忠县林权改革中林权纠纷成因及其化解对策

秦沂林，刘洪润

（1．忠县国有林管理中心；2．忠县林业局，重庆 忠县404300）

林权管理作为森林资源管理的重要内容之一，涉及林地保护、林木采伐等诸多关系。处理好林权纠纷，不仅能调动林农积极性，给林农一本满意的、准确的、具有永久意义的林权证，还对进一步保护森林资源、发展林业具有十分重要的现实意义。忠县1980－1981年落实林业两制，90%以上农户取得了自留山林权证，拥有了几十年不变林地使用权和林木所有权的法律依据。2002年起按照国家要求实施退耕还林工程，对全县90%以上包括生态林在内的退耕还林地颁发了林权证，且实行电子化档案管理。2008年按照国家统一部署，全面进行集体林权制度改革，换办原有林权证，通过申请、勘测分配、公示、审查、办证等程序，对全县所有未落实到户的集体山林重新确权发证，并纳入电子档案管理。虽然，起自2008年的林权改革已于2009年12月底结束，但林权纠纷和问题随后出现较多，为化解林权纠纷、纠正林权错误、巩固林权改革成果，有必要分析林权纠纷产生原由，对应提出化解措施。

1 忠县林改概况

2008年8月以来，忠县按照市林改领导小组部署，进行了集体林权制度改革，对全县48 933 hm2山林进行了造册登记确权，并发放林权证到户，基本实现了山定界、林定权、人定心。经统计，全县上山勘界林地30．3万宗，登记林权面积48 933hm2，填写勘界书和林权申请书30．3万份。除退耕还林20 400hm2已颁发林权证外，明晰到农户的自留山为28．7万宗、16．9万户，面积35 800hm2，占集体林地的73．1%；落实初始承包集体林地为1．6万宗、2．6万户，11 400hm2，占集体林地面积的23．3%；分山到户率为96．4%；仍由集体统一经营的林地有397个社，面积1 733 hm2，占集体林地总面积的3．6%，签订初始承包合同2．6万份；做到县、乡和林农各执一份，存于林权档案中作为永久档案资料保存。

2 林权纠纷成因

2．1 历史遗留问题导致林权纠纷

林权改革前的过去很长一个时期，土地为国家或集体所有，由国家或集体统一划拨调配，农村社和户无权也无意经营林地并确权，致使一些权属不清或划归集体所有但位于某社或某户辖区、四至不清，引起林地确权纠纷。如乌杨镇青岭村悟空寺附近一块林地，面积约2hm2，位于乌杨镇青岭村1社（原青龙村1、2、3、4社）辖区内，因1958年大炼钢铁砍伐林木而成为荒山，无人管护，1977年起全村15社统一植树造林、培育管护，荒山逐步恢复为林地，实行每年按面积均分15份、每社随机分配1份，农户可在所在社分得林地砍柴、割草的方式管理，1982年林业“三定”时，该幼林地未也未分户确权。2008年又实施林改时，村干部认为该林地至今未分配确权给社、户，“营、造、管”等活动由村集体统一实施，应确权给村集体，但农户不同意而引发争议。

2．2 因农户人口变动引起的林地权属纠纷

由于婚丧嫁娶或移民搬迁，使山林权属不断变更转移，造成十分复杂的山林权属关系，导致牵扯不清，引发林权纠纷。如任家镇铁山村2社村民黄某，1981年林业“三定”时划分责任山是按当时的人口6人划分的，但因为女儿出嫁、儿子升学参加工作，户口均迁出，在2008年林改时户籍上只剩下两个老人的户口在册。按照林改方案，责任山应该按现有人口重新进行分配，但老人不理解而引发争议。

2．3 对自留山、责任山属性不清引起林权纠纷

自留山所有权为集体所有，经营权、收益权属农户所有，实行“生不补、死不收”、长期无偿使用管理；责任山虽然所有权为集体所有，经营权、收益权为农户所有，但在林业“三定”时，由农户户口所在村集体按人口或劳力平均分给农户，由承包者在一定年限内经营的荒山或林地，承包期内可以继承，2008年林改原则按“自留山自行转移确权，责任山按2008年12月31日的在册人口重新划分确权，户口不在村、社集体不能划分林地”的方法划分林地和确权。部分农户对自留山、责任山的这些含义不清，导致林权纠纷。如2008年12月31日前户口已迁出户籍所在地的部分人员，对不能继续承包责任山无法接受，强行要求继续承包责任山、引发纠纷，又如东溪镇部分村民因三峡移民搬迁至山东省、重庆市合川区等地居住，户口一并迁出，土地和林地已在搬迁时享受国家相关移民补偿，按规定不能再享有林地承包经营权，而在这次林改时，仍返回原村社要求承包林地并申报林权登记，引起纠纷。

2．4 因林权证程序问题引起纠纷

部分村社干部图工作简单，在办理集体林地林权证过程中，没有召开村民大会，也未征求广大农户意愿，擅自办“大证”，农民不理解引发纠纷。如复兴镇西流村部分社、组干部为了减轻工作量、少填表，未将应分配确权到户的集体责任山分配到户或召开村民大会获得村民同意，只是简单编制实施方案，直接填一份林权登记申请表，把社或组的全部林地只登记一个林权证，导致村民对林权改革有意见，产生矛盾与纠纷。

2．5 基层办证工作简单粗放、责任心不强引发纠纷

少数基层办证工作人员文化素质和专业技术水平不高，责任心不强，不能正确理解林权登记确权的基本内涵，登记表格内容填写错误；个别村社办证干部心存不轨，不按实际勘界、填表，凭私人感情擅自更改、填写林地面积，这些都会引发纠纷。如新立镇某村，因该村的森林面积较大，每农户林地宗数较多，逐宗勘界、填写林权登记申请表工作量大，村社干部为减少工作量，擅自将多宗地合并为一宗填表、办证，农户领证后发觉与实际不符，要求重新登记发证。某村个别填表人员为每年多领取国家生态效益补偿金，利用填表之机，扩大自己林地面积，引发其他农户不满和纠纷。

2．6 流转林地不当引发纠纷

有些林地承包者流转承包林地的目的仅仅是以低成本从农户购得林地经营权和收益权，砍伐和出售现有林木而获益，不对林地进行培育和管理，导致林地环境质量、资源质量、生态服务等功能急剧下降，与国家林权制度改革原则及林地流转提高林地管护水平目标相背离，引起农户不满和林权纠纷。如石子乡杨兴村某社20多hm2集体商品林流转承包给个人经营，经过几年过度采伐和粗放管护，加之监管不力，导致原有高产林变为疏林地，与当地乡村生态旅游环境要求不符，引起村民不满，要求收回林地，统一管理或重新流转。

3 林权纠纷化解对策

（1）加强宣传，提高对化解林权纠纷重要性的认识

林权争议关乎国家、集体、个人的切身利益与社会生活的和谐稳定，也关系着国家生态文明建设成果巩固提升，尤其是涉事地区森林环境与资源质量的维护和改善。各级政府和相关部门应给予高度重视，利用各种宣传形式，广泛宣传林权证的法律地位，宣传处理好林权纠纷的重大意义［1］。通过宣传提高广大干部、民众特别是法律工作者和林权改革参与者对林权管理重要性的认识，增强化解林权纠纷的积极性和责任心。

（2）明确职责，强化管理

调处林权纠纷工作难度大，费时费力，有时还受误解，必须落实专门人员，明确职责，专人负责管理，真正做到常年有人抓、有人管，有人落实。坚持林权规范化管理，准确实施林地确权各环节与步骤，严格按照林地林木权属争议处理办法和程序受理、化解林权纠纷。

（3）明晰产权，化解纠纷

为减少和杜绝林权纠纷的发生，林权管理人员在日常林权登记工作中，要本着尊重历史、尊重现状、实事求是、客观公正的原则，认真办理每一宗林权案件，尽最大可能圆满地化解矛盾、解决林权纠纷，杜绝新的矛盾发生［2－5］。认真查找确权发证工作中存在的问题，对产权明晰，因全家外出或工作疏漏而未上报发证的林地，要全面排查，及时补报发证。对林权资料和林权证上有关农户姓名、林地四至界限与面积等错误，要根据实际情况认真及时核对，对照实物逐户纠错，并更正档案资料错误和重新发放林权证。达到林权申请人及其材料合法有效，申请登记的森林、林木和林地数据准确，登记程序合法有效，林权证登记事项真实、可靠、实用，维护和体现林权证尊严以及林权权利人合法权益。

（4）加强培训，提高业务素质和工作能力

为减少和避免林权管理失误，各级要加强对林权管理和林权纠纷调处人员的业务培训，提高办案能力。通过宣传和培训，加强林政秩序管理，严防各种林政案件发生。要开展林业行政执法专项培训，加大林业执法检查监督力度。严厉打击各种林业不法行为，严防以林地流转之名盗伐、滥伐及滥占林地的不法行为发生。凡有林权纠纷和程序不合法的林地一律不得进行转让和批准采伐。

［1］中共重庆市委，重庆市市人民政府．关于加快推进集体林权制度改革的实施意见（渝委发〔2008〕8号）［Z］．2008．

［2］陈长江．浅谈酉阳县林权争议产生的原因和对策［J］，重庆市林业科技，2005（4）：47－8．

［3］王效举，石怀艳．靖边集体林权制度改革的探索与思考［J］．陕西林业科技，2011（2）：68－71．

［4］杜德鱼．林地承包权继承问题研究－基于法律的视角［J］．陕西林业科技，2011（6）：60－62．

［5］方义龙，张桂林，刘光哲．商南县集体林权制度改革现状及问题的研究［J］．陕西林业科技，2011（6）：63－67．