自然灾害救治社会化研究

○蒋积伟

自然灾害救治社会化是当前和今后自然灾害管理体制改革的重要趋势，它和“小政府，大社会”的政府改革方向是一致的。救灾工作不断走向社会化，不仅能弥补政府救灾的不足，大幅度提升自然灾害管理的能力，改善自然灾害管理效果，也能弘扬人们在灾难中相互扶持、相互帮助的精神。

一、救灾资源社会化

充足的资源是实施救灾的基本前提。在救灾资源中，资金和储备物资是最主要的。资金和物资储备是否充足、能否及时到位，是左右救灾效果好坏的关键。

1.救灾资金社会化

对于救灾资金社会化来说，首先要实现资金筹措社会化。而资金筹措的社会化，主要是指筹措渠道的多元化。即在政府财政拨款之外，另辟新的资金来源。资金筹措的社会化是救灾走向社会化最原始的举措。由于开展时间较早，相关做法和制度都已相对成熟，这里不再赘述。其次，实现资金发放社会化。救灾资金的发放，历来是救灾的难题。由于过程缺乏透明度，救灾资金难以及时足额发放到有需要的灾民手中，甚至被有关部门违规挪用，严重影响到灾后恢复重建的进程和效果，更激起了民众的不满情绪。因此，实现救灾资金发放的社会化，积极探索救灾资金发放社会化的有效路径，也是救灾资金社会化的应有之义。比如，可以试点救灾资金“一卡通”式的发放办法，这种由金融机构操作的办法相对于现金直接支付的方式来说，一方面可以保障资金按时足额到帐，也可以有效避免代扣以及代领等现象，增加救灾资金发放的透明度。

2.储备物资社会化

目前中国已经规划建设了24个中央救灾物资储备库，各省、自治区、直辖市本级和大部分市县都建立了储备库点，基本覆盖了全国所有多灾易灾地区。但总体来说，储备网点的全覆盖，主要是从速度角度来考虑的。对于自然灾害来说，时间就是生命。救灾物资的及时到达对于保证救灾的效果具有关键意义。但在实现了速度的同时，也应该考虑质量问题。因此，救灾物资在坚持储备制度的基础上，可以考虑社会化的做法。比如，各地救灾物资储备点可以和商业机构合作，根据救灾对物资的一般需求，在采购、储备、调拨和运输等各个环节上与商业机构建立全方位的合作联系，不仅能把政府从繁杂的事务中解放出来，也能保证救灾物资的新鲜度、灾民的多样化需求以及救灾物资的及时到达和后续补充。

3.捐赠接收机构社会化

从当前社会捐赠的现状来看，捐赠接收机构社会化，是提高社会捐赠积极性，改善社会捐赠效果的关键。从政治学的角度来说，政府获取资金的合法来源主要是税收。如果政府直接参与社会募捐活动，其合法性是受到一定约束的。因此，救灾捐赠的接收机构本来就应该是社会化的。但在新中国建立以来，我国的社会组织在组织的形式和实际运作方式上长期存在不一致或矛盾的现象，学者田凯称其为“组织外形化”。1989年颁布的《社会团体登记管理条例》规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”。“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的主管单位”。“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”。“业务主管部门”和“登记管理机关”构成了政府对社会组织双重管理体制。也就是说，社会组织包括社会捐赠的一些接收机构，名义上是社会化的社会组织，但实际上要受到政府部门的业务领导和控制，这在逻辑上是矛盾的。既然社会组织是政府拥有的社会组织，运作方式自然会受到极大限制，或受到政府部门的感染。久而久之，社会组织便具有了衙门化或半衙门化的色彩，也就是我们通常所说的社会组织行政化。比如，在人员构成方面，社会组织的领导成员往往由现任或退休政府官员担任。以中华慈善总会为例，会长多由民政系统的退职官员担任，和民政部门有着密切的联系。其实这也不难理解，中华慈善总会章程第二条明确规定：本会业务主管单位和登记管理机关为中华人民共和国民政部，接受民政部的业务指导和监督管理。在副会长和秘书长中，90%以上也都拥有从政经历。领导人长期的政府管理思维往往会不自觉的带到社会组织中来，加之社会组织又以政府部门为业务主管部门，行政色彩浓厚也是自然而然的事情了。地方慈善会也大抵如此。值得一提的是，中华慈善总会章程第九条规定：对本会单位会员的工作进行业务指导，促进地方慈善事业的发展。这里的会员单位主要指的就是地方慈善协会。各地从省到市再到县，一般都设有慈善协会。尽管这些协会跟慈善总会没有隶属关系，但在官本位体制下，业务的指导关系极容易变成实际的上下级关系，从而具有了行政色彩。另据学者田凯考察，一些慈善类的社会组织在人士任免方面，从会长、副会长一直到正副秘书长，都是以主管部门直接下达红头文件的方式任命的，尽管每次换届都召开理事会，但实际上在开会之前，这些中层以上的干部就已经确立了。这也是一种典型的行政运作方式。

近年来，包括红十会在内的诸多社会组织成为媒体口诛笔伐的对象而屡见报端，严重影响了社会捐赠接收机构的公信力，捐赠数额大幅下滑便是其最直接的结果。这些现象的出现，与社会组织的行政化运作有着千丝万缕的联系，为了克服这些弊端，社会捐赠的接收机构应该要彻底实现社会化，政府主要发挥监管的作用。最近，民政部在充分调研的基础上，宣布政府部门要放手“慈善超市”，交由民间自主办理。另外，广东等地方探索废除社会组织双头管理的体制，都是捐赠接收机构走向社会化的良好开端。

二、救灾主体社会化

救灾主体社会化，实际上是指救灾主体的多元化，破除政府在救灾问题上大包大揽的现象。

1.政府主导

政府主导，主要是指政府从救灾的具体事务中解脱出来，它的作用应该体现在财政支持、救灾行为和秩序监管以及救灾主体协调上。也就是说，政府在救灾中，应扮演好指挥者、协调者和监督者的角色。救灾主体社会化，并不是要弱化政府的救灾责任。从公共管理的角度来看，救灾是社会公共事务的重要组成部分，政府主导救灾既是政府基本职能的体现，也是政府保障基本人权的体现。从经济的角度看，也符合政府提供公共产品的角色。破除大包大揽的救灾体制与政府起主导作用并不矛盾。实际上，在中国这种官僚制的政治体制下，分工、分层、服从和统一指挥是其典型特征，政府主导救灾工作与这种体制和特征是十分吻合的，能有效提高救灾的效率，尤其是救灾的速度。

2.救灾抢险

救灾抢险是极其特殊和专业的工作，还有一定的危险性。因此，在救灾抢险这项主体工作上，仍要延续新中国建立以来的传统做法，即以军队为主体，完成抢险工作，体现出专业性。救灾，也就是救命、救急、救穷。对于救命来说，军队能够表现出更高的专业水准和能力。另外，军队主体是年轻人，身强力壮，组织纪律性很强，具有特别的战斗力。军队抢险不仅可以有效避免诸多风险代价，也可以坚定灾区民众抗御灾害的信心，并能产生一种威慑力量，维护社会的稳定。

3.生产自救

生产自救是新中国建立初期救灾工作的基本方针，对于缓解当时财政困难、物资匮乏的状况具有重要意义，是一种积极的救灾价值取向。对于今天的救灾工作来说，虽然时代背景已有很大不同，物质条件业已极大改善，但群众的生产自救仍要坚持。灾民对灾害现场最熟悉，进入现场最快，对于最大限度地减少人员伤亡，具有特有的优势。生产自救不仅体现了民政工作群众性的本质，更能有效避免依赖情绪的养成，对于灾后恢复重建的精神状态具有积极意义。灾民并非单纯的受助对象，也应成为救灾活动的主体之一。外因只有通过内因才能起作用，政府和社会对于灾区的关注和帮助，都是外在因素。他们到底能不能起作用，起作用的程度如何，最终还是取决于灾民自身的精神状态或主观努力程度。而生产自救，恰恰能培养灾民这种积极的救灾心态。

4.灾后重建

梳理新中国救灾的历史可以发现，我国的救灾理念是偏重于灾时的抢救，忽视了灾后的重建。其实，灾后重建的工作难度更大。前文已述，救灾就是救命、救急和救穷。救急也就是如何安置营救出来的灾民的问题。它实际上是一种交接，抢险队员把伤员抢救下来之后，其基本使命也已完成，因为他们在安置这个环节并不具备专业的能力。救穷，是对失去家园的灾民如何处理的问题。一般来说，看到家人突然失去的情景，与看到家人久病去世的情景，所感受到的心情完全不同。因此，对于灾后重建来说，实际上是一种秩序的重建，其中价值秩序、心理秩序的重建，要比物质秩序的重建更加复杂。而且灾后秩序重建是一个长期的过程，需要给予持续性的关注。对于这样一项长期而又复杂的工作来说，市场与政府都会感到一些乏力，政府受制于人手、专业以及设备，不可能包揽灾后的恢复重建工作，且政府的垂直等级体制，带有强制性，难以亲近民众。市场机制是有利益取向的，利益驱动型使得它天然的不适合从事具有外部性的公益事业。因此，灾后重建工作必须走社会化的路子，充分发挥志愿者、医疗机构以及社会组织的作用。尤其是社会组织应该成为政府和市场之外的第三种可供选择的力量，它们所具有的经验、知识和能力，使得它们能够在这样一个领域里做出重要贡献。

三、救灾信息社会化

救灾信息的社会化，也就是指自然灾害管理信息的透明化和公开化，充分保证群众的知情权，积极接受社会各界的监督。

1.救灾信息透明化

在新中国建立后相当长的时期内，中国对因自然灾害导致的死亡人数或逃荒人数一直都讳莫如深，因灾死亡、受伤或逃荒的人口不是立即公开，往往带有一种神秘感。根据2000年《民政工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，“全国及省、自治区、直辖市因自然灾害导致的逃荒、要饭、死亡人员总数及相关资料”系国家秘密。在灾情的发布方面，中国只是通过新华社或其他官方媒体来公布台风、地震等自然灾害的死亡人数。任何人或任何组织在未经授权的情况下，从其他非官方渠道取得这些数字，都会被视为窃取或泄漏国家机密，而被判刑，通常是长期监禁。中国把因自然灾害导致的死亡人员总数作为国家秘密事项，是基于当时的历史条件作出的决定。“在特定的历史环境中，比如共和国成立之初面临的复杂环境，为了新生共和国的稳定，有必要慎重对待灾情报告。”但是，随着改革开放的不断深入和救灾减灾事业的发展，继续把因自然灾害导致的死亡人员总数作为国家秘密，不仅难以适应中国救灾减灾工作发展的实际需要，也不符合国际社会的普遍做法。解密因灾死亡数字，既有利于做好救灾工作和保密工作，也有利于推进政府部门依法行政和政务公开，充分保障人民群众享有知情权，参与国家和社会事务管理。同时，近年频繁发生的海啸、地震、飓风等自然灾害，已经使得公布因灾死亡人数成为国际惯例。中国作为国际减灾协会成员，通过修改相关规定对自然灾害情况进行解密，有利于社会各界对自然灾害的关注，也有利于中国发生灾害后得到及时的国际救灾援助。因自然灾害导致的人员、财产损失，已成为中国及其他国家和地区特别是第三世界国家政府统计报告灾情，争取社会捐助和国际援助的重要依据。另外，“如果长期对灾难造成的巨大伤害守口如瓶，使绝大多数民众不知情，其后果是公众和各级政府，虽然身处多灾多难之侧，却甚少忧患意识，对灾难没有足够的心理准备、知识准备、物质准备和机制准备，以至于一旦面临灾害则容易措手不及，难以避免惨重的损失。”公布自然灾害死亡人数，有利于引起全民对自然灾害的关注，提高全民减灾意识，减少灾害损失。此外，对于灾害信息的及时公布，有助于群众及时了解灾区的灾情和抗灾救灾的最新进展，从而树立较为积极的抗灾救灾心态。

2.救灾款的使用社会化

受社会捐赠接收机构公信力等因素的制约，社会捐赠积极性有一定程度的下滑。而社会捐赠接收机构的公信力下降，与救灾款的使用信息不透明是有莫大关系的。笔者于2007年曾参与了民政部关于慈善超市问题的调研，在上海站的调研中，救灾处的官员告诉我们，市民对于捐赠资金和物资的去向还是十分关注的。为此，他们特别组织了一个市民观察团，前往灾区了解救灾款和救灾物资的使用情况。当然，政府部门不可能动辄组织观察团去灾区考察，最根本的办法还是把救灾款的用途、数量、结余等重要信息通过各种平台及时向社会公布，增加救灾款使用以及救助对象的评议和公示环节，接受社会各界的有效监督。

3.救灾项目的社会化

多数自然灾害对于物质设施的破坏性是很大的，而物质设施的重建应该是灾后恢复重建的前提，这势必会涉及到到众多的重建项目。这些项目完成的质量直接关系到灾民的生活质量、安全感和信任感。雅安地震发生后，新闻媒体也对汶川地震中的诸多重建项目进行了及时的跟踪关注，其中不乏一些重建房屋再次倒塌的报道，暴露了重建项目的质量问题。实际上，重建房屋倒塌并不仅仅是质量问题，质量的背后恐怕会有更深层次的问题。因此，对于救灾项目的建设，理应走社会化的路子，在论证、设计以及施工等重要环节上及时公开信息，接受社会监督。另外，工程的承包信息也要及时向社会公布，采取公开竞争招标的方式，择优承包。

综上所述，我们在坚持救灾社会化思路和方向的同时，应积极探索救灾社会化的路径，使救灾社会化呈现多元化、多层次的发展趋势，而不是仅仅依靠社会捐赠来推动救灾社会化的发展，这实际上是对救灾社会化内涵的狭隘理解。