甘肃祁连山国家级自然保护区社区共管思考

梁生江，任国玲

（1．甘肃祁连山国家级自然保护区康乐自然保护站，甘肃 肃南734400；2．甘肃省张掖市甘州区红沙窝林场，甘肃 甘州734000）

自然保护区社区共管是指让保护区周边社区居民参与保护方案的决策、实施和评估，并与保护区形成共同管理自然资源的管理模式。社区共管过程中遵循扩大参与性、提供激励机制、争取当地政府支持、加强发展和保护等原则，可以鼓励社区居民积极参与自然保护区资源管理，保护区和当地政府通过发展项目等措施扶持社区居民合理地利用自然资源，促进社区居民经济生活与保护区和谐、健康、持续发展［1］。

祁连山位于甘肃、青海两省交界处，是中国西北地区重要的水源涵养林区之一，也是黑河、石羊河、疏勒河三大内陆河的重要水源地，以独特的生态环境、秀丽的自然风光以及悠久的人文历史享誉国内外，对河西地区乃至甘肃全省的经济社会发展都具有重要的意义，被誉为“河西人民赖以生存的命根子”。为保护好祁连山的动植物资源，充分发挥祁连山水源涵养林作为河西绿洲可持续发展绿色源泉的功能，1988年5月，经国务院批准成立祁连山国家级自然保护区，自此，保护区自然保护工作全方位、多视角得以开展，有效保护了林地和野生动植物资源安全。但是，随着周边社区人口增加和社会经济快速发展，保护区自然环境与资源保护与社区经济发展之间的矛盾日益多发和激烈，保护区现有管理模式已不能适应新的管理环境和要求，为此有必要对祁连山国家级自然保护区社区共管进行探讨。

1 保护区基本情况

1．1 地理位置及管护范围

保护区地处祁连山北麓，东起乌鞘岭，西至玉门石油河脑，南与青海省为邻，北依河西走廊，东经97°25′～103°46′，北纬36°43′～39°36′，横跨武威、金昌、张掖3市8县（区），面积272．226万hm2。

1．2 环境与资源

1．2．1 气候条件 保护区气候受多种因素的叠加影响，形成大陆性高寒半湿润山地气候，表现为冬季长而寒冷干燥，夏季短而温凉湿润，生长季较短，年平均气温在4℃，一月平均气温低于－11℃，七月平均气温低于15℃［2］。年平均降水量100～600mm，降水多集中在7－9月，年平均蒸发量1 600～1 800mm；本区主要灾害性天气为干旱、雪灾、霜冻、暴雨、大风、干热风、沙尘暴等。

1．2．2 土壤与水资源 保护区南部属祁连山中高山地，由一系列平行山岭和山间盆地组成；北部系长期剥蚀的中山、低山和残丘。区内土壤分布随海拔升降、坡向的阴阳变化具有明显的垂直带谱和变化，主要有山地灰钙土、山地粟钙土、山地灰褐土、山地草原草甸土、高山草原草甸土、高山荒漠石质土、冰川积雪区。

保护区水资源丰富，储水以降水、冰川和积雪融水为主，海拔4 000m以上发育着1 219条现代冰川，冰川面积485．39km2，冰储量达158．1亿m3。每年有56．3亿m3出山径流形成祁连山水系，由东向西分布有石羊河、黑河、疏勒河3大水系60条河流，这些河流生生不息的孕育着区内的所有生物。

1．2．3 植被与野生动植物资源 保护区林地总面积87．38万hm2，其中有林地17．48万hm2、灌木林63．37万hm2、疏林地1．51万hm2、宜林地3．99万hm2，森林覆盖率22．56%，活立木总蓄积量约2 651万m3。林分起源以天然林占绝对优势，分布优势树种乔木类以青海云杉为主体，其次为祁连圆柏，再次为红桦，灌木类以金露梅灌丛为主，其次为鬼箭锦鸡儿灌丛。

区内生物多样性丰富，分布高等植物95科451属1 311种，其中国家重点保护植物34种。有陆栖脊椎动物286种，其中国家一级保护动物14种、国家二级保护动物39种、“三有”动物140种、中日候鸟协定季节性栖息候鸟51种。已记录的昆虫共16目175科1 609种。

1．2．4 旅游资源 保护区生态旅游资源丰富多彩，既有雄伟的山峰、奇特的山石、秀丽的水体和奇幻的天象等自然地理景观，也有年代久远的古寺庙遗址和富有特色的少数民族风情等人文景观，更有类型多样、色彩丰富、四季变化的森林景观资源和活泼可爱、形态憨厚或凶猛无比的野生动物景观资源，冰川、雪域、峡谷、草原、森林，构成了神奇粗狂、雄浑壮丽、丰富深邃的生态旅游资源体系。类型多样、色彩丰富、纯自然风光观赏价值高，具有野、奇、新、美的特点，诱人魅力的生态旅游资源，既有很高的艺术、美学、文化、科学和观赏价值，也具有巨大的开发利用价值。

1．3 社区经济社会概况

保护区东西狭长，南北跨度小，自然及人文条件复杂多样，人口分布的总趋势为东南部稠密，西北部稀疏。区内下辖8县（区）、129个乡（镇）、1658个村委会、11757个村民小组，总人口68．56万人。保护区是一个少数民族聚居区，分布有藏、裕固、回、蒙古、土、汉族等民族，少数民族总人口131 570人，其中农业人口114 141人、非农业人口17 429人。至2006年保护区社区农业总产值118 185．2万元，畜牧业产值32 361．12万元［3］。

1．4 保护区管理现状

祁连山自然保护区按照1988年7月甘肃省人民政府会议纪要确定的保护区管理体制，成立“甘肃祁连山国家级自然保护区管理局”，下辖由管理局、市、县（区）双重管理的22个自然保护站、155个资源管护站、4个木材检查站、18个森林公安派出所，在职职工1500人。多年来一直沿用完全由保护区职工参与管理的保护区管理模式，因保护区管理权限限制，生态保护与地方利益冲突及林牧矛盾日益凸显，加之保护区山大沟深，保护区职工人均管护面积过大（660hm2以上），保护区管理日趋困难。

2 社区共管条件分析

2．1 有利条件

2．1．1 生态文明建设已列入国家发展战略 党的十八大报告提出，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。祁连山自然保护区所辖3市8县各级地方政府也都积极响应中央的号召，把生态保护建设提上了议事日程，如保护区内所辖面积最大的肃南裕固族自治县和天祝藏族自治县分别提出实施生态立县战略，走生态型统筹发展之路，各项生态工程也都开始立项实施。

2．1．2 社区居民有维护和改善生态环境的要求 随着生活水平的提高，人们逐步认识了生态环境在生活与生产方面不可替代的重要作用，对良好生态环境的需求越来越强烈，一些社区居民也自觉加入生态保护行列。

2．2 不利因素

2．2．1 保护区与地方各级政府缺乏协调沟通祁连山保护区现有的管理模式采取的是自上而下的行政强制管理模式，保护区的建设管理同所属地经济发展完全脱节，由于缺乏两级政府直接的沟通协调，地方政府往往是在被动式的参与自然保护，积极性不高，工作也是各行其事，各负其责，导致保护的效果欠佳。

2．2．2 保护区牧地、林地权属交错 祁连山保护区目前存在一个较为普遍的问题是社区牧民群众的牧地与林地权属交错，表现在区内的林地在林业区划上属保护区林地，但在行政区划上同时又是农牧民群众的牧地，导致林牧矛盾非常突出，给保护区管理带来了一定困难。

2．2．3 缺乏与社区共管相关的法律法规 目前，有关自然保护区的政策及法律已不能完全适应保护区发展的需要，特别是社区共管还缺少政策、法律的有效支持，有时甚至是矛盾的。政策、法律规范的缺失制约着保护区社区共管的开展。

2．2．4 缺乏有效的产业开发 当前，由于缺乏较好的产业开发规划，保护区社区居民的思想仍然是“靠山吃山、靠水吃水”，没有有效的帮助和引导社区居民依脱贫致富的其它特色产业，其生产方式单一，超载过牧仍然是最直接、最有效的的经济来源，致使对大自然的掠夺愈演愈烈。

2．2．5 缺乏共管资金的投入 祁连山保护区自身财力不足，生态建设资金短缺，没有启动社区共管的专项资金来承接这一工作，而地方政府又不能提供资金援助。资金欠缺降低了社区居民保护自然资源的积极性和主动性，影响相关政策和机制的正常运行，致使社区共管不能得到可持续发展。

3 社区共管预期目标

3．1 实现责、权、利相结合的保护模式

祁连山自然自然保护区的建立，具有重要的现实和战略意义，而保护区内的农牧民更加注重的是超载过牧获得的直接经济利益，他们对生态环境破坏后的长远影响往往缺乏直接感受，要真正实现让居民共同参与到保护中来，没有利益的驱动是难以做到的。因此把管理的部分责任和利益分解落实到社区的每一户居民身上，实行有偿分区分片管护，使利益和责任对等化，通过管护成效的好坏获得相应的报酬，从而提高参与保护的积极性。

3．2 保护区与社区居民的关系得到改善

祁连山自然保护区内的林牧矛盾突出表现在：林草（牧草地）交错，林地同时也是社区农牧民的集体牧地。在现有的自然保护区经营管理思想中，只考虑社区居民对自然保护区的破坏影响，而未充分考虑社区居民从自然保护区获得的经济利益，导致保护和破坏的矛盾日益尖锐。实行社区共管模式后，探索签订具有约束力的“管理契约”［4］，确保社区居民对林地的利用不会对自然保护区造成不良影响，同时加大社区经济结构转型调整，发展特色产业，使社区居民在主动让出林地后仍能获得更高的经济收入，把社区居民及整个社区与自然保护区融为一体，形成一个共同的利益主体，缓解或消除社区居民与自然保护区之间的矛盾。

3．3 社区居民的生态保护意识普遍提高

当今社区居民之所以采取偷盗、狩猎等形式，就是看中自然保护区多种效益中的经济效益，而忽视了生态效益和社会效益。通过社区共管，在社区居民中开展环境宣传教育工作，使其意识到生态效益和社会效益的巨大作用及其与自己切身利益的关系，充分认识到保护生态环境、保护生物多样性对国家、对本区域以及对自己未来生活的重要性，切实感受到自身就是保护区管理工作中的一份子。

3．4 社区居民的生活水平稳步提高

社区共管后，充分利用保护区信息来源广泛、渠道畅通和科技水平较高的优势，采取不定期向社区群众免费发放致富信息，建立脱贫致富示范点，为社区群众提供绿色致富道路，运用保护区森林资源发展绿色产业，如特种养殖业、药草种植业、森林旅游业等，为其提供技术指导，联络销售渠道，进行科学管理，使社区居民从自然保护资源中得利，变被动为主动地参与保护区保护工作。

3．5 生态环境明显改善，实现保护区可持续发展

通过社区共管使社区居民生态保护意识显著增强，资源破坏活动明显减少；社区居民积极参与保护区的日常管理维护工作，使得保护工作得到有效加强。由于人为活动干扰的减少，保护区内野生动植物资源明显增加，栖息环境及周边生态环境均得到显著改善。从而促进社区经济与自然保护区的和谐发展，实现保护区可持续发展。

4 社区共管规划与措施

4．1 成立社区共管组织

保护区管理局与地方政府协调，成立由管理局领导、地方县级政府分管环保、林业领导、基层保护站负责人、社区乡镇党政领导及村社负责人和热心保护区事业的群众组成的社区共管委员会，社区以行政村为单位，成立由村委会负责人和自然保护站负责人、群众参加的社区共管小组。共管小组受共管委员会的领导，负责本区域内的共管工作。

4．2 开展社区生态保护意识教育

社区群众生态保护意识的高低，与保护区资源保护有着很大的关系，保护区要通过社区共管组织加强对社区群众的生态保护宣传教育工作。首先要加强对当地政府、社会团体的生态保护宣传教育工作，其次要因地制宜地针对不同的社区群体开展生态保护教育培训工作。另外，利用每年的植树节、环境保护日、爱鸟周等具有特殊意义的日子，采用悬挂条幅、设专题展板、发放生态保护宣传资料、播放音视频资料等多种宣传形式，向社区居民直观展示生态保护的重要性，让群众看到政府保护生态的决心，让更多的人参与到生态保护中来，用实际行动向违法破坏资源的行为“宣战”，做生态保护理念的倡导者、做资源保护的监督者，提高参与生态保护的积极性和主动性。

4．3 完善社区共管法律法规

健全的法律法规体系，可以为社区共管的顺利开展创造良好的法律环境。首先，通过国家立法为保护区提供统一的具有原则和概括性的法律规定，为具体管理规则的制定提供指导；其次，通过社区共管组织，制定和完善社区共管制度及乡规民约，以规章的形式把保护管理措施变成社区群众的自觉行为［5］。

4．4 发展特色产业

立足保护区实际，积极争取当地政府的支持，加快社区经济结构转型调整，发展特色产业。一是推进舍饲养畜暖棚建设，扩大舍饲养殖规模，逐步摆脱传统畜牧业对自然环境的过分依赖，让保护区内的全部牲畜季节性或永久性舍饲圈养，减轻草场压力；二是发展特色种植业，大力推广设施农业建设，发展高效优质农业，引导社区居民进行高原反季节无公害蔬菜栽培、油菜杂交制种、脱毒马铃薯种薯繁育、食用菌种植、设施人参果及红提葡萄反季节种植、中药材种植等特色种植业；三是发展林下养殖业，利用林下养殖“短、频、快”的特点，调动扶持社区居民积极开展林下家禽养殖，加强宣传，拓宽销路，做大做亮“祁连山生态土鸡”、“草原虫子鸡”品牌；四是发展生态旅游业，以森林自然景观、民族风情为主线，引导社区群众参与生态旅游项目中的餐饮、住宿、旅游纪念品加工销售等旅游第三产业和服务业；五是发展特色种苗业，充分利用高原冷凉气候适应青海云杉、祁连圆柏培育的有利条件，培育发展乡土种苗业，以基层自然保护站种苗基地为依托辐射带动周边社区居民参与育苗，提供技术服务，联系销售渠道，探索建立“民营型”、“联营型”育苗模式，逐步形成育苗规模化，销售市场化的种苗基地；六是新型替代能源建设，合理利用保护区丰富的水能、风能、太阳能资源，大力发展太阳灶、风能电、小水电、沼气池，让社区群众在生产、生活中节能降耗，提高生活质量，有效保护生态环境，促进生态的良性循环；七是发展劳务经济，坚持把加快发展劳务经济作为保护区社区居民增收新的增长点，鼓励社区富余劳动力到沿海发达地区和大中城市务工经商，增加收入。

4．5 建立保护区生态补偿机制

建立生态补偿机制，就是要以保护生态环境为根本出发点，根据生态功能价值、生态保护成本、发展机会成本等多种因素进行核算，综合运用行政和市场手段，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，调整各区域相关各方的利益关系。因此，保护区管理局应会同地方各级政府积极向中央政府申请投资保护区建设，建立生态补偿机制，制定可行的生态补偿法律法规，提出合理的补偿措施，通过政策倾斜支持保护区和社区发展，切实改善社区生产生活条件，并力所能及地为社区经济发展给予技术和资金扶持，尽可能作到权利、责任的均衡。

4．6 引进合作项目

保护区管理局积极争取和引进合作项目，如全球环境基金（GFF）等项目，加强与科研机构、高等院校和国际保护组织的沟通与联系，在保护区和当地社区广泛实施，推动保护区和社区协调发展。各类合作项目的推进和实施，在增加保护区和社区发展资金投入的同时，又能为保护区和社区引进先进的管理技术和管理经验。

［1］王芳，周庆生．自然保护区社区共管中的冲突及对策浅析［J］．安徽农业科技．2007，35（24）：7664．

［2］沈静，刘永红，康建国，等．祁连山气候分布特征研究［J］．中国科技论文在线（http：／／www．paper．edu．cn），2006－06－29．

［3］甘肃祁连山国家级自然保护区编篡委员会．甘肃祁连山国家级自然保护区志［M］．兰州：甘肃科学技术出版社，2009．

［4］张华，张立．浅论构建我国自然保护区社区共管模式的法律机制［J］．法学杂志，2008（4）：120－122．

［5］曹晔晖，张大红．在构建和谐社会中我国自然保护区共管发展探讨［J］．安徽农业科技，2006，34（4）：742．