企业自备电厂交纳政府性基金及附加的政策与建议

●范先国 戚 沁

近年来，为推进社会公平负担，促进企业自备电厂有序发展，国家出台了对企业自备电厂征收政府性基金及附加等收费政策，并陆续印发了一系列政策实施规定。目前国家出台的随电价征收的政府性基金及附加主要包括：国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、城市公用事业附加费、可再生能源电价附加、水库移民后期扶持资金等。交纳政府性基金及附加是每个企业承担社会责任的重要体现，作为拥有自备电厂的企业，也应履行国家规定的责任和义务。本文通过对企业自备电厂相关价格收费政策的研究，提出加强企业自备电厂管理，落实国家收费政策的对策建议。

一、加强企业自备电厂管理的必要性

企业自备电厂是我国一定历史时期产业政策及经济发展条件下的产物。近年来，随着国民经济发展对能源的依赖程度越来越高，企业建设自备电厂的积极性也在持续升温。在当前我国销售电价存在交叉补贴的现实情况下，工商业用户因承担交叉补贴，其用电价格水平相对高于居民、农业生产等用电价格，部分工业企业为了回避交叉补贴，降低电费成本，建设自备电厂的积极性较高。另外，地方政府为发展当地经济，也对建设自备电厂持支持态度。随着自备电厂的大量建设，出现了一系列问题：一是由于未承担社会义务、缺乏有效监管等因素影响，与公用电厂和没有建设自备电厂的企业之间存在着不公平竞争；二是造成电力公用网络输电设备闲置，浪费了社会资源；三是正常网供电量减少，进一步加剧销售电价中的交叉补贴，推高工业电价，刺激自备电厂建设，从而陷入恶性循环。因此，需要加强自备电厂管理，完善自备电厂收费政策体系，引导自备电厂合理健康发展。

二、企业自备电厂收费政策的相关规定

国家持续加强企业自备电厂收费政策管理，先后出台了一系列文件，且相关规定在不断完善。

2004年6月，经国务院批准，国家发展改革委出台了对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁等6个高耗能行业试行差别电价的政策，并规范了企业自备电厂的有关价格、收费政策；同年9月，国家发展改革委、国家电监会《关于进一步落实差别电价及自备电厂收费政策有关问题的通知》（发改电【2004】159号）明确，“向企业自备电厂征收基金及附加的适用范围为，除国家鼓励发展的资源综合利用（利用余热、余压发电、煤矸石发电等）、热电联产自备电厂之外的自备电厂。”“对企业自备电厂征收的基金仅限于三峡基金、农网还贷基金和城市公用事业附加，不得再加收其他基金及附加。”“与电网连接的所有企业自备电厂（含资源综合利用、热电联产电厂）均应向接网的电网公司支付系统备用费。”这是国家首次就自备电厂收费政策作出的明确规定。

2006年9月，国务院办公厅转发发展改革委《关于完善差别电价政策意见的通知》（国办发【2006】77号）规定，“严格执行对企业自备电厂的收费政策。除国家鼓励发展的资源综合利用（如利用余热、余压或煤矸石发电等）、热电联产的自备电厂外，严格执行企业自备电厂自发自用电量缴纳三峡工程建设基金、农网还贷资金、大中型水库移民后期扶持基金、城市公用事业附加等规定，地方各级人民政府均不得随意减免。”“企业自备电厂与电网相连的，应向接网的电网企业支付系统备用费。”该文件基本沿用了原发改电【2004】159号文件的相关规定。

2007年1月，国务院批转发展改革委、能源办《关于加快关停小火电机组若干意见的通知》（国发【2007】2号）规定，“改进并加强对企业自备电厂的管理，对自备电厂自发自用电量征收国家规定的三峡工程建设基金、农网还贷资金、城市公用事业附加费、可再生能源附加、大中型水库移民后期扶持资金等，并按规定收取备用容量费。”该文件提出“改进并加强对企业自备电厂的管理”。

此后，2009年，国家发展改革委、国家电监会、国家能源局《关于规范电能交易价格管理等有关问题的通知》（发改价格【2009】2474号）明确，“拥有自备电厂的企业，应在发电机端加装电能量计量表，自用电量由政府有关部门和电力监管机构核定，并按照国发【2007】2号文件规定交纳国家规定的三峡工程建设基金、农网还贷资金、城市公用事业附加费、可再生能源电价附加、水库移民后期扶持资金等政府性基金及附加，并由当地电网企业负责代征并上缴。拥有自备电厂并与公用电网连接的企业，应按规定支付系统备用费。”此次三部门发文，再次强调了所有自备电厂必须按照国发【2007】2号文件规定执行自备电厂收费政策。

财政部是国家基金征收管理的责任部委单位，从财政部政策规定看，企业自备电厂自发自用电量应缴纳国家规定的政府性基金及附加。2007年，财政部《关于继续做好农网还贷资金征收工作有关问题的通知》（财企【2007】2号）规定，“根据国务院有关文件精神，应严格执行对自备电厂的收费政策，企业自备电厂的自发自用电量统一纳入农网还贷资金征收范围，不得随意减免。”2009年，《财政部、国家发展改革委、水利部关于印发国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法的通知》（财综【2009】90号）明确，“国家重大水利基金征收范围包括企业自备电厂自发自用电量。”随后，《财政部关于征收国家重大水利工程建设基金有关问题的通知》（财综【2010】97号）进一步强调，“资源综合利用（利用余热余压发电、煤矸石发电等）、热电联产的企业自备电厂纳入基金征收范围，各地应按此规定对资源综合利用、热电联产的企业自备电厂征收基金，不得免征。”2011年，财政部、国家发展改革委、国家能源局《关于印发可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法的通知》（财综【2011】115号）明确，纳入可再生能源电价附加征收范围的销售电量包括企业自备电厂自发自用电量。

三、政策执行过程中的有关问题

目前国家出台的企业自备电厂收费政策主要包括两个方面，一是系统备用费政策，二是征收政府性基金及附加政策。从实际执行情况看，目前企业自备电厂对于交纳系统备用费基本达成共识，但对于自发自用电量交纳政府性基金及附加存在一些不同意见。

根据有关文件，国务院文件两次提出自备电厂收费政策，第一次是国办发【2006】77号文件，指出除国家鼓励发展的资源综合利用、热电联产的自备电厂外，严格执行企业自备电厂自发自用电量缴纳政府性基金及附加等规定；第二次是国发【2007】2号文件，明确“改进并加强对企业自备电厂的管理”，在政府性基金征收范围的规定上，没有原国办发【2006】77号文件关于“除 资源综合利用、热电联产的自备电厂外”的描述。同时，财政部2007、2009、2011年分别对农网还贷资金及新出台的国家重大水利基金、可再生能源发展基金等明确企业自备电厂自发自用电量统一纳入基金征收范围。

在政府性基金及附加征收工作中，部分资源综合利用、热电联产自备电厂认为其属于国家鼓励发展对象且国家不同时期印发文件对自备电厂征收政府性基金范围的表述不尽相同，提出拒绝交纳政府性基金及附加，造成自备电厂基金征缴工作难度较大。

四、落实自备电厂相关价格收费政策的对策建议

（一）加强自备电厂监管力度

为促进企业自备电厂有序发展，建议推动政府有关部门各司其职，加大对企业自备电厂并网、价格收费政策执行的监督检查力度，维护公平竞争的市场秩序；同时，严把自备电厂项目立项、建设关口，严格按照国家节能减排相关政策规范前期工作，统筹协调经济效益和环境保护。

（二）建立合理的销售电价体系，逐步取消交叉补贴

目前我国销售电价体系中，由于存在交叉补贴情况，形成工业用电价格较高，规避电价交叉补贴是工业企业大力发展自备电厂的主要原因。因此，建议完善相关政策体系逐步解决交叉补贴问题，使得工业用电价格趋向合理水平，建立合理的销售电价体系，从而引导自备电厂合理发展。

（三）完善政府性基金及附加征收办法

现行政策规定，政府性基金及附加均由当地电网企业代收，而电网企业由于缺乏对自备电厂的制约，征收工作推进的难度较大。建议国家有关部门，进一步细化完善政府性基金及附加征收规则和征收方式，对资源综合利用、热电联产等各类企业自备电厂是否均纳入征收政府性基金及附加进行明确规定，确保政策顺利推行。