国外公交导向发展保障措施及其借鉴性探讨

母 睿

(大连理工大学 公共管理与法学学院，辽宁 大连 116023)*

0 引言

随着城镇化进程的快速推进与机动化程度的日益升高，我国大城市纷纷出现了严重的交通堵塞问题.交通拥堵通过影响居民的日常出行、城市中各项经济活动的开展以及城市生态环境已成为严重磨损城市高效运行的顽症.为此，我国许多城市相继出台了“交通综合治理”、“公交优先”、“畅通工程”等一系列政策予以应对［1-2］.城市交通拥堵的改善工作逐渐提上政府日程并得到了前所未有的重视.在这一背景下，从国外引进的公交导向发展(Transit-Oriented Development;TOD)的理念在近几年为国内城市规划与管理学者以及政府相关政策制定部门所熟知.目前，我国正式采用TOD模式进行交通治理的城市包括北京、天津、大连、沈阳、成都、西安、杭州、郑州、济南、合肥、厦门、重庆和深圳［3］.

回顾国内TOD相关理论研究，学者们对TOD宏观层面(城市交通与土地利用的源流反馈关系及城市空间格局与交通需求的相互影响)和微观层面(城市公共交通网络分析，公交站点分布及其周边土地规划设计)进行了大量研究［4-6］，针对TOD有效实施的政策保障研究则相对缺乏［1-2］.有学者指出，缺少政策保障的TOD实施很难有效地达成缓解交通拥堵的目的［7-8］.因此，要实现公交引导城市发展从而降低居民对小汽车的需求，需要对TOD进行完善的政策设计.

然而，国外关于TOD的研究不局限于城市空间设计和交通流分析，而是越来越重视TOD实施的保障政策，特别是政策工具的系统性运用.有学者指出，西方国家的TOD经验对于我国制定TOD的保障措施借鉴意义不大，在不同政治经济和社会背景下，国外TOD的政策经验不能直接复制到国内［9］.尽管如此，认真研究国外成熟的TOD政策对我国出台TOD保障措施具有重大意义，需要注意的是如何对这些政策进行改编以适应中国城市环境.因此，本文的研究工作大致分为两部分，一是从六个方面分析国外TOD的政策经验;二是探讨这些政策在中国的适用性并建立TOD在中国有效实施的政策框架，其意义在于为我国政府相关部门提供系统的TOD政策分析与矫正依据.

1 国外TOD保障政策

1.1 土地利用政策

TOD的核心内容之一是调整城市空间结构，支持城市土地利用和公共交通的整合，促进二者的协同发展，形成方便公交出行的土地利用形态.因此，土地利用政策对TOD的有效实施起着至关重要的作用.国外较为成熟的调整城市空间形态的规划政策集中在宏观和微观两个层面(例如斯德哥尔摩在二战后提出的“区域规划框架”［10-12］).宏观政策对城市增长边界进行控制，调控城市主中心与次中心(新城)的相对规模、区位及联系.微观政策注重城市各区块内部土地利用的多样性和密度，在交通走廊及其次区域范围内达到综合土地利用形态.这种混合型土地功能以及高密度的土地开发可以在社区范围内为居民提供更多种类的日常服务，缩短平均出行距离，增加社区生气与活力，并使更多居民接近公交站点，有效地发挥大运力公交系统的作用，避免以小汽车为导向的城市蔓延态势.

1.2 城市设计政策

国际经验表明:TOD的成功与否不但取决于土地利用政策，还与城市设计密不可分.新城市主义学者强调城市建筑的美观和城市公共区域(包括广场、绿地和公园)对创建以公交为导向的宜居城市有着重要的作用.同时，完善的市政设施、便于行走的街道网络和自行车专用道是构成TOD的设计要点，原因在于任何公共交通的使用都离不开一定程度的步行或自行车交通.这种传统的邻里设计，在新城市主义的旗帜下，已经在美国的许多地区得到了普及，在欧洲和其他发达国家也迅速发展［13-15］.其核心思想是，摒弃现代的郊区化设计，返回到初期的、在较小地块上的较小单元设计，强调人行道及休闲区域的营造，建设网络互通、与公交站点相连接、配备休息长椅等便利设施的人行道，方便邻里间交往，鼓励用步行或自行车等绿色交通方式完成日常活动.

1.3 小汽车限制政策

适度地提高小汽车的拥车门槛和用车成本是TOD有效实施的重要条件［8］.在高峰期，公共汽车和轨道交通所能运送的旅客数分别是小汽车的25倍和1440倍.如果按每位旅客计算，公共汽车和轨道交通所占用的静态空间仅为小汽车的1/26.7 和1/8［16］.可见，适当地限制小汽车的购买和使用，同时大力发展公共交通可以在TOD社区范围内用较少的道路空间运送更多的旅客.这意味着，城市范围内交通拥堵、安全问题、能源及环境问题、土地需求增长问题都会得到改善.国际上许多国家成功地应用了小汽车限制政策.在提高拥车门槛方面，新加坡通过拍卖拥车证来控制机动车总量［17］.在提高用车成本方面，伦敦、新加坡、斯德哥尔摩对在交通拥堵时段进入特定区域道路的车辆实行拥堵收费政策.此外，伦敦还通过提高中心区停 车价格，提高小汽车使用成本;日本则将“购车自备车位”作为机动车管理条例以调控小汽车增长速度.

1.4 公交服务政策

TOD政策的目标之一是通过提高公共交通的吸引力和竞争力促使居民放弃小汽车出行.因此，城市公共交通的服务质量是促成这一模式转变的关键.城市需提供不同交通模式之间方便的换乘设施，创建一种票价及补偿机制，既能保证不同人群对公交服务的可支付性，又能提高公交运营商的营利性，保证公交线路的城区覆盖率，提高运营车辆数，缩短乘客站点等车时间，保证公交车在预定的时间到达站点，并且保证公交车辆的舒适性.国际化大城市的经验也表明城市规模越大越不能用小汽车来满足居民的基本出行需求，只有充分发挥公共交通(尤其是轨道交通)的重要作用，才能真正保障城市交通系统的高效运行.

1.5 城市治理政策

国际经验显示，成功地应用TOD政策还需要城市治理政策的扶持.一方面，城市管理者和规划师要对城市发展具备前瞻性的管理思路和规划理念，制定有远见的长期区域或城市规划框架，包含项目目标的设定、土地使用的可视化构想以及慎重的轨道交通方案选择.另一方面，城市中各个公共交通运营商和管理部门应建立高效的组织间协调机制，以促进各公交运营商和管理者在设计、操作和管理层面实现全面协作，促进公交系统的一体化发展.

1.6 房地产政策

房地产政策在TOD有效实施中的作用往往被学者们所忽略.然而，研究发现社区范围内对于不同社会人群(高、低收入以及不同人口组成的家庭)住房的可负担性对促进TOD有着至关重要的作用.试想，如果TOD区域内全部为高档大面积住宅，那么低收入家庭或单身居民则无法负担这种住宅从而远离TOD规划区域内的公交基础设施.对于高收入群体，小汽车出行往往作为首选，导致TOD范围内公交分担率低下.因此，要实现TOD的有效实施，房地产政策应倡导规划区域内房屋的可支付性以及多样性.另一方面，为保证居住区域的可达性，房地产政策应鼓励房屋开发商与公交运营商的合作，或允许开发商自行开发并运营楼盘配套的公交线路.

2 TOD有效实施的政策框架及其对我国的可借鉴性

那么，国外经验对于我国城市应用TOD有何借鉴作用?在理论层面上，上文中归纳的六项保障政策对于我国城市应用TOD有着重要的检验性作用.一方面，我国城市在出台TOD政策之前可以审视城市状况是否满足TOD成功应用的前提条件，在政府决策之前，认清城市发展现状在多大程度上满足这些条件.另一方面，对于我国已经采用TOD措施治理城市交通但未取得明显效果的城市，可以应用六项保障性政策分析成因.在实践层面上，以上国际经验在国内的可借鉴性取决于以下三个方面:土地开发现状、政策法规和组织环境以及社会接纳性.

对于土地开发现状，在国内，许多大城市已经历了无序蔓延的城市扩展，城市中低密度的土地利用形态已经形成，土地利用的综合性及多样性程度也相对较低.在这种情况下，TOD概念中应用轨道交通线路引导城市发展的理念很难在已经开发的土地范围内实现，只对未来的城市规划起指导性作用.对于已经开发的土地要实现公交导向发展，我国地方政府应侧重于探讨如何增加现有土地的密度及逐步调整土地利用的多样性，并科学规划公交线路和站点，以实现最大的区域覆盖.对于政策法规和组织环境，我国国家和地方层面对于TOD的规划步骤、交通部门和土地部门相关规划者和管理者的协调方法、不同公交运营商的合作机制与利益分配尚缺乏详细的法律支撑，减弱了TOD在城市治理这一保障政策中的可能性.如能在法定层面上妥善处理责任与权力分配并能建立有效的合作协调机制，可以增强TOD在国内成功实施的可能性.社会接纳性，指的是社会居民对规划政策和价格政策的接受与支持程度.目前，随着居民可支配收入的逐渐增高和长期以来对小汽车的渴望，国外经验中采用的小汽车限制政策在国内很难实现.比如，如何根据国内城市的具体情况和城市特征划定合适的拥堵收费区域、设定合理的拥堵或停车收费标准，以及如何与临近城市建立府际间的合作机制以避免小汽车跨城市购买与注册.因此，中国地方政府很可能在推行小汽车限制政策时面临社会阻力.通过公共参与，吸收各社会团体对公共政策的意见以及向公众广泛传播TOD政策的好处和对于社会可持续发展的必要性可有助于提高社会接纳性.

总的来说，国外对于TOD成功实施的保障性政策不能简单地移植到国内，政府相关部门和学者应分析国内制度环境、社会和文化背景，以及现行法律法规及管理框架，在借鉴其他国家成功经验时，进行本土化改编以应对政策实施过程中的各种障碍.

3 结论

伴随中国快速城镇化，我国许多城市机动化程度越来越高，公交车分担率持续下降，道路拥堵问题愈演愈烈.面对此问题，许多地方政府决定以切实政策与行动来推动TOD.然而，TOD的成功实施并不是一件容易的事，它依赖于六项保障性措施，或称前提条件，包含紧凑型和多样性的城市土地利用、优美的城市设计、前瞻性城市规划与协作性城市治理、小汽车限制政策、好的公共交通服务质量以及促进可支付性房屋的房地产政策.本文介绍了以上TOD保障政策的国外经验，探讨了国内施行这些政策的可行性，指出国内借鉴国外经验依赖于三方面因素，土地开发现状、政策法规和组织环境以及社会接纳性.我国地方政府需逐渐调整以开发土地的密度及多样性，建立健全规划步骤及组织间协调机制，并且逐步通过政策宣传提高公众对TOD相关政策的接纳性.

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