湖南省数字化城镇建设的发展战略研究

★ 许奕锋

新世纪新阶段，数字化城镇建设作为一项复杂的技术、社会系统工程，将成为我国新型城镇发展的新主题与新动力。它不仅需要有先进的技术支撑，需要政府、企业和公众的通力合作和公众信息素质的普遍提高，更需要管理体制、机制和政策法规来护航。要推进城镇建设的数字化，必须对数字化城镇建设进行战略思考与务实发展，从而提升我国新型城镇建设的管理与服务水平。

一、目标层面的发展战略对策

国外在数字化城镇建设方面往往有明确的目标，旨在为城镇发展提供一个技术蓝图和服务蓝图。宏观上来说，我国进行数字化城镇建设可以重塑政府和公众、商业的关系，实现政府在工作方式、管理信息方式、行使职能方式以及为公民和企业提供服务方式的真正变革。要实现这一目标，我们应该全面贯彻落实科学发展观，统一规划，分步推进，以提高应用水平为重点，以政务信息资源开发利用为主线，以先进信息处理和网络技术的综合利用为突破点，更好地为湖南省的新型城镇建设服务。

其一，政府规划企业主导数字化城镇基础设施建设。高标准、高起点在发展战略层面上进行“顶层设计”，这是推进我省数字化城镇建设的前提条件。当前国内一些地方的数字化城镇建设实践已经得到证明，比如北京市制定实施《“十一五”时期国民经济和社会信息化发展规划》、《电子政务信息资源共享交换体系规划》、《十一五期间城市减灾应急体系建设规划》等专项规划，将信息化作为首都现代化建设的基本战略，通过信息化带动城市服务和管理水平的提高，带动经济结构调整和增长方式转变，全面建设数字北京。还比如青岛市2001年初在全国率先组织开展了电子政务战略与技术研究，编发了《青岛市电子政务工程2002－2005年规划纲要》，奠定了进入全国电子政务先进城市行列的基础。按照党的十八大明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”关于信息化发展的战略部署，根据《湖南省“十二五”国民经济和社会信息化规划》以及《湖南省人民政府关于加快城镇建设推进全省县域城镇化的意见》等文件精神，本着“统筹规划、资源共享、应用主导、面向市场、安全可靠、务求实效”的宗旨，以市场应用为导向，以信息资源开发利用为中心，以电子政务建设为重点，不断完善基础设施建设，全面提高各领域信息技术的应用水平，加快湖南数字化城镇建设步伐。

其二，新型城镇化建设与数字化建设协调统一推进。要坚持新型城镇化建设与数字化建设协调统一，科学划分城镇功能区域，特别是高水平规划和统筹城乡一体的经济结构、空间结构和生态结构，构筑以长株潭为中心、以市州县城为依托、小城镇为基础，结构合理、布局协调、功能互补、城乡衔接的数字化城镇体系。要结合《湖南省推进新型城镇化实施纲要(2012—2020年)》总体规划要求，切实做到城市发展与小城镇布局、村庄发展规划相结合，经济社会发展与宜居环境相结合，地方优势、民族特色与现代生产生活方式相结合，基础设施、公共服务设施配套与环境综合治理相结合，确保新型城镇化发展中规划不落后，产业不落后，住房不落后，基础设施不落后，生态环境不落后。协调统一推进时要以深化应用为主题，紧紧围绕城市转型和经济转型，推进国民经济信息化;围绕增强社会和谐，推进社会信息化，发展以改善民生为重点的信息化公益性社会服务;围绕提高治理能力，推行电子政务，促进城镇信息化发展转入全方位、多层次、高效益的发展轨道，建设以数字化为基本特征的经济、社会、政务全新的管理、服务和信息安全保障体系。要使各项公共服务设施建设与专项规划相配套，与产业发展规划相依托，做到高起点规划、高水平建设和高效益发展，充分体现地方特色、民族特色、现代文化，提高城镇居民的生产生活质量。

二、技术层面的发展战略对策

数字化城镇建设是一项庞大而复杂的系统工程，它的实现有赖于高速计算、高速传输、海量存储、异质异构数据管理等这些关键技术的实现，有赖于遥感技术(RS)、地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)和多媒体及虚拟仿真等现代信息科学技术的整合和利用。这些高技术的支撑，是数字化城镇建设坚实的基础。

从战略发展视角来看，一方面，湖南数字化城镇建设的近期目标，可以用三至五年时间建成一个“纵向到底，横向到边”的信息网络系统和无线传输体系。整合地理环境、基础设施、自然资源、社会资源、经济资源及人文资源等各项基础数据与信息，基本完成城市地理信息基础数据库、人口数据库、宏观经济数据库、法人单位数据库等数据库建设，完成以地理信息公共平台为核心的信息共享交换平台建设，以此为基础完成部分示范应用系统建设。与此同时，逐步建设数字化统一的标准规范体系以及安全保障体系，为湖南省数字化城镇的长远规划和建设打下良好的技术基础。在近期目标实现的基础上，依托城市地理信息系统和各基础数据库，利用完备的网络体系，在城市应急指挥、城市规划、公众服务、环境保护、精细化管理等领域全面开展应用系统建设工作，推进地理信息资源的应用服务。由此而逐步建立起全省地理空间框架建设、管理、维护和应用的稳定、有效的组织机构和运行支撑环境，进而形成比较成熟的运作机制，实现湖南数字化城镇较为完备的基础环境和支撑体系。

另一方面，要以数字化提升湖南新型城镇化的综合能力。加快湖南数字化城镇建设步伐，按照“标准统一、资源整合、因地制宜、信息共享”原则，建设功能完善的城镇管理基础数据共享平台，提升湖南新型城镇化的综合管理和服务能力。一方面要整合城镇建设的信息资源，加快推进数字化城镇建设步伐。逐步扩大数字化城镇系统接入范围，实现业务处理自动化、移动指挥智能化、监控可视化、监督举报社会化以及信息交换管理网络化。要充分借助互联网、物联网、传感网等先进信息技术，提高交通管理、城市生命线管理、楼宇管理、公众出行、公共服务、物流、电力、通讯、旅游等领域的信息化水平，推动智慧型城镇建设。另一方面要建设完善重点示范乡镇宽带化信息基础设施，建立健全公共信息服务体系。加强以“一网、一库、一平台”为支撑的测绘地理信息公共服务设施建设，在全省地级城市和有条件的县(市)建成数字城市地理空间框架。出台《湖南省城镇建设档案及地下管线管理办法》，加强城镇建设档案及地下管线的综合管理，全面普查既有地下管网，建立健全城镇建设档案及地下管网的管理和查询制度。［1］建设镇级信息化服务大厅，开展信息应用一站式服务。发展面向城乡居民一体化的信息系统，以信息化促进城乡一体化。以优先完成一定数量的重点示范镇建设，带动辐射全省乡镇的数字化乡镇建设。通过建设覆盖乡镇的宽带多媒体网络，逐步形成宽带、融合、泛在、安全的信息网络系统，进而建成比较完善的城镇信息系统，实现城镇信息资源共享。再者，构建以经济、社会、地理、资源和人文环境等为主要内容的基础信息平台，整合乡镇各方面信息资源，加强和促进各部门之间信息共享和交流，通过对城镇各种信息进行实时、动态、综合处理和分析，为政府制定城镇整体发展战略、优化城镇规划等提供科学依据。［2］

三、管理层面的发展战略对策

随着信息化建设的推进，数字化城镇建设在运作模式、管理方式及组织结构等多方面会有变革的强烈需求。数字化城镇建设需要形成覆盖省、市、县、乡(镇)、村五级统一的电子政务骨干传输网络，构建信息化基础资源综合服务平台，应该在政府主导下进行的，政府各部门之间协调配合，形成统一有效的管理与服务格局。

一是加强组织领导，强化资源整合。为保障湖南省数字化城镇建设的顺利实施，保证“数字湖南地理空间框架建设项目成果的稳定运行和长期持续的服务，必须建立湖南数字化城镇建设和应用的组织保障机构，主要负责促进湖南数字化城镇建设的方案设计、任务分解、工程实施、进度管理、质量监督与成果验收等建设任务的顺利完成。政府及其相关职能部门要高度重视数字化城镇建设，切实纳入重要议事日程，按照严格的责任制和责任追究制度，落实专人，集中人力、物力、财力保障本部门数字化建设任务的完成。在这里需要强调的是，各级政府可以考虑设立首席信息官一职。首席信息官必须具备公共管理和信息科学两方面的知识与实践经验，并赋予其管理和协调政府各部门的相关职能，使其能保持高位独立性，充分行使监督、管理、考核权。此外，还必须建立专门的数字化城镇建设协调机构和协调机制，吸收政府各部门主要领导参加，聘请专家组成数字化城镇建设专家咨询委员会，实现数字化城镇建设与管理的全面组织化。

二是加大资金投入，提升保障水平。数字化城镇建设牵涉到人、财、物等多种资源，其中资金是数字化城镇建设中的重要保证。数字化城镇管理体系必须一方面保证国家财政对数字化城镇建设的大力支持，另一方面保证有关的资金不被挪用或滥用。应效仿欧美国家，建立必要的评估和预算体系，改进资金使用状况。［3］再有，就是要完善以政府投入为引导、社会力量共同支持的多元化投融资体制。对数字化城镇建设重点工程的城镇，省级财政给予一定的资金支持，并引导和推动市县两级政府进行资金投入，力争将建设资金纳入政府投资计划和财政专项预算。尽量利用国家在电信资费和网络资源等方面向农村倾斜的优惠政策，优先支持数字化城镇建设，为推进城镇信息化提供有效保障。在数字化城镇建设中，政府宜着重推动前期资源和市场整合，本着“谁投资，谁受益”的原则，与投资者、用户建立利益共同体，逐步在政府指导下实现市场化运营。

三是抓好教育培训，消除“数字鸿沟”。教育培训是数字化城镇建设相关应用的基础。首先，要加强对政府各级领导干部的培训，使他们全面了解数字化城镇建设理念、网络和安全体系建设知识，自觉运用政务网了解情况、指导工作、决策事项，使各级领导干部真正成为使用者和推动者。其次，要加强对机关工作人员的培训，使他们熟练掌握自动化办公的基本知识和技能，基本了解计算机和网络知识，较好运用电子政务各项应用系统开展工作。第三，要加强对数字化城镇建设和维护人员的培训，使他们熟练掌握网络建设和运行、应用开发和推广、网站管理和维护等相关专业知识和技能，及时把握国际上信息技术的发展趋势和方向，适应形势发展的需要。［4］第四，通过各种教育和宣传手段普及信息知识。面向村镇信息站基层管理者、有积极性的普通居民和专业农民，开展信息化培训。采用现场宣传、视听感受等多种形式，进村、进厂、进社区开展信息化宣传普及，引导居民认识互联网、感受信息化。增强公众的信息意识，按照“以民为本”、“宜人为先”的原则，从基础设施、能力培养和服务改进等方面多管齐下，使数字化城镇的服务对象覆盖整个社会层面，消除“数字鸿沟”，让公众都能能够以较低的成本获取知识和有效信息。

四是完善法律法规，建立保障体系。欧美国家经验表明，一个成功的数字化城镇管理体系应该具备强有力的立法支持。从美国数字化管理体系的发展轨迹可以看出，各种纲要、发展战略和法律法规的制定为数字化城镇建设的发展铺平了道路，比如《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律、法规，《电子政府法》更是直接以联邦法律的形式确立了数字政府办公室的法律地位和机构职能。我国数字化城镇方面的立法则明显滞后于实践的要求，推行数字化城镇主要依靠一些政策性文件进行。为保证数字化城镇的长期健康发展，我国应尽早制定规范数字化城镇管理体系的专门法律法规，明确规定数字化城镇管理的责任、权限、任务、目标和程序方面的要求。［5］事实上涉及数字化城镇的立法，范围很广，它涉及政府信息公开，如政府信息公开法、政府公报法、行政程序法;涉及政府信息保护，如个人资料、隐私保护法、国家保密法、商业秘密法;涉及政府信息存贮管理与内部传递，如统计法、档案法，等等。按照国际和国家有关标准，根据省、市信息化建设相关政策规范，针对重点镇信息化建设问题、特点，建立和完善相关的法规政策及技术标准规范体系，整合信息资源，保证数据的权威、准确、统一和充分利用，保障数据顺利、高效地共享、交换与整合，保证数据的更新维护和信息安全，实现数字化城镇的长期可持续性发展。

四、研究层面的发展战略对策

首先，我们应强调跨学科研究。数字化城镇建设研究，牵涉的两个主要学科是信息科学和行政管理学，另外还涉及到了政治学、经济学、社会学、法学等，可以说数字化城镇建设是一个多学科交叉研究领域。［6］由于不同学科存在的领域具有特殊性，当达到较高的理解和应用层次时，往往就会转移到以认知分类为主、学科分类为辅的层次，从而使跨学科走向无学科。在研究过程当中，我们既要善于进行方法交叉，通过方法比较、移植、辐射、综合等进行研究，又要善于进行理论借鉴，使得数字化城镇建设的研究能充分利用其他学科成熟的理论或方法，还要进行问题驱动，以围绕某个较大的问题展开多元综合研究。数字化城镇研究必然会要有相当数量来自公共政策与规划学院和社会学系的专家和学者，为保证技术人员与政府需求之间保持无缝对接，必须要有相关政府官员的介入，这就往往需要通过超越分门别类进行研究的传统方式，对问题进行整体性和综合性研究。 其次，注重研究方法的规范性。数字化城镇建设的研究工作要求严谨和规范，从基本概念和研究边界的界定到数据分类、采集、加工、分析方法，再到模型构建和理论分析，要有一种科学的精神。比如数字化城镇这一概念的体系研究，不同学者由于基于行政学、信息科学、政治学、经济学和社会学等学术视野和学术修养，往往在讨论和研究数字化城镇时其语言范式往往也不同，这往往也就会给研究和实际工作带来很多问题。因此，需要研究者一起尝试建立数字化城镇的“话语系统”，以此规范数字化城镇的研究和工作实践，逐步提高我国数字化城镇研究的总体质量。［7］

再次，研究题目和成果突出特色和针对性。数字化城镇研究课题从来就不是泛泛的大道理和抽象课题，而是有针对性的解决实际问题，应当在跨学科的基础上突出研究特色，切实需要与政府实施项目紧密结合。数字化城镇的研究应当优化研究人员组合，加大力度推动跨学科研究，形成既相互竞争，又相互补充的格局。数字化城镇的研究课题要与政府实施项目紧密结合，研究题目范围一般不宜大，应比较具体、操作性强。同时，数字化城镇的学术研究要讲究多元和开放，通过国际比较或跨国研究，吸纳和借鉴全球数字化城镇的最新研究成果和思想，将不同文化观、价值观、伦理观、科学观在交织碰撞中不断产生出新的思想和理念，为研究工作注入新鲜血液。［8］

［1］长沙市政府门户网站.湖南省政府出台《湖南省推进新型城镇化实施纲要(2012 －2020)》［OL］.http://www.changsha.gov.cn/xxgk/szfxxgkml/tpxx/201211/t20121110_398157.html.

［2］于冬梅，董罗海，张力果.数字青岛建设与规划设计研究［C］全国地图学与GIS学术会议论文集，http://www.doc88.com/p －6631631697519.htm l.

［3］杨国贤，易小国.欧美电子政府管理体系之经验与借鉴［J］.电子商务，2004(04).

［4］邓山催.努力抓好电子政务建设 促进伊犁社会和谐发展［J］.信息化建设，2008(05).

［5］杨国贤，易小国·欧美电子政府管理体系之经验与借鉴［J］.电子商务，2004(04).

［6］［7］［8］于施洋.美国电子政务研究的进展及其启示［J］.信息化建设，2007(06).