编紧制度之笼有效预防腐败——上海突出重点开展预防腐败的制度探索

○中共上海市委党校第46期中青班第八课题组

一、课题调研背景与调研重点的确立

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进笼子的根本之策。”

制度体系架构从上而下应该包括宏观制度层面、中观制度层面和微观制度层面。课题组经过认真讨论并听取有关专家意见，从上海的工作实际出发，把调研的重点确定为微观层面的预防腐败工作，即如何通过加强制度建设，形成“不能腐的防范机制”。通过访谈、走访、实地考察政府部门和企事业单位、专家及小组讨论的方式，深入了解上海在深化权力公开透明运行，推进“制度加科技”在权力运行、资金使用、资源配置等方面运用，加强对重点区域、重点行业和重点项目的廉政风险防控工作的成绩与经验的总结，梳理面临的主要问题与障碍，提出对策建议。

课题组与市纪委预防腐败局、研究室以及浦东新区纪委监察局开展了座谈调研，实地走访了浦东新区环保局、金桥镇、现代设计集团等有关企业，就有关问题进行了专家访谈，经过小组的认真讨论，形成了本调研报告。

二、上海在重点区域、重点行业和重点项目上预防腐败的制度探索

（一）浦东在深化权力公开透明运行方面的探索与创新

在改革开放先行先试的同时，浦东新区进行了积极的实践和思考，主要做法是：

1.认真厘清权责，推进权力范围的清晰有界

自2007年底开始，新区组织各部门、各街镇以法律法规为依据，对各自权力事项进行了全面清理，共清理出区委办局层面各类行政权力事项5500余项，街镇层面党务、政务、事务权力和办事事项1100余项，并逐项明确权力的行使依据和责任主体，形成行政职权目录，做到底数清、责权明。

2.运用科技手段，推进权力运行的公开透明

(1)建立全区统一的电子系统

从2007年7月开始，浦东新区在充分整合各单位政务网络资源的基础上，统筹建设了包括由“浦东门户网站——浦东政务专栏”、“网上业务办公系统”、“电子监察系统”等三部分组成的权力公开透明运行电子系统。目前基本实现了权力运作网上公开、网上办公和网上监管，初步做到权力运作全程留痕，权力运行状态面向各个监督部门和各单位领导，并分层面处于社会公众和监督部门的监控之中，从而有力地促进了权力运行的公开透明。

(2)推进重要权力的全程受控

近几年来，新区有关部门重点对区环保市容局、发改委、规土局、财政局、国资委等公权力大，资金、资源、资产相对集中的部门运用科技手段，开发运用信息管理系统，加强监督管理，实现权力运行的全程受控，取得了一定的成效。

比如，浦东新区环境保护和市容卫生管理局探索建立了行政处罚网上运行系统，对行政处罚自由裁量权实行标准化管理，其重点是对行政处罚自由裁量权实行“一点三分”管理。将行政处罚的自由裁量权压缩到最小，消除了“人情罚单”，避免了“同错不同罚”等现象。又比如，针对乡镇财政性资金的逐年递增、银行账户设置随意、资金管理存在诸多漏洞的情况，自2007年底起，新区各镇开发运用了财政资金监管系统，将财政资金使用、管理、监督的各种制度“翻译”成计算机语言，全程覆盖预算编制、资金申请、审批、拨付、会计核算等财政资金所有使用环节，截至2011年底，在网上运转财政资金总量已达170亿多元，系统自动拦截和否决不合规用款申请1700多笔，涉及资金13.2亿多元。

（二）部分重点行业内控管理制度创新

1.上海医药集团强化内控管理的实践

应收账款的管理是确保公司核心资产安全的关键，也是内控管理的重中之重。上药控股的应收账款管理自2004年7月开始纳入检查，从最初的检查、考核市内公司，发展到现在的检查考核市内外的所有分（子）、控股公司（新收购的单位逐步纳入考核）。应收账款检查考核的控制点也从最初的“三百管理”发展到现在的应收账款对账率、应收账款对账确认率、财务人员参与对账率、退货处理率、一年销售一年回笼等“十个考核点”。七年来，公司对应收账款的管理取得了明显的效果，应收账款对账确认率由2004年7月的92.58%提高到现在的98.97%(2011年新并购的单位未包含在内），财务人员参与对账率基本符合公司管理要求，退货处理率由2005年3月的99.37%增长到现在的99.99%，一年销售一年内未回笼金额也大幅度减少。对于新收购的单位，风险管理总部也逐家进行辅导、培训和调研，使其尽快适应公司的管理要求，有效地控制经营风险。

2012年7月，为适应公司新的发展和变化，风险管理总部联合财务总部、质量总部、运营总部等部门对2009版应收账款管理制度进行了修订，将“十个控制点”发展成为“十五个控制点”，新增了质量管理五个考核点，并将市内经营单位一年检查两次修订为一年检查一次（新公司成立两年内一年检查两次），一年检查一次的经营单位，年末检查时，抽查改为全查。经对2012年6月末各经营单位应收账款管理情况的检查发现，各单位均取得了显著的进步。

2.上海市自来水市北有限公司加强科技介入，提高信息化管理水平

近年来，公司围绕“资金运行、财务管理、物资采购、人员管理、工程建设、合同管理”等关键环节开展风险预防，加强科技介入，通过信息化手段设置过程清晰、实时受控的运作流程，提高了企业廉洁风险内控机制建设水平和反腐倡廉工作实效。

(1)引入K2系统，明晰操作过程。K2系统保留了所有业务系统的流转痕迹，实现各过程环节受控。实时监控的网络技术使整个业务受理过程在公司内部公开透明，防范了公权私用，确保廉洁高效为民服务。

(2)研发合同系统，加强流转管理。为改变原有的无法即时查询基层合同、无法实时监控合同、发生非正常合同履行的滞后性等问题，公司自行开发合同管理系统，利用信息化手段实现数据的采集、传输、储存和分析，并通过电子签名等程序设置来保证合同签署的法律效应。

(3)推行物资系统，实现过程管控。公司于2012年10月正式上线物资管理系统，通过固化物资信息流程，加强了物资编码、物资计划、物资采购、出入库及库存管理，并在采购管理模块中设置了供应商管理、采购计划管理、采购申请审批、询价、询价审批、招投标管理、合同管理、付款管理等环节的实时监控，实现了公司供水物资管理业务的过程管控、分层管理、统一调度、垂直监督。

（三）BIM技术在重点项目上的运用

BIM是Building Information Modeling（建筑信息模型）的简称，是一种以三维数字技术为基础，集成工程项目各种相关信息的数据模型。它的主要作用：一是对建筑进行3D模拟，在设计阶段对管道等构件进行碰撞测试，减少“错、漏、碰、缺”现象的发生；二是对项目进行施工进度（4D）模拟，改进施工方案，可使工期缩短5%～12%；三是对项目进行工程造价（5D）核算，实现成本控制。

目前，BIM在国际上已受到广泛重视。欧美各国都制定了国家标准，并对政府项目应用BIM作了强制规定和实施期限。现代设计集团是在国内较早应用该项技术的公司，主要案例有上海虹桥国际医学中心、南京路第一食品商店修缮工程、上海思南路别墅群改造、2010上海世博会德国国家馆、奥地利国家馆等项目，国家会展中心、“上海中心”和迪斯尼项目中也部分应用了BIM技术。

政府投资项目存在前期研究不深、未经批准擅自改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、项目超投资等问题。规模量大面广，监管难度较大。政府投资项目运用BIM技术可以参与工程从设计到拆除全生命周期的管理和监督，通过对建设项目进行全方位的技术与经济比较，迅速而准确地作出决策，节约投资成本，杜绝政府资金浪费。

三、基本经验与存在的问题

课题组通过调研认识到，“把权力关进制度的笼子里”，就是要让权力在制度的规范下运行，为此要形成科学、完备、严密、管用的制度体系，使之犹如一个封闭的、环环相扣的、疏而不漏的笼子。笼子的架构是否科学、完整固然重要，笼子的“材质”、每一个“笼眼”是否细密、结实也很关键，任何一个制度漏洞的出现都会引发“木桶效应”，使制度建设整体工作“功亏一篑”。所以，这个笼子一定要严密，而且要坚实，还必须透明，从而打造“制度铁笼”。无论是在政府行政管理还是在企业内控管理方面，都有共性的要求；无论权力的大小、岗位的高低，都有共同的责任。走访调研单位的基本经验是：

1.清权确权是确保制度设计严密的基础

管住权力，首要的是为权力设置边界。要认真厘清权责，推进权力范围的清晰有界，使制度对权力的制约横向到边、纵向到底。特别是对一些腐败问题易发多发的重点领域以及涉及人、财、物和内部管理的重点环节，要从决策、执行、监督等多个环节建立制度，形成相互制约又相互协调的制度体系。在这方面，浦东新区环保局以及上药集团、自来水市北公司都提供了很好的案例。

2.固化流程是制度执行坚实与否的关键

要提高制度控权和监督控权的科技含量，最大限度地排除人为因素对权力因素的干扰，加大制度执行力度，维护制度的严肃性和权威性。我们在调研中发现，无论是政府、企业还是重点行业，都在大力推进“制度加科技”的应用，这是上海预防腐败制度建设中的一大特色，也是上海的优势所在。

3.透明公开是制度成效的保障

权力要接受人民监督，监督权力的制度也需要在人民的监督下运行，要让人民掌握“制度铁笼”的钥匙。实现权力公开透明运行，建设阳光廉洁政府，必须遵循公开性原则、公正性原则、限制性原则、效益性原则，公共权力运行的最终结果要充分体现在发展有成效、群众能得益、社会能认同。

存在的问题是：

1.部分领域的制度建设依然有空白点和薄弱环节。有些制度规定的内容空洞、要求笼统、操作性不强；在制度执行上缺乏有效保证和监督，对制度执行的效果缺乏科学评估。存在“牛栏关猫”现象。

2.一些领域权力设置仍然过于集中。目前，在部分重点领域、关键环节领导干部特别是一把手的权力仍然过于集中，运行仍然不规范。某些决策虽程序规范，但结果却不合规，出现了集体决策名义下的行为不规范甚至腐败现象，存在“高压线不带电”和“稻草人”现象。

3.公开透明不够。有的公开的范围狭窄、内容原则，了解信息的途径不畅；有的信息公开形式不够便民，很难查找。在重点行业、重点项目的某些环节依然存在很多暗箱操作的空间。

4.在技术应用推广方面缺乏协同推进。如随着信息技术的推广应用，越来越多的市级部门开发并且强制推行业务操作系统，浦东自己开发的业务系统正在一个个被废置。BIM技术在全市整体推进力度不够。主要原因一是理念认识不足；二是缺乏BIM相关标准及招投标等配套制度；三是BIM应用涉及政府多部门协同推进。

四、对策和建议

1.切实转变政府职能，真正做到简政放权

党的十八届三中全会《决定》强调，经济体制改革的核心问题，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。真正要预防由权力滥用而导致的腐败，无论对政府各个部门而言，还是对垄断性国有企业来说，首要的是限制和减少权力，而让属于“市场的手”发挥积极的调节作用。为此要同步推进以下工作：清权要依法，配权要科学，让权给市场，分权给社会，管权给公众，从而建立起权责清晰、用权依法、公开公正、办事高效和监管到位，公共权力为民所用、人民权利受到保护的制度框架体系。

2.切实提高制度的执行刚性，逐步压缩人为空间

要完善制度配套建设，形成制度配套的“闭合系统”，比如与有关权力运行监督关系密切的人大报告制度、政协征询制度、专家论证制度、群众听证制度、法律验证制度、风险评估制度、媒体监督制度、部门举证责任制度等；要加强对制度执行过程中的监督，形成制度执行过程的“闭合系统”，以规范权力运行为核心、强化制度执行为关键、运用现代科技为支撑，将有关制度演化为工作流程，固化到系统程序，确保权力运行“大小有界、公开透明、网上留痕、全程受控”。

3.切实加强先进技术应用的顶层设计，逐步提升数字化监督水平

针对现在比较普遍存在的条块分割、信息孤岛现象，建议由市一级机构作出统筹规划，协同推进各部门各行业的“制度加科技”工作，逐步实现各部门数据共享和交换，充分整合存量资源，推进各部门信息系统的对接和信息资源共享，提升数字化监督的水平与实效。

建议成立BIM推进协调小组，负责制定推进工作意见，组织相关技术单位，编写本市BIM地方标准，在政府投资项目中先行运用。

（调研组成员：潘燕、孟文海、陈明洁、郭俊煜）

（责任编辑 谭 力）