推进湖南省新型城镇化必须正确把握的六个互动关系研究

★ 何爱民 邹春花 曾昭伟

党的十八大强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。从当前我国情况看，我国城镇化规模已经居全球第一。根据中国社会科学院发布的《中国城市发展报告(2012)》显示，2011年，我国城镇化率已经达到51.27%，城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人。公开数据显示，至2011年末，中国共有657个设市城市，建制镇增加至19683个。全国共有30个城市常住人口超过800万人，其中13个城市人口超过1000万人。这表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。如果未来中国的城镇化以每年0.8至1.0个百分点的速度快速推进，到2020年前后中国城镇化率将超过60%，届时中国将整体迈入中级城市型社会。

然而，我国城镇化迅速发展所带来的速度与质量不相称的矛盾也日益凸显出来。由于这种城镇化是缺乏质量、不协调、不和谐的城镇化，存在一系列不和谐的矛盾和问题，主要体现在:大城市土地城镇化快于人口城镇化;大城市过度膨胀，小城市和小城镇发育不足;“城中村”、“垃圾围城”等问题大量存在，城市品质较低等。如果不清除这些不和谐的因素，将极大地影响我国的城镇化质量。据专家推测，我国实际的城镇化率仅为35%，远低于2011年世界52%的平均水平。这就说明我国的城镇化率的空间还是很大的。从我省情况来看，根据省委省政府提出的“四化两型”建设的目标，以新型城镇化作为现代化的重要驱动力，坚持走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城镇化道路，构建科学的城镇体系。2011年，全省城镇化率达到44.1%，较上年提高1.2个百分点，长株潭三市GDP占全省42.4%，对全省经济增长奉献率55%。然而，新型城镇化道路上，我们仍然面临各种各样的难题。这些难题既包括如何正确处理城镇化与工业化、农业现代化、信息化的关系问题，也包括给资源环境等方面带来的问题。为此，本课题组从六个方面进行了研究和探索:

一、把握新型城镇化与工业化的关系

针对工业化和城镇化互动不力的问题，要正确把握和处理好新型城镇化与新型工业化的关系，充分发挥新型工业化的龙头作用，努力构建以集约、智能、绿色、低碳的“两型”产业为支撑的城市经济体系。

在人类社会发展进程中，城市化与工业化向来就是“如影随形”的关系。工业化是城市化的经济内涵，城市化是工业化的空间载体。然而当前在我国城镇化的过程中所出现的工业化和城镇化互动不力问题，其症结在于没有从“四化两型”全局的高度，认真把握好现代城镇化与现代工业化的内在辩证统一关系，城市群内部产业功能定位和分工不清晰，基础设施建设缺乏统筹安排，不少中小城市和小城镇缺乏产业支撑，服务功能薄弱，人口承载能力不强。两亿多农业转移人口没有充分融入城镇生活，城镇化质量不高，难以为工业化提供需求支撑。要解决这个问题，必须借鉴人类在城镇化过程中的历史经验，构建以新型城市为主导的产业体系。

首先，我们必须从传统工业化的旧模式中解脱出来，从新的历史高度正确把握和处理新型城镇化与新型工业化互动关系的新内涵新特点。当今世界，城市经济在世界范围内起着主导作用，尽管世界上的城市总面积仅占世界陆地总面积的2%左右，但其创造了世界以GDP计算的经济总量的70%。在有些国家，一座城市所创造的GDP就占到了其整个国家GDP总量的30% －50%，如泰国的曼谷、埃及的开罗、韩国的首尔，墨西哥的墨西哥城等都属于这样的情况。这充分说明城市经济对促进整个国家经济发展的重要性。不过，过去的城镇化是通过传统的工业化来推进的，我们不能走传统工业化的老路。人类已经历了两次工业革命，即将迎来第三次工业革命:如果说第一次工业革命造就了密集的城市核心区、拔地而起的工厂;第二次工业革命催生了城郊大片房地产业以及工业区的繁华;那么第三次工业革命将会把每一栋楼房变成绿色建筑和微型发电厂。在200年的工业化进程中，人类美化了地球，也损害了地球。据估测，以煤炭和石油为标志的化石能源时代终将过去。化石能源大量广泛地应用，在创造工业文明的同时，也带来了日益严重的“副产品”:环境污染、气侯变暖、生态恶化。所以第三次工业革命的核心是开辟绿色能源。从目前我国的能源消耗情况看，我国一次能源消费结构中煤炭所占的比重在68%左右，比世界平均水平高出38.4个百分点。业内人士指出，每生产2500度电需要消耗1吨煤炭，而这一吨煤燃烧将产生24公斤的二氧化碳和30公斤的烟尘。改革开放30多年来，我们走完了西方大多数国家花了200多年才完成的工业化历程，出现“未富超标”现象。但如果我们不实现低碳能源，那么我们迎来的城镇化将是一个充满雾霾的城镇化。目前，我国70%左右的城市空气质量达不到新的环境空气质量标准，雾霾天气频繁发生。京津冀、长三角、珠三角等区域空气污染严重，一些城市灰霾天数达100天以上，个别城市甚至超过200天。在一些城市，呼吸新鲜空气已经成为一种奢求。

这一切都充分说明构建新型城镇化所必须的“两型”产业发展已到了刻不容缓的地步。为此，必须从“四化两型”整体建设的新视角，正确处理好城镇化与工业化的关系，把构建以“两型”产业为主体的城市经济支撑体系作为推进新型城镇化的重要战略任务。以湖南为例，必须坚持把新型工业化作为第一推动力，着力构建具有湖南特色的现代产业体系。一要以科学发展为主题，以转变经济增长方式为主线，探索以长株潭为中心的战略性新兴产业集群的布局、模式及特点，从资源环境等方面考察发展战略性新兴产业与推进新型城镇化的辩证互动关系;二要针对当前在一些地区战略性新兴产业在缺乏统筹、重复布局、急于求成、盲目发展以及对资源、环境造成的浪费等一系列问题，提出一个构建科学合理的“两型”产业与推进新型城镇化相统一的互动体系路线;三要以构建节约能源资源和保护生态环境，推进节能减排，加快淘汰落后产能，形成文明、节约、绿色、低碳的新的生产生活方式为特征的战略性新兴产业与新型城镇化建设和谐统一的布局结构和发展模式为主题，为我省大力发展“两型”产业产业与加快推进新型城镇化提供系统完整的支援体系;四要着手制订迎接第三次工业革命的产业发展规划。“第三次工业革命”的绿色能源需要五大支援体系:第一是从化石燃料结构向可再生能源转型;第二是对可再生能源的采集和收集系统进行战略性重组;第三是对可存储的新能源基础设施进行全面的改造升级;第四是对能源的神经网络，也就是说智能电网提前规划;第五是基于新型交通的物流网络加快建设和发展。这些都需要技术、体制和机制上的创新，需要艰苦、长期的努力。未来，城市所设想的通过互联网建立起一个像神级末梢式的分布式供电智能网络，把普普通通的电网变成一种能源型的互联网，将为我们开辟新型城镇化与新型工业化互动的美好前程。

二、处理好新型城镇化与农业现代化的关系

针对城镇化与农业现代化互不融合，农业现代化明显滞后的问题，必须处理好新型城镇化与农业现代化的关系，努力构建统筹城乡发展的“中心城市——卫星城市——小城市——一般乡镇——中心村”的市域城镇体系。

农业现代化是城镇化的重要基础。当前，我国城镇化质量不高，主要表现在城镇化与农业现代化互不相融，农业就业结构演进慢于产业结构，农业劳动生产率效益低，农业产业化转型缺乏支撑，制约农业现代化进程，也阻碍了新型城镇化的进程。在这个问题上，我们应该吸取国外城镇化有益的经验和教训。当今世界的城镇化大体上可以概括为三种:一种是以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城镇化，第二种是以美国为代表的自由放任式的城镇化，第三种是以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家城镇化等三种模式，前两种城镇化由于是建立在高度发达的市场经济和现代化农业的基础上，应该说是比较成功的，而后一种城镇化则是典型的过度城市化，城市化水平与西方国家接近，但经济水平只相当西方国家的1/10－1/20，城乡反差很大。造成这一问题的一个重要原因是这些国家在依靠外国资本发展工业的同时，忽视了农业现代化和农村建设，加剧了城乡差距，导致大量农村人口涌入城市，使城市就业、居住环境和教育设施不足的问题进一步恶化。

要从根本上解决这个问题，必须正确处理好城镇化与农业现代化的协调互动关系。按照城乡统筹，以工促农的总体思路，构筑和完善“中心城市——卫星城市——小城市——一般乡镇——中心村”的新型城镇体系。为此，我们必须合理扩展城区面积，积极吸纳农村人口 。要在科学规划的基础上，进一步加快城镇周边地区的开发建设、特别是周边村的改造，变郊区为城区、变农民为市民，把城市文明引入农村。农民进城需要有生活来源，有事可做、有钱可赚，才会乐于向城镇化转移。因此，应尽快改变招商引资旧模式、旧观念，以吸引制造业为主体的狭隘思维定势。城市化推进应大力发展城市经济，发展第三产业，发展服务业，促进二三产业协调发展，吸纳更多人口就业。要加快户籍制度改革，进一步放开对农民进城落户的限制，切实降低农民进城门槛。对因城区扩展而失去土地的农民，要及时办理城镇落户手续，取得城镇居民待遇。对在市内民营企业就业的大学毕业生及其他应聘人员，亦应放宽限制，准予落户。要完善社会保障体制，解决进城人员就业、生病、养老、入学、深造等后顾之忧。

要顺利完成这一伟大的“转型”工程，必须把“三农”问题作为全局工作中的重中之重。坚持以保障粮食安全作为增加农民收入，实现可持续发展为目标，以推进农业规模化、集约化、产业化、标准化、机械化为重点，加快转变农业发展方式，提高农业现代化水平。首先从优结构入手，突出抓好优势传统产业提质增效，大力发展特色农业、生态农业、都市农业、森林生态旅游等新型业态，做大做强优势特色产业，推进现代化农业提质升级;其次要强化现代农业科技支撑，突出抓好农业关键技术攻关，积极推进农业科技平台建设和机制创新，加快农业科技成果转化和推广应用，提高农产品供给保障能力和农民收入水平;第三要夯实基础，提升现代农业设施建设水平，加强现代水利体系、农产品物流体系、农村信息化和农村生态环境建设，加快推广机械化，增强农业农村发展“造血”功能;第四要针对我国农业当前面对的经营规模小、方式粗放、劳动力老龄化、组织化程度低、服务体系不健全的现状，有计划有步骤地发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营主体。在上述基础上，切实做好“双转移”工作。所谓“双转移”就是，在推进城镇化建设中，务必紧紧抓住“人口转移”和“产业聚集”这两个关键环节，把推进“双转移”作为重要抓手。一方面要主动推进和承接发达地区的产业转移。另一方面，要把城区低附加值的劳动密集型传统产业改造升级或向外地转移。与此同时，要大力推进劳动力转移，促进人力资源的合理配置。积极实施人力资源开发战略，大力加强转岗教育技术培训，努力办好各类教育，全面提高人口素质，尤其是要加快发展面向农村人口的技能培训和职业教育，为优化人口结构、提高人口素质、促进劳动力转移就业夯实基础。

三、处理好新型城镇化与信息化的关系

信息化是新型城镇化的重要特征，也是构建现代智慧型城市的重要支撑。信息化是工业化的产物，反过来又通过与工业化融合，推动工业化发展，当前，由于我国工业化进展快，数量扩张特征明显，产能过剩。信息化仍处于以局部应用为主的初级阶段，缺乏有效的融合措施，多数企业的集成应用水平亟待提升。信息化带动工业化，工业化促进信息化的融合放大作用发挥不够势必影响城镇化的进程和水平。

要解决这个问题，我们必须站在当今世界信息技术发展的新高度，深刻认识城市形态逐渐转向智慧型城市的大趋势。如通过感知技术、网络技术和IT应用技术的运用，借助物质网络(包括物联网)、信息网络(包括云计算)、能量网络(包括智能电网)，城市产业发展、城市管理以及城市居民生活的各方面都将智能化，形成一批新的城市智慧产业、一套新的城市智慧管理模式以及一种全新的城市居民的智慧生活方式。其目的一方面有助于通过技术进步改造传统城市，促进城市经济结构调整，转变城市经济增长方式，提高城市管理水平与管理效率;另一方面，也有助于进一步提升城市居民的生活舒适程度，打造智慧城市，使人们的生活更加美好。

改革开放以来，湖南省委省政府坚持以推动新一代信息技术发展为突破口，以促进经济发展、社会进步、公众幸福和政府自身建设为目标，以信息技术、信息资源、信息人才和政府自身建设为目标，以信息技术、信息资源、信息人才和体制机制为保障，大力推进数字湖南建设。通过努力，我省信息化支撑能力日益增强。“十一五”期间，我省电子信息产业年均增长达31.1%，已成为发展最快的新兴产业之一;千万亿次超级计算机“天河一号”在国防科大研制成功;软件业务收入增速连续8年位居中部六省首位。在新形势下，我们必须进一步着力加快发展信息产业，推进信息化与工业化深度融合，加快长株潭和省级“两化”融合试验区建设，促进信息技术在传统产业的推广应用，提高工业信息化水平;着力提高信息化建设的整体质量和效益，推动“三网融合”，加快发展云计算和物联网，推动智能交通、智能电网、智慧城市建设，构建信息技术公共服务平台;着力推进信息技术在经济社会各领域广泛运用，加快电子政务与公共服务信息化建设;着力抓好国家农村信息化示范省试点工作，提高农村信息化水平，努力构建面向第三次工业革命的信息化智慧型城市运用体系。

四、正确处理城镇化与资源有效利用的关系

新型城镇化的基础在于有效利用自然资源。城镇化需要占用大量资源，如果我们对新型城镇化没有一个全面、系统的准确的规划布局，在实际推进城镇化过程中就会出现过于强调某些方面而忽视另外一些方面的问题，很可能出现的结果就是旧的问题解决了一些，新的问题又产生了许多。因此，基于改革开放30多年来的相关研究经验与教训。我们必须认真研究我国所选择的新型城镇化道路，正确处理好城镇化与资源利用的关系。例如，城镇化需要大量地占用土地和淡水资源。从城市用水情况来看，在我国目前600多座城市中，有三分之二的城市缺水，其中100多座城市严重缺水。有的城市由于过度使用地下水，已造成了城区有的地段塌陷的严重后果。这些城市的可持续发展形势已经非常严峻，提高城市水利用效率已迫在眉睫，刻不容缓。为此，必须要创新发展思路和模式。要根据各地不同的发展基础、资源禀赋和交通区位等条件提出不均衡发展的发展战略，根据各地不同的发展条件，明确发展重点，采取不同的手段，实现殊途同归的发展目标。要求打破平均配置资源的传统模式，把有限的资源集中起来发展。在城区通过提高人口和特色产业聚集度，实现集约型发展;在广大农村通过服务扶持、减少农业人口、增加非农收入、保护生态屏障，实现生态平衡发展。

根据我国的国情，在城市的空间布局上应具备紧凑性特征。对此，我们应该借鉴当今世界上一些发达国家城镇化布局的经验教训。美国是当今世界最发达的资本主义国家，在其城镇化过程中，固然有很多值得我们借鉴的经验。但由于美国政治体制决定了城市规划及其管理属于地方性事务，联邦政府调控手段薄弱，政府也没有及时对以资本为导向的城镇化加以有效的引导，以致造成城镇化发展的自由放任，并为此付出了高昂的代价。其突出特点就是过度郊区化，城市不断向外低密度蔓延，城镇建设无序，空间和社会结构性日益突出。我国的农田人均面积不足世界平均水平的一半。在可耕地少、人口分布不均、生态环境脆弱等国情条件下，必须吸取美国城镇化低密度扩张过度郊区化的教训。在城镇化过程中必须强土地利用的紧凑模式，鼓励以公共交通和步行交通为主的开发模式，保护开放空间和舒适的环境，使其在其空间布局上具有“紧凑、合理、便捷、利民”的特征，在城市规划布局上突出整体性、系统性、功能性、协同性。大一点的城市可以形成若干个紧凑的中心，使每个中心都能将居住、工作和购物等功能紧密结合起来，尽可能就近解决生活中的主要问题，从而减少人们在不同中心流动的数量与频率。这样就可以大大节约家庭小轿车的出行频率，不但大大减少了城市的碳排放和各种污染，而且有效地节约了城市的土地、空间等各种资源。

五、处理好新型城镇化与生态文明建设的关系

据世界银行的研究结果，仅占全球陆地总面积2%的城市，却消耗了全球67%的能源，排放了全球70%多的温室气体。正是由于这些温室气体排放，尤其是二氧化碳导致全球气温升高，进而有可能引起一系列涉及人类未来发展的严重问题。因此，新型城镇化不可能再走过去由工业革命推动的常规城镇化的老路了，必须走出一条环保型的新型城镇化道路，重点在于必须是一条低碳的城镇化道路。

当前，日益严重的生态环境是新型城镇化面对的一个重要问题，有数据显示，2011年，在国家水系监测的469个国控断面中，劣V类水质占比达13.7%，基本上丧失水体功能;50%以上的湖泊出现了富营养化。同一年，在325个地级以上城市中，空气质量超标城市比例为11%，土壤环境状况也不容乐观，部分地区土壤污染严重，耕地土壤环境质量堪忧，再加上森林面积减少，湿地功能萎缩，生态系统和环境保护问题已成为必须正视和重视的问题。

为此，在新型城镇化进程中，必须加快划定我国“生态红线”，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定“生态红线”，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策，通过划定“生态红线”，加强生态评估，严格生态准入，努力促进重点生态功能区生态恶化趋势得到有效遏制。

联系我省实际，为了应对环境恶化带来的影响，当务之急必须把绿色湖南建设提到新的战略高度。努力构建以发挥长株潭“两型”示范引领作用为龙头，加快建设“绿色湖南”六大示范工程:一是绿色产业链示范工程:从“两型产业”的视角研究如何以低消耗、低排放、低污染为特征的构建长株潭绿色产业发展体系的有效途径，创建“资源——产品——再生资源——再生产品”的循环经济模式。二是绿色水运示范工程:从省政府提出的把湘江建设成“东方莱茵河”的视角，研究如何认真实施国务院批准的《湘江流域重金属污染治理实施方案》。三是绿色人文示范工程:从“湖湘文化”的视角研究如何打造以“绿色”为内核，以“绿色发展”为目标的良好的生态文化体系。四是绿色管理示范工程:从加强长株潭生态建设和保护的视角，高起点高标准制定规划，开展绿色国土建设，持之以恒地抓好长株潭生态经济圈建设和湿地保护等工作。五是绿色消费与生态补偿及生态环境共享机制相结合的示范工程，从城乡一体化的视角研究如何顺应城市发展的低碳化、智能化、转型化趋势，构建新的城市消费与垃圾处理等一系列的绿色消费工程建设。六是绿色生态保障示范工程:从加强法制建设的视角，深入贯彻落实《国家环境保护“十二五”规划》，为绿色湖南建设提供完整的政策保障体系。

六、处理好新型城镇化与社会公平和谐的关系

新型城镇化核心是人的城镇化，必须坚持以人为本。所谓人的城镇化，不是少数人的城镇化，而应该是所有人追求共同富裕的城镇化之路。如果推进城镇化的过程是一个使许多人不断变为城市贫民，生活方式日益“贫民窟化”的道路的话，就值得引起深刻反思了。2011年，我国城镇化率达到51.27%。从国际经验看，当城镇化率处于50%——60%时，往往进入矛盾多发期，拉美一些国家因应对失当跌入城镇化陷阱，美日韩等国则因势利导跨越“敏感”区间。这些情况对我国推进城镇化具有警示和借鉴意义。

有关专家认为，城镇化率处于50% －60%是一个国家城镇化基本实现阶段，也是城市发展问题的爆发阶段，一些国家的社会管理者由于管理观念和方式滞后，面对新问题应对失策，结果遭遇城镇化陷阱。一是城市规模失控导致“大城市病”爆发。二是缺乏产业衔接加剧贫富差距。三是忽视社会公平导致城市新移民边缘化。为此，必须因势利导跨越城镇化“敏感”区间。所幸的是，我国并没有出现“贫民窟化”现象，但却出现了另外一些独特的现象，譬如说在城市打工的2亿农民工确实现实了从农村迁移到城市的“地理迁移”过程，但由于种种制度(如户籍制度等)的制约，他们无法完成“社会迁移”过程，也就是说，尽管他们已工作、生活在城市，但无法享受与城市居民同等的社会待遇。再譬如说，在推进城镇化过程中，有些农民的承包地需要被征收，从农用地转为非农用地，尽管这种征收是城市发展的需要，但这些失地的农民失去了土地的依靠，却形成了一个比较庞大的“四无”(无地、无业、无社保、无创业资金)的群体，再加上5000多万“留守儿童”和2000多万“留守老人”，将是一个严重的社会问题。为此，必须制定一系列配套政策:如户籍制度政策、土地制度政策、劳动就业制度政策、社会保障制度政策和相关管理制度政策:包括教育制度、医疗制度和各种社会服务制度等等。这一切都需要在深化改革的过程中加快完善现代化的新型城镇化管理体系。

为此，我们必须加快政府职能转变，要按照理顺关系、转变职能、整合资源、综合配套、提升效能、激发活力的总思路，加快城镇管理制度的创新。政府在每个地市选择潜力较大的乡镇，以县为龙头，首先采用城镇化建设试点，不断扩展，政府统一规划，科学布局，投入市政基础设施，无偿提供城镇化建设土地;以城镇商业、技术开发、种养殖业、深加工、市场经济、教育培训、居民生活需求等作为城镇化建设开发商的投资回报;不足部分政府可适当拿出点土地作为开发商投资回报;城镇化居民住房，政府在统一规定平米价的基础下浮15～30%，以推进城镇化目标的实现。

要提升新型城镇化质量，关键在于改革。为此，我们必须以认真学习贯彻十八届三中全会通过的《关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并借鉴一些省市在城镇化进程中的一些成功的经验。比如开展融合教育的上海经验。上海是农民工随迁子女义务教育上破除二元户籍影响，让农民工子女教育获得公平待遇的先行者。上海的经验表明，只要在理念上、政策上实行公平对待，这个难题是可以逐步得到解决的。又比如，改善农民工居住状况的北京、湖北、重庆经验，这三个省市解决包括农民工在内的低收入群众的住房问题主要有三种方式:一是建筑工人居住由工棚改为工房;二是鼓励企业特别是工业园区建设农民工宿舍;三是政府支持建设公共租赁房屋等保障性住房，统筹解决城镇低收入群众和农民工住房问题，为农民工平价获得城市住房，解决永久居住的问题开辟了途径。再比如，促进农民工对城市的文化和社会心理融合的绍兴经验和扩大农民工社会管理参与权的重庆、义务、东莞经验，都为我们按照党的十八届三中全会精神构建以人为本的新型城镇化管理体系提供了有益的借鉴。

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