地方人大常委会人事任免程序改进路径

○郭清梅

作为地方权力机关的常设机关，地方人大常委会作出人事任免程序的具体步骤和方法，既应符合程序法定的民主原则要求，也要保障议而有决的效率价值实现。由于程序是由具体的步骤和方法构成的，因而程序的制度设计者和实践应用者，在设计程序制度和选择适用特定的步骤或方法时，需要不断考量所设计或者选择适用的步骤和方法是否是在尊重民意表达的前提下，提高了议事和作出决策的效率。为了在人事任免中落实民主原则并兼顾效率要求，人事任免程序决策者在设计和选择具体步骤和方法时，不仅需要反复衡量特定的人事任免步骤和方法是否有助于贯彻落实民主兼顾效率原则，而且应该努力避免采用虽然有助于提高效率但有碍体现民主价值的具体步骤和方法，同时还需要不断创新发展既能够保障民主价值得到贯彻落实，又能够提高议事和议决效率的新步骤和方法。

从考察地方人大常委会人事任免实践程序能否充分体现民主并兼顾效率价值的角度，笔者认为地方人大常委会现行人事任免程序需要从以下几方面做出改进：

一、提交的免职议案中应增加免职原因说明

人事任免知情权是人大常委会委员们享有知悉、获取被任免人员信息的权利，也是人大常委会委员履行好代表民意职责并作出符合民意人事任免决策的必要条件。地方人大常委会委员既然要审议和表决有关国家机关工作人员的人事任免议案，就应对被审议和表决的国家机关工作人员任免理由有所了解，而后才能够在投票表决中代表民意作出表明“同意与否”态度的任免表决决定。

从2013年地方某区人大常委会公报（第四期）看，在该区第十五届十八次会议上，区人民政府向本区人大常委会提交《关于提请免去顾某同志职务的议案》和《关于提请免去徐某同志职务的议案》，前一份免职议案中并没有说明免职原因，但后一份免职议案中则有明确的免职理由。常言道，细节决定成败。如果免职议案中对被免职人员的免职理由没有任何说明，对参加该次会议但并不了解被免职人员信息的人大常委会委员而言，则意味着，他们需要对政府提出被免职人员盲目做出赞成与否的投票决策，这不仅与常委会委员依法享有知情权相违，也与常委会委员应真实代表民意并且认真履行表决权不符。因此，为了满足常委会委员依法行使知情权，并充分尊重常委会委员有效行使构建于知情权基础上的真实表达民意的表决权，需要在人事免职议案中增加免职理由。

二、创新与改进常委会审议资料提前发送和现场展示程序

当前地方人大常委会会议发放有关审议资料的普遍情况是：审议资料全部采用纸质资料，并且按人头现场发放。在人大常委会开会现场，按人头发放纸质审议资料，虽然有助于与会人员了解会议审议内容，保障了常委会委员的知情权和实现了民主议事的目的，但是在开会之前一些常委已经提前获得了有关审议资料，并且在会议进行期间，这些纸质资料中的有关内容一般均会被参与会议的工作人员或者有关责任人员宣读一遍，再加上常委会全会现场设置的电子屏幕一般也可以展示资料内容，因此在开会现场发放给常委会各位委员的纸质资料（尤其是辅助资料）事实上与保障常委会委员知情权以及提高审议效率关系不大。

在现代网络信息高度发达的时代，为了有力保障人大常委会委员享有便捷的知情权、提高审议效率以及节约审议成本，人大常委会有能力也有必要采用电子邮箱发送方式，在举行会议两天前就将有关会议内容资料，全部发送至每一位委员的电子邮箱内，到开会时，除了确实需要现场发放纸质资料的重要会议内容外，其他会议资料仅在常委会会场以电子屏幕显示即可。这样既可以通过提前发放审议资料的方式，高效地保障委员的事前知情权以落实民主议决原则，同时也通过压缩会议纸质资料运用而实现节约开会资源，并彰显了绿色会议精神。

三、改任免人员集体表决为单独表决方式

表决权的行使是常委会人事任免工作中最具关键性的一个环节。严格规范表决程序，是常委会人事任免决策能否体现民主原则的重要保证。一般情况下，各地常委会任免国家机关工作人员应采取逐人审议和逐个投票表决的方式。从理论上看，在履行人事任免表决程序中，人大常委会遵循的法定步骤和方法，首先应让常委会委员们在表决环节能够真实地表达民意，其次才应兼顾效率价值取向。

然而，一些地方人大常委会为了提高表决环节的效率，采用了捆绑式集体表决方法，甚至在地方性法规或人大常委会人事任免规则中加以确认。《某市任免国家工作人员条例》中就规定：“市人大常委会会议对市高级人民法院……院长提请任免的庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，市人民检察院检察长提请任免的检察委员会委员、检察员的任免案，在审议过程中没有提出异议的，可以对同一任免案所提请任免的人员采取一并表决的方式表决。”这种在审议无异议前提下的捆绑式集体表决方式，表面逻辑上看，如果审议中常委会委员对被任免人员没有异议，则在表决环节一般应该会投赞成票，因此捆绑式集体表决在提高表决效率的同时好像无碍于民主价值的实现。然而，从实质上看，在审议环节中参与审议的委员没有异议只能够说明所有在场委员都不想对被审议任免的人员公开发表反对意见，但并不能说明不想公开发表反对意见的委员一定会投赞成票，因此即便在公开审议中没有异议也完全有可能在匿名表决环节中出现对特定被任免人员投反对票，甚至出现表决结果是被否决的情况。例如，地方某区人大常委会第十五届二十三次会议审议和表决了区法院提交的任免报告。该次会议实际表决情况是：将法院任免报告中的9位任职人员分两组作出一并表决。其中，5人一组的集体表决结果是到场的26位常委会成员中，除1人未按表决器外，5人因获25票赞成而集体通过了任职案；而4人一组的集体表决结果则是除4人未按表决器外，4位被表决者因获22票赞成而集体通过了任职案。

由此可见，捆绑式集体表决方式，会使得常委会委员在投票中，不得不面对一个如何真实表达民意的问题，即：尽管在审议环节某委员不想公开发表异议，但在表决环节，如果他想对任职案投票对象5人中某一位投反对票，那么该委员就需要考虑，是因坚决反对该位任职人员而投反对票进而一并否决5位任职者，还是为了自己赞成4位而投赞成票，进而委曲求全地顺带赞成自己本欲反对的那位。捆绑式集体投票方式，尽管表面上看是提高了人事任免案的表决效率，但是实际上并不利于常委会委员真实表达民意。同时，在人事任免程序的表决环节中，出现人大常委会委员在场但未按表决器的情况只可能源于表决器失灵、表决者没有责任心以及表决者难以决策等因素。在前述某人大常委会的任职表决中，第一组人员的表决结果显示仅1人未按表决器，而随后对第二组表决则多达4人未按表决器。在后一表决结果中，突然增加3人未按表决器的情况既不可能是源于表决器失灵，也难以用3名委员突然失去了履职责任心而对其作出解释。从常委会委员肩负代议责任的理性逻辑看，唯一可令人信服的理由是因常委会采用了使委员难以作出决策的捆绑式集体表决方式，导致一些出席委员无法履行投票责任。

鉴于人大常委会人事任免表决程序应充分尊重和珍视每一投票权的理念，并应尊奉程序效率价值服从于民主价值的基本原则，地方人大常委会需要采用单独表决方式对每一位被任免人员作出表决，以便体现人大常委会委员真实代表民意作出任免抉择的应有功能。当然，单独表决每一位被任免国家机关工作人员可能降低人大常委会的表决效率，但这是代议制民主议决中的必要牺牲，也是保障人民主权的必然要求。