定等。因此，北京、上海的角色不一样，它们不是相互竞争，而是根据不同的特色有不同的关联性。

从2000年到2013年可以看出，有些城市的关联性越来越好，而有些城市的关联性越来越差。这些城市宏观上是从西方向东方进行转变，这是非常重要的一点。波士顿在北美的关联性非常高，甚至比华盛顿更好。中国除了台北外，其他城市的关联性都越来越高，有一些中国城市比其他城市发展得更好，特别是北京、上海。从全球的关联性来看，甚至从其他机制看，上海和北京、香港一样，都代表中国的门户。

巨型城市、风险社会及亚洲倡议

李昌炫韩国首尔国民大学 教授

据中国国家统计局2013年的最新数据表明，中国城镇化指数是53.7%，相信这个指标未来还会持续提升。我们的生活有赖于如何设计所生活的城市，所以一定要提高城市生活的品质。

第一，亚洲巨型城市的发展趋势。亚洲国家的城市化指标目前还没有达到75%，而到2015年，中国的城市化人口将会达到10亿，超过了所有美洲地区的城市人口，也包括了欧盟地区的城市人口。这个数字非常惊人。

现在全世界有众多的巨型城市，如纽约、伦敦、巴黎、东京、首尔等。亚洲也有众多的巨型城市，如东京、首尔、雅加达、孟买、上海、卡拉奇、北京等。到2025年，中国25%的GDP可能将由8个巨型城市来贡献：北京、上海、天津、深圳、武汉、重庆、成都、广州。

第二，风险社会。风险社会包括污染、新发现的疾病、犯罪等，城市发展如此之快，整个过程中带来了很多风险。特别是亚洲的巨型城市，在不断发展的过程中，比西方的巨型城市面临的风险更高，所以必须考虑这些风险。

对东京、北京、首尔这3个首都城市的调查显示，大约有76.7%的城市居民觉得现在他们居住的城市风险高于10年之前。北京居民比首尔、东京居民乐观一些；东京、首尔居民更悲观，特别是日本核电厂泄露导致了一系列担忧。关于10年之后城市是否安全，数据表明，未来比现在更悲观。特别是东京居民，认为未来的风险比现在更高。

就社会风险而言，首尔还是比较悲观的：比如在日本、中国、韩国3个国家的城市中，韩国城市的自杀率最高；亚洲国家中，韩国的出生率最低。还有老年贫困人口的增加、经济不平等的增加等问题。韩国已经取得了经济发展，像三星、现代已经是国际企业，制造业发展得很好，但是社会发展却面临着问题。

第三，亚洲倡议。城市化进程的改革，叫做“第二次现代化”，这是未来的发展方向，必须管理和控制各种风险，建立更为安全的城市，需要建立一个亚洲城市模型。“城市，让生活更美好”，这是上海的标签，也是一个了不起的宣传语。

首尔也在进行“第二次现代化”，是一座追求高质量生活的城市。首次制订了2030年首尔城市规划，也邀请了市民参与城市规划。2013年7月，首尔推出了巨型城市的智囊团，其中北京、上海的大学和首尔国民大学共同进行了创立工作。

长期以来，亚洲有自己的城市发展原型，特别是巨型城市发展的原型。亚洲城市向西方城市规划借鉴经验，也许失去了亚洲城市自己的独特性。希望亚洲人进行自己城市的规划。其中最重要的一点，就是人和人之间的沟通，人是城市的核心。要考虑“以人为本”，调和人与自然的共存。城市规划并不仅限于建设硬件设施，还体现了社会未来发展的理念。上海是海纳百川的城市，是海派城市，是亚洲巨型城市规划的原型。上海的大学、机构和专家可以举起这面旗帜，建立一个属于亚洲的现代化城市模型。

回归战略性与政策性——总体规划的批判视角

石 楠中国城市规划学会 副理事长兼秘书长

研究总体规划要思考规划工作的背景。一是规划是面向本行政区的地方性事务，由地方管理；二是规划工作要思考“市场在资源配置中起决定性作用”和“更好地发挥政府作用”两个前提；三是地方立法权将对城市规划产生的影响趋势；四是“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”的要求。这些背景为我们规划工作的转型或调整提供了一些思路。

同时，我们也需要了解其他国家和地区的做法。规划通常分两个层面，战略性长期规划和实施性控制规划。例如大伦敦空间发展战略，明确规定了重点要素的安排，诸如生态保护、公共物品提供、历史文化遗产保护、各种利益协调等问题，这都不是市场能解决的问题，需要在战略层面上做一些制度安排。澳门规划法对于总体规划的规定，重点在于划分城市化与非城市化地区，其目的不在于推进，而在于阻止土地城市化，这与我们的理念不同；同时非常强调战略性规划，比如类似空间结构这样的专项内容，是作为总体规划的核心，通过一系列方针、指引进行指标性控制，引领市场做具体的土地开发，而不是去做具体地块的用地安排。

总体规划的战略性需求很明确，但我们的总体规划是战略性的吗？可能存在一些问题：第一，过多的技术细节淹没了规划的战略属性；第二，过分强调技术理想无法适应政治决策需求；第三，结构性空间的总体控制能力显著下降，如开发区泛滥导致总体规模失控和形态畸形；战略性生态空间不断被蚕食；大量区域性基础设施与城市毫无关系；房地产导向的改造更新出现大量的门禁社区、新的大院；一区多园模式的盛行出现碎片化的“城中之城”等，这些都是在肢解我们城市的总体结构。

为什么会这样？有以下3方面原因：首先，政府处于转型中，行政力量还不适应市场的资源配置作用；其次，从专业上来讲，依旧是技术导向思维，缺少政治上的理解，作为政府部门，尤其在欠发达地区，英雄主义、大规划理想依然是主导；再次，总体规划承载了过多的责任和期望，从过去的各项规划纳入城市总体规划，到其他规划雨后春笋般出现，规划部门存在不适应与惯性思维，总希望通过“完善”来强化总体规划位置，对抗部门规划的挑战。

总体规划应该是政策性的。政策性领域的核心是协调各种利益关系，总体规划中最突出的：一个是央地关系的协调，另一个是城市总体与局部地区关系的协调。目前总体规划还称不上作为利益协调平台的政策性规划，更多的只是一种带有政策性的目标。一是缺乏部门间协调沟通的有效机制，一些政府规划变为部门利益的载体；二是规划师不理解政府决策程序的价值取向，试图通过专业手段来协调政府政治过程；三是习惯于传统的“指定性”安排，不善于采用政策性工具进行指标性管理；四是总体规划核心价值观的缺失，总体规划的根本目标与时代需求脱节。

这是什么原因造成的？首先，我们的政治体制改革与经济体制改革不同步、不配套，现行规划体系是经济分权与传统政治体制相结合的产物。中央政府审批很大程度是计划经济的遗产，有助于实现国家总体经济增长目标，但无法应对环境代价和社会矛盾的激化，在多元化的今天不是理想的成功模式。其次，是利益固化的问题，改革进程中行政部门有自利性的行为价值取向，在部门立法日渐受堵的背景下，各个部门希望求助于规划来维护其利益。再次，规划部门的能力不足，对发展阶段的判断、对政治过程的解读、对规划实效的主动追求的能力都有待提升。

进一步讨论，首先，空间关系是核心问题，但不是全部，更重要的是调节社会关系和达成和谐社会关系的程序与机制。政治合法性远比技术合理性重要，要研究“基于技术合理之上的政治正确与经济可行”，学会寓“技术合理”于“政治正确”之中，否则总体规划永远难逃搁置的厄运。其次，规划本质上属于地方事务，审批本身不是目的，关键是总体规划中应明确国家、区域利益，并加以强制规定，辅以国家政策（如国家城镇化规划）指导和监督（人大、社会、民众、舆论）。再次，有限政府是有效政府的前提。审慎思考总体规划审批、甚至是总体规划本身的法定地位问题。按服务型政府和社会治理的理念，特别是“法无授权不可为”的要求，从依法治国的角度寻求变革，系统梳理总体规划上凝聚的行政权力。然后，要摒弃“龙头”梦，树立“平台”观。强化政府内部门间以及政府内外组织间的协作是当今世界公共管理改革的主流。部门间关系的核心是协调，而非形式上的合一或大一统。作为公权的象征，所谓的综合协调，关键是在宏观层面的平台作用，避免结构性失衡，这是目前政府规划以及总体规划的尴尬之一；微观层面是以私权领域为基本核心的，应该更多地让位于市场的决定性作用。

梳理一下我们这30年改革，外部环境已经发生了翻天覆地的变化，但是我们总体规划本身理念没有变，怎么办？守底线——公共利益。所以，总体规划的目标要转变，要从过去的促增长，到现在的保公平、继续促增长。总体规划的定位要转变，要改变技术工具、技术抓手的身份，走向利益协调平台，强化底线意识。总体规划的技术内涵要调整，强化“结构性”预测与导向，在“权力清单”范畴内，强化“负面清单”意识下的“底线控制规划”，给市场留有更多空间，也为下位规划留更多的空间。我提出4个方面的底线包括：公共空间、公共设施、公共住宅和公共安全。这些事情是政府解决不了的，必须通过总体规划结构性控制才能保证。

总体规划的作用是引导城市有序发展，保证城市居民的健康、安全、公共福利、舒适的生活以及实现其他社会目标。一要体现综合性，应包含城市所有地理部分和所有功能要素，是各方协调的结果，也许不是技术上的最佳，但必须是各方能够接受的共识；二要体现总体性，总体规划所提出的政策和计划是概括性的，不一定局限于具体的区位或详细的管理；三要体现长期性，总体规划的关注点超越当前紧迫问题的回答与应对。

今天的环境发生很大的变化，所以规划的属性要变，内容要变，方法更要变。当前，规划应该作为政策性空间规划、策略性结构安排与开放性协调平台，更加突出问题导向。同时，还要回归地方事务，既要强调国家利益的绝对权威，又能体现地方利益的合法性和合理性。

如何建设一个美好的城市

华强森麦肯锡全球资深顾问 城市中国计划联席主席

城市作为生活的场所，有很多因素需要考虑，诸如居住、交通、医疗、教育和就业等等，这些给城市管理者带来了很大的挑战。任何一座城市都可以变得美好，但是怎样才能让一座城市走向卓越？

我们采访了来自世界各地的市长，并且对全球超过35个城市进行了深入分析。我们发现，卓越城市在多个重要维度上做得非常出色，包括经济增长，如人均GDP、就业、税收；社会进步，如医疗、教育、治安；环境保护，如水资源、碳排放、废弃物、生物多样性。

在城市建设这个问题上，卓越是一种追求，它是根据城市的发展轨迹来定义的。卓越不是一个愿景，而是具体的目标；规划的根本目的不是解决理论问题，而是要解决实实在在的问题。尽管城市实现卓越的途径有很多，但卓越城市都在3件事上取得了成功，即实现智慧增长、事半功倍，以及赢得对变革的支持。

第一，实现智慧增长。首先要激活一项经济战略。为了提高企业的竞争力，提升经济的价值链，城市应该有所为有所不为，不可能每个行业都顾及，而应该有一些重点，要考虑企业将来发展的机会以及所拥有的资产。其次要为变革做好准备。城市是不断发展的，制定的战略要能应对未来不可避免的变化。再次是融入环保思维。最后是坚持人人机会均等。机会均等可以提高城市效率，上海很重视对外开放，同时也要考虑对内开放。随着人口的不断增长，如何实现机会公平、改善市民的福祉是上海面临的挑战。

第二，事半功倍。以纽约的中央公园为例，它由一家非营利机构负责运营，而所有的安保也都交由一家私营公司打理。由此引发思考，哪些事情需要政府做，哪些可以让社会做。一旦厘清其中的关系，就可以收到事半功倍的效果。具体来说有以下4个途径：一是严格评估和管理开支。可以参照历史数据来计算前一年花了多少钱，在此基础上增加或是下降一点，这是一个工具。二是寻求合作伙伴。哪些事情适合政府做，哪些适合交给市场做，值得深思。三是引入投资问责制。比如一个大项目，规模大，成本高，对市政府财务影响很大，可能要持续10年、20年，这给项目的管控模式带来了严峻的挑战。问责机制是一个有效的工具。四是拥抱技术。运用智慧城市的先进技术，达到事半功倍的效果。

第三，赢得对变革的支持。可以通过以下4个途径：一是设定个人愿景，也就是市长的思想，他希望城市未来发展成什么样子，要有一个清晰的、强有力的目标。二是组建高效团队。市政府官员要考虑如何帮助团队提高效率，这是体制、机制的问题。在这方面，新加坡做得很好，希望中国城市的政府能够借鉴其经验。三是培养问责文化。制定业绩标准，与业绩考核挂钩，我想这样的体系比较能适应中国的情况。四是凝聚利益相关方共识。将社会各方当作一个整体来考虑，比如纽约时代广场就是一个示范，不同的事交由不同的机构、组织、企业来做，形成利益相关同盟，对冲风险。这是很有效的途径，我们可以一步一步实现。

实现智慧城市、事半功倍、赢得对变革的支持，以上3个途径有助于我们的城市走向卓越。

全球经济格局和城市体系的关联分析

唐子来同济大学建筑与城市规划学院 教授

首届世界城市日的主题是“城市的转型与发展”，我们应当从一个更加宽广的视野——世界的转型与发展，来思考城市的转型与发展。

第一，世界经济格局和世界城市体系。工业革命导致世界经济格局发生颠覆性变化，欧洲经济体崛起，亚洲经济体（中国和印度）衰败，奠定了世界经济格局的核心—边缘格局并由此产生了国际劳动分工。二战再次改变了世界经济格局，美国成为全球的超级经济体。1973年世界经济危机以来，经济全球化进程导致世界经济格局正在发生显著变化，呈现出多极化的趋势，亚洲、新兴经济体、中国正在迅速崛起。

伴随世界经济格局的变化，同样引人关注的是经济全球化进程。作为地理上高度扩散和功能上深度整合的经济活动，经济全球化导致世界城市体系的转型，以“产业链”为特征的空间经济结构正在转变成为“价值链”为特征的空间经济结构。

第二，世界经济格局的变化趋势。我们从区域和经济板块两个层面，分别观察2002—2012年期间的世界经济格局在生产、贸易、投资3个方面的变化趋势。在区域层面，北美和欧洲的生产总值和贸易总额占全球比重是显著下降的，欧洲的对外投资和吸纳投资占全球比重大幅下降，北美也略有下滑；亚洲的生产总值、贸易总额、对外投资和吸纳投资所占比重均增幅显著。在经济板块层面，作为世界经济格局的核心地区，7个最发达国家（G7）的生产总值、对外贸易、对外投资和吸纳投资占全球比重出现了显著下降；较发达经济体“亚洲四小龙”的生产总值、对外贸易保持稳定，对外投资和吸纳投资大幅上升；新兴经济体“金砖国家”（BRIC）的生产总值、对外贸易、对外投资和吸纳投资比重则出现了明显增长，中国大陆的增长幅度尤为突出。联合国贸易与发展会议公布的《2014世界投资报告》指出，“如果现有趋势持续下去，今年或者明年中国的对外投资就会超过吸纳投资”。

第三，世界城市体系的变化趋势。Friedmann的世界城市网络强调以跨国公司总部和分支机构网络为表征的全球资本控制中心；Sassen的全球城市网络则关注以生产性服务业跨国公司和分支机构网络为表征的全球资本服务中心；Alderson等采用全球500强公司总部和分支机构网络来建构世界城市（作为全球资本控制中心）网络；GaWC的Taylor等采用175家生产性服务业跨国公司总部和分支机构网络来建构全球城市（作为全球资本服务中心）网络。Alderson提出外向度和内向度的概念，外向度是指跨国公司总部所在城市发至分支机构的关联，内向度是指分支机构所在城市接收来自总部所在城市的关联。需要指出的是，一个城市的外向度不仅取决于跨国公司总部数量，而且与这些企业的跨国指数相关。城市的外向度越高，更为显示其在世界城市网络中的“中心城市”属性；城市的内向度越高，更为显示其“门户城市”属性。

因此，研究全球城市体系应当把握几个分析维度：是资本控制中心还是资本服务中心？是中心城市还是门户城市？是总部集聚度还是网络关联度？是外向辐射度还是内向集聚度？如果把握这些分析维度，上海的位置就很清楚，未来的目标也就可以明确了。

从总部集聚度来看，在2014年福布斯2000全行业总部集聚度的城市排名中，北京和上海分别上升到第4位和第17位；在制造业总部集聚度的城市排名中，北京和上海分别上升到第8位和第12位。而GaWC高端生产型服务业（不包含金融）总部排名前列的城市中则没有中国城市。从网络关联度来看，从2008年开始，上海、北京在GaWC175全球网络关联度城市排名中已升至ALPHA+层级，即与香港、巴黎、新加坡、东京一起处于重要地位。一个城市的全球网络关联度作为一个综合性指标，是外向度和内向度的总和。纽约和伦敦是外向度最高的全球中心城市和内向度很高的区域门户城市；香港和新加坡是外向度较高的亚太中心城市和内向度很高的亚太门户城市；上海是外向度很低和内向度较高的长三角地区门户城市，北京是外向度一般的国家中心城市和内向度一般的京津冀区域门户城市。

第四，上海在世界城市体系中的当前坐标。认清上海在世界城市体系中的当前坐标的一个有效方法是解读各类相关的城市排行榜，包括基于综合竞争力的多维度城市排行榜和基于企业区位策略的单维度城市排行榜。比如，在日本森纪念基金会发布的全球城市实力指数中，上海从2008年的第25位上升到2013年的第12位。基于功能的客观评价显示，上海在经济领域表现相对较强，在研发、文化交流、宜居性、环境方面相对较弱。

我们的分析结论是：其一，在基于综合竞争力、基于企业总部区位和基于企业关联网络的城市排名中，上海的地位都在逐年上升；其二，在全球影响力中，上海的经济影响力高于科技影响力、文化影响力、政治影响力等；其三，在经济影响力中，上海的网络关联度高于总部集聚度。

因此，上海的当前坐标是：作为跨国公司分支机构集聚地，上海是长三角区域的“门户城市”；长三角区域作为世界级的制造业基地，上海发挥向外连结全球网络和向内辐射区域腹地的“两个扇面”作用。