媒介规制的路径探析

□ 杨丽莉

何为规制？简单地说，规制就是将既有习惯、习俗和规矩等通过法定程序，上升为政策法规并且使其得以执行。规制强调通过制定相应的法规和政策，来规范和约束相关机构的行为。事实上，我国媒介规制是缺乏监管和过度管制并存。媒介规制，简单地说就是指“针对媒介而制定的各种限制与鼓励、禁止与促进的政策和法规”。

一、媒介规制的必要性

全球化的侵袭、新技术的飞速发展、跨国媒介集团对信息的垄断、公民社会的诉求等趋势对媒介规制提出了新的挑战。实践证明，完全的经济自由和完全的国家干预都不是经济发展的最佳路径，传媒行业亦不例外。

市场自由主义者曾经认为，媒介市场的自由竞争，可以为社会提供丰富而全面的媒介产品。但是由于政治和经济利益的驱动，媒介机构不断融合、媒介内容过度娱乐化，使得媒介市场失去秩序。媒介市场不仅无法通过“无形之手”实现需求与供给的平衡，而且由于暴力和色情内容的传播，给社会带来诸多负面影响，政府或相关管理机构有必要对其规制进行重新调整。

二、当前我国媒介规制存在的问题

（一）不恰当的媒介管理形式

由于特殊的体制原因，我国传媒行业多年来按照行政级次、行政区划分配资源，使传媒市场形成特有的“井”字结构、平行式结构和倾斜式结构。这样的格局严重阻碍了统一、开放、竞争、有序的现代传媒市场体系的形成。由于媒介机构与政府的特殊关系，地方保护主义在媒介规制中起到了重要作用，进而使得跨媒介、跨区域的融合受阻。

“从政治上看，媒介由各级党委宣传部的领导；而从经济上看，媒介的广告业务主要由各级工商行政管理部门进行管理。这种错综复杂的管理结模式造成中国媒介政策制定和执行的困难。由于不同利益主体的出发点不同，造成了管理上的不一致甚至相互矛盾。”媒介的这种管理模式，再加上地方政府的保护性政策，使得媒介资源无法通过市场的调配实现优化配置，进而导致媒介资产无法实现规模经济，限制了整个传媒行业的发展。

（二）不清晰的媒介产权

根据相关法律规定，我国报刊、广播、电视等媒介产权都由国家代表全体人民所有，任何个人或国外组织都不得在我国境内拥有独立产权的媒介机构。各类媒介机构的实际创办者、投资者和主管者是党政部门、群众团体和国有企业等。而全体人民只是虚拟的产权主体，并不具备对媒介资产的处置权。

虽然上述机构能够以投资者的身份介入媒介经营与管理中去，但其只是在政治方向上给予领导和监督，在创办初期给予人力财力的支持。由于主体的虚拟性和产权的模糊性，导致媒介资产的监管处于真空状态，媒介产权归属关系（即财产归谁所有、谁是资产的所有者或者谁拥有财产的所有权），以及具体的权利义务安排（即产权实现过程中不同权利主体之间的责、权、利关系）等都没有明晰的规范。

（三）不完善的政策法规

传媒产业的蓬勃发展不仅需要完备的市场机制作为引导，同时还要依靠完善的政策法规作为保障。总结世界各国媒介规制的成功经验，无不是在科学合理的法律和政策框架内有序地开展规制活动。但是反观我国媒介规制的相关政策法规，多是行政性的命令，而鲜有具体详尽的法律条文。更有甚者，凭借某个党政部门或是相关部门领导的批条或电话，就批评责难某一媒介机构或是媒介从业者，甚至给予没有法律依据的处罚。

这种缺乏规范性和权威性的媒介规制，再加上缺乏有效的责任追究机制，不仅导致媒介监督政府的职能无法实现，而且还会降低媒介机构的运转效率。另外，从具体内容来看，我国媒介规制更多的是限制性的义务，而非保障性的权利。例如，公民的四项基本权利（知情权、参与权、表达权和监督权）以及媒介的采访权、报道权至今仍无法得到相关法规的保障，甚至媒介从业者的人身安全还要遭受威胁。

（四）不独立的规制主体

能否建立独立的媒介规制主体是解决政监不分、政企不分、监管职能不清等问题的根本途径，也关乎完善的媒介规制体系能否建立。我国的媒介规制主体并不独立，而是隶属于政府管理。一方面，媒介机构要有效地监督政府及其他行政机关的行为；另一方面，媒介机构又要接受行政机关的管理。可想而知，媒介机构的监督权已经被架空，即使能够拥有部分监督权，监督的深度和广度也颇受质疑。

（五）不充分的媒介自律

由于政府不再给予媒介机构全额的资助，其生存和发展要依靠自己。一些媒介机构及其从业人员便不顾自己应该承担的社会责任，将经济利益作为最终目的，导致虚假新闻、低俗新闻和炒作新闻等不良现象屡禁不止。甚至有媒介机构迎合少数受众的需求，而极力突出报道暴力淫秽信息。此种行为不仅降低媒介机构的美誉度和信任度，长久看来还会失去大部分受众的关注。

媒介机构与政府暧昧不清的关系，导致媒介机构以及从业者可能会运用自身的影响力作为筹码谋取不正当的利益。具体来说，为谋取特殊的政治或经济利益而发布偏向某一集团利益的言论，或者发布虚假信息以及软性广告信息，甚至收受贿赂或进行有偿新闻等。毋庸赘言，媒介寻租不仅削弱了媒介机构的监督权，更使得媒介公信力急剧下降。

三、未来我国媒介规制的路径选择

通过上文分析，我们可以发现我国媒介规制存在诸多问题，下文笔者将探讨未来的路径选择。

（一）创新媒介管理模式

政府机构“从过去聚焦经济扩展到强化公共服务与维护社会公平等更为广阔的领域，并实现经济、社会和公共服务等多项职能之间的平衡；侧重点不再是‘该管什么、不该管什么’，而是要明确在应该管理的领域里的角色定位”。根据我国的国情，媒介机构不可能完全私有化。从长远来看，可以建立一个涵盖整个媒介领域的产业部门，包括新闻、出版和文化娱乐等，制定相互协调的发展规划和产业政策。

如此，不仅有利于从管理体制和政策规划上打破行业壁垒和条块分割，而且还可以避免部门所有制和地方保护主义。政府应该投放更多的精力激发媒介机构的积极性和创造性，并为其营造良好的制度与政策环境。回归政府社会管理者、资源整合者和公共服务提供者的职能定位。

（二）明确界定媒介产权

现代企业制度表现出优越的财产权利结构，使其成为实现媒介产权权责分明的重要手段。媒介产权改革应该在保留部分媒介机构“事业单位”性质的前提下，逐步发展股份制的媒介机构。在保持国家控股或相对控股地位的前提下，允许其他资本进入。媒介机构的公司制管理制度，不仅能使国家资产、集体资产和个人资产各有其主，而且能够实现经营责任明确，出资者享有与其投入资本额相应的所有者权益。当媒介机构经营不善时，出资者只承担与其投入额相应的有限责任。

但是在媒介集团推行公司化改制过程中，必须明确媒介集团与政府之间的产权关系。作为国有资产的经营者，媒介集团应该拥有对国有资产的独立支配权和经营权。同时，还要明晰媒介集团与其下属机构之间的权利和义务，在合法的范围内，自主经营、谋求自身利益的最大化，不受其他资产主体的随意干涉。

（三）健全相关政策法规

由于人民民主专政及意识形态的局限目前无法突破，也就是说针对新闻传播活动基本原则的立法暂时无法实现，那么就应该加快制定具体规范和管理各类媒介活动的法规。通过具体的法律条文，明确媒介规制的范围、主体、方式和监督救济机制等。

具体来说，“要对现行的媒介相关行政法规、部门规章以及地方规定进行清理，对于那些与法律、法规或其他上位法不一致或相抵触的，应尽快组织有关部门进行调查研究，及时予以修改或废止”。特别要提出，强制性的行政权力要慎用。媒介立法涉及言论自由等较为重要和敏感的宪法权利，政府过度的直接干预不仅会招致媒介机构和社会的不满与批评，而且还会导致规制失效。

（四）建立独立规制主体

在规制主体方面，国外的成功经验值得借鉴。以广播电影电视为例，美国对广播电视媒介进行规制的机构主要由联邦通讯委员会（FCC）、公共广播社团和广播管理委员会来完成。英国公共广播电视是其主流媒介，由政府控制，国家有权在需要时征用通讯工具。德国的公共与商业广播电视媒介，分别由不同的机构对其之进行规制。

美英德等国家的媒介规制经验表明：政府不直接规制媒介机构，而是通过相对独立的机构完成媒介规制。我国应该建立专门的独立的规制主体，通过法律明确其法定权利，从而保证媒介规制的公平性和权威性。

（五）引导媒介机构自律

强化媒介的社会责任，依靠媒介机构及其从业者的自律，或称自我规制，并非新鲜的建议，早在1947年美国新闻自由委员会报告《一个自由而负责的新闻界》就强调：“希望新闻界能够意识到自身的公共责任，以避免被政府行为强制”，并建议媒介机构，“接受自己作为相信和讨论的共同载体的责任；承担起在它们的领域中资助试验性的新活动的责任；成员们开展生气勃勃的相互批评；尽可能运用一切手段来提高其工作人员的能力、独立性和效用”。

针对这一问题，应该构筑有序的媒介自律体系。除了媒介机构内部的规章制度外，还应建立行业间的自律组织。提高公众的媒介素养，提升公众对新闻的鉴赏力和分辨力，让公众能够自行区分真假新闻。这需要媒介的规范教育，带动公众参与。事实上，如果媒介能够很好地自律，政府就可以减少对媒介的规制，进而能够提高媒介规制的效率。

虽然目前我国媒介规制还有诸多不完善之处，但是在放松规制思潮盛行和媒介资本全球化的国际背景下，我国媒介规制必须在政治利益、经济利益和公共利益之间找到一个平衡点。在正式的媒介规制体系建立健全之前，政府应该退出规制主体的地位，开辟媒介规制改革的试验田。政府应在传媒行业整体发展方向上进行引导，而不是对媒介市场管得过死，否则将会贻误传媒行业发展的良好时机。

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