规范性文件中义务教育阶段教师的流动

周 辉

(1.江西理工大学，江西 赣州 341000;2.宜春学院政法学院，江西 宜春 336000)

目前，我国区域之间、城乡之间和学校之间义务教育的办学水平和教育质量存在明显的差距。其中，最大的差距是师资。义务教育阶段教师的流动是均衡配置教师资源，实现义务教育均衡的重要抓手。为保证教师流动的制度化、常态化，各地政府机关、各级义务学校依据国家法律法规制定其规范性文件。下文以这些规范性文件中教师流动对象、教师流动比例、教师流动年龄规定为分析对象，探讨这些规定存在的问题，提出改进措施。

一、关于流动的对象问题

流动是教师的流动，教师是流动的主体。哪些教师应该流动，哪些教师不应该流动，是首先应讨论的问题。我国规范性文件规定应该流动的教师为:在同一所学校工作满6年，男50周岁以下、女45周岁以下的教师。［1］新招聘的高校毕业生和免费师范生。［2］在统一考试中连续两次位列后五名县城学校的教师。随意旷工、请假、不服从学校工作安排、无理取闹的教师。在检查工作中，被上级批评未及时整改的教师。［3］按文件规定，可以流动的教师为:不符合上述年龄条件和工作条件的教师，如果本人申请，也可以流动。［4］

关于流动的对象，需要探讨如下问题:非骨干教师、新进教师能否流动?业绩较差、敬业精神不强的教师应不应该流动?我国教师流动的目的是在城市学校与农村学校之间、优势学校与薄弱学校之间均衡师资力量，达到优势教育资源在校际之间的共享。各级政府机关和城市学校应当将骨干教师、优秀教师、中高级职称教师、学科带头人列为流动对象，而不应要求达不到教师流动预期目的的非骨干教师、新进教师流动。外国教师的流动也体现了这种思想。例如，日本中小学教师定期流动制规定任教不满3年的教师，不能参与流动。［5］强制实施违规行为的教师进行流动违背了教师优质资源的均衡配置和共同享有的初衷，将本来应该肯定和鼓励的教师流动行为转变为对违规行为进行惩罚的行为，价值取向发生偏向。如果这样，将会严重影响我国教师流动的进程，妨碍教师流动进展。对此，日本法规明确规定长期缺勤的教师不属于流动对象。［6］

我国规范性文件规定了不应该参加流动的教师范围:距退休年龄5年以内的;在怀孕期或哺乳期内的;患重大疾病正在治疗的;涉嫌违法违纪正在接受调查或审查的;近6年有流动经历，其时间累计达到3年及以上的;处于行政处分期间的;在服务期内的;工作不满规定年限的;因办学特色需留任的;为现役军人配偶的;在教学辅助岗位和工勤技能岗位工作的等。［7］同时，规范性文件规定在以下情况下教师应有农村学校或薄弱学校的任教经历:干部提拔;骨干教师、特级教师评选;［8］专业技术职务晋升与聘任;［9］评先评优;继续教育;工资增加;［10］城镇以上义务教育学校新进教师［11］。但在下列情况下，上述两类规定之间存在矛盾与冲突。如果没有农村学校或薄弱学校任教经历的教师，处在怀孕期或哺乳期内、因办学特色需留任、为现役军人配偶、在教学辅助岗位和工勤技能岗位工作的情形下，又处于后一类规定的情况下，他的权利和利益将得不到较好的保护。因此，不能采取一刀切的做法，要求所有的教师都应具有农村学校或薄弱学校的任教经历。

二、关于教师流动的比例问题

目前，我国规范性文件关于教师流动的比例，主要有以下不同的规定:一是教师流动比例有较大不同。有的文件规定，每年教师流动比例不低于教师总数的15%，骨干教师流动数不低于其总数的15%。［12］有的要求，校长流动比例应为25%，教师比例应达到15%。［13］还有的指出，每年干部、教师的流动总数应控制在5%。［2］二是不同流动主体比例显著不同。例如，学校领导流动人数不超过30%，专任教师流动数量在5－10%之间，骨干教师、优秀教师流动比例不低于20%。［4］每年，教师的流动比例应达到10%，校长的比例不低于20%，骨干教师、高级职称教师数不低于50%。［14］三是同一或不同流动比例中的概念使用与计算方法迥然不同。例如，专任教师的流动控制在其总数的10%以内，［7］教师的流动比例不低于应流动教师人数的10%。［10］专任教师是指具有教师资格，专门从事教学工作，没有担任学校行政职务的教师。应流动教师主要是指按照教师流动规范性文件规定，有义务参与流动的教师。它排除了暂时或永久不参加流动的教师，如处在怀孕期的教师、患有重大疾病或癌症的教师。可见，专任教师比应流动教师的范围更大。在同一比例的情况下，前者流动的人数应该更多。此外，不低于、应达到、不超过、以内、［13］［2］［14］［7］［10］以上、①左右②等概念的使用都会影响教师流动的数量。

从上述教师流动的比例，主要存在如下问题:一是教师流动、尤其是骨干教师流动的比例过高，如以上的“15%”、“20%”和“50%”。③按照我国现行规范性文件规定的 1年［15］或 2－3年［16］流动期限计算，2年期限的骨干教师流动比例就达到“30%”、“40%”和“100%”，3年期限就是“45%”、“60%”和“150%”。同时，由于重点中小学校骨干教师比较多，在同一流动比例的情况下，它们比普通中小学校流动的骨干教师更多。而这会影响或严重影响这些学校的教学质量和教学秩序，造成“削峰填谷”的后果。二是教师流动比例过大，流动工作量就会加大，流动管理难度也会增大，财政支出的流动成本也会随之上升，如教师的食宿支出、生活补贴、交通费用、环境适应、子女教育、在途时间等。

综上所述，骨干教师 (包括学科带头人)的流动比例应确定为5%(每年)比较恰当。从教师流动的期限，我国小学学制是6年，初中、高中各3年。从教师与学生心理上的相互适应和师生之间关系的稳定，1年或2年期限嫌短，教师流动过快，不利于学生的学习和良好成绩的取得。教师流动期限应为3年，即在小学低年级、高年级、初中和高中等教育阶段教师不会流动。3年的流动期限，表明城市重点中小学校骨干教师的流动比例达到15%。从学校和班级规模，城区学校的规模比较大，一个小学一般都超过1000人;与普通学校相比，重点学校的班级较大，有几十个班级，近上万人。［17］如果城区学校和重点学校骨干教师流动比例过高，其教学活动的开展、教学质量的提高会遇到严重的困难。从高级职称的比例，农村与城市中小学相比，具有高级职称资格的教师比例过低，据调查小学高级职称教师仅占0.05%，初中只占6%。同时，教师被评后的聘用比例也过低，人员不到取得资格人数的50%。［18］这些数字意味着中小学高级职称教师主要集中在城市，城市中小学校规模大、人数多决定其骨干教师的流动比例不能太高。

三、关于流动教师的年龄问题

我国规范性文件关于流动教师年龄的规定主要有以下四种情况:一是虽然规定了教师年龄的上限和下限，但是其规定的年龄并不一致。关于年龄的上限，有的规定男50周岁以下 (含50周岁)，女45周岁以下 (含45周岁);［19］有的要求男45周岁以下，女40周岁以下 (年龄计算以当年7月1日为时限);［20］有的分别规定校长和教师的上限年龄，校级领导干部男53周岁以下，女48周岁以下。教师男50周岁以下，女45周岁以下。［4］关于年龄的下限，几乎没有直接的规定，如“在同一所学校入编关系满 8－9年”，［19］“在学校任教满 6年”。［21］二是只规定教师流动的比例，未明确年龄的上限和下限，［11］或校长、副校长的流动年龄不受限制。［2］三是间接规定了年龄下限，但是未规定上限，如“教师在同一学校任教达到10年以上”。［14］四是规定了上限，但是未规定年龄的下限。［2］［20］

由上可知，目前我国流动教师的年龄并不统一，比较混乱，欠缺明确的规定，难以操作。因此，教师流动的实践迫切需要统一、可操作的年龄规定。关于流动教师年龄的上限，我认为“57周岁以下”比较妥当。从外国相关规定，日本规定不应参加定期流动的教师年龄是“57岁以上60岁未满”，［22］该规定暗含流动教师的年龄是57岁以下。从国家政策，目前我国教师退休的法定年龄为男年满60周岁，女年满55周岁。［23］我国经济发展、人民生活水平提高、医疗事业进步，百姓的健康状况比以前有较大改善。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该《决定》指出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。可见，将流动教师年龄确定为57周岁以下有其政策法律依据。从学科带头人和骨干教师的年龄和任期，有文件规定，中小学学科带头人和骨干教师推荐人选年龄是52周岁以下和48周岁以下，每3年评选一次。［24］另有文件规定学科带头人推荐人选年龄不超过55周岁，骨干教师推荐人选年龄不超过50周岁，其任期一般是3年。［25］如果推荐人选年龄和任期两者相加，他们 (承担学科带头人和骨干教师工作任务的年龄)分别是55周岁以下和51周岁以下，不超过58周岁和不超过53周岁。接近或比较接近57周岁以下的教师流动年龄。关于流动教师年龄的下限，根据《江西省中小学学科带头人和骨干教师选拔培养办法(修订)》和《宜春中学校级学科带头人和骨干教师评选方案 (试行)》规定，学科带头人的选拔条件之一是“从事教育教学工作8年以上”，骨干教师的条件之一为“从事教育教学工作6年以上”。依照我国现行高等学校学制，流动教师取得大专或本科学历时的年龄一般在21－22周岁，加上评选学科带头人或骨干教师应有从事教育教学工作6或8年以上经历，学科带头人的年龄至少是29或30周岁，骨干教师的年龄至少为27或28周岁。因此，流动教师的年龄下限可以间接确定为“任教6周年以上”。需要说明的是，上述年龄是最低的年龄。虽然有些人达到上述年龄，但是由于其不符合评选学科带头人或骨干教师的条件，他们不可能是学科带头人或骨干教师。

总之，流动教师年龄的上限为57周岁以下，下限是任教6周年以上。这既与国家政策精神一致，也与学科带头人、骨干教师选拔条件对接，还与外国的相关规定相吻合。

注释:

①如每年教师流动的数量在应流动教师的10%以上。请参见福建省人民政府《关于进一步加强中小学教师队伍建设的意见》，2008年11月12日，

②如每年应有15%左右的骨干教师、专任教师流动。请参见徐州市人民政府办公室《关于转发市教育局推进县域义务教育优质均衡发展意见的通知》［EB/OL］.［2012－02－21］. http://xxgk.xz.gov.cn/xxgkzml/jykj/201302/df4850d4582e4bb09e47c3b3a28d338f.shtml.

③美国公立中小学校教师流动的比例是7.6%或8%，请参见帅晓静.美国中小学教师流动:现状、成本及启示［J］.湖南师范大学教育科学学报，2011，(4);许立新.当前美国中小学教师流动状况概览［J］.中国教师，2005，(11)。日本的教师流动主要在10%－20%之间。请参见陈红.流动的日本中小学教师［J］. 云南教育，2009，(6)。

［1］2010年惠山区义务教育学校教师轮岗交流方案.［EB/OL］.［2010 －07 －12］.http://www.hsjy.net/hsjyzwgk/wMcmsG_ShowArticle.asp?wMcms_ArticleID=863.

［2］龙华区学校领导及教师交流管理暂行办法.［EB/OL］.［2013 －01 －15］.http://www.doc88.com/p －181634857728.

［3］石阡县中小学教师交流工作实施方案.［EB/OL］.［2013－02－28］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_6839b6f40101bovq.html.

［4］重庆市中小学领导干部及教师交流工作指导意见(试行).［EB/OL］.［2012 －09 －24］.http://wenku.baidu.com/linkurl=TOgeedl02Q3VAQ4DNqRtlJ8W67d5d6yGk3sY1YDOPgPLpu0E5CknLp2Rf0fuAmIuzAhnqjz2Z－9KxkePWEOMshmwtfFZMdHGjVrmU3HaxW.

［5］李贤智.教育公平视野下教师资源配置的反思与建设——兼评日本中小学教师定期流动制［J］.湖南师范大学教育科学学报，2011，(3):32－35.

［6］温雅.教师流动制的中日比较［J］.中小学校长，2010，(7):68－71.

［7］黔江区中小学干部教师交流工作实施方案(试行).［EB/OL］.［2013 －04 －11］..http://www.qjedu.cq.cn/html/1/xxgk/zdgk/rsxx/news_179_5609.

［8］黔江区中小学干部教师交流工作实施方案(试行).［EB/OL］.［2013 －04 －11］.http://www.qjedu.cq.cn/html/1/xxgk/zdgk/rsxx/news_179_5609.

［9］关于推进县域内义务教育学校教师校际交流试点工作的指导意见 .［EB/OL］.［2011－05 －10］.http://www.fjedu.gov.cn/html/2011/06/27/379_101499.html?uni=a2f12fd2－b280－4aac－9161－3b50dfb8f2b6.

［10］厦门市人民政府办公厅.关于进一步深入推进义务教育均衡发展的实施意见.［EB/OL］.［2013－03－28］.http://www.xm.gov.cn/zwgk/flfg/sfbwj/201304/t20130423_626962.

［11］贵州省教育厅，贵州省财政厅，贵州省人力资源和社会保障厅.关于深入推进全省义务教育均衡发展的实施意见 .［EB/OL］.［2014－03 －26］.http://www.gzsjyt.gov.cn/Item/31626.aspx.2014－03－26.

［12］关于进一步推进义务教育学校教师和校长流动的意见(试 行)》.［EB/OL］.［2013 －06 －08］.http://www.nj54.cn/news/543.

［13］关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见.［EB/OL］.［2005 －11 －29］.http://www.syn.cn/edu/info/index_view.aspx?b=135＆id=3090.

［14］黎平县推进义务教育阶段学校教师均衡配置工作方案.［EB/OL］.［2013－09－02］.http://www.liping.gov.cn/info/2999/224382.

［15］海淀区政府《关于义务教育优质均衡发展议案》，［EB/OL］.［2010 －09 －17］.http://post.news.tom.com/s/8A000A4D6193.

［16］重庆市人民政府《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》，［EB/OL］.［2007－04 －30］.http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/246245.shtml.

［17］关于控制中小学校办学规模，控制班学额的建议.［EB/OL］.［2011 －05 －17］.http://www.hefei.gov.cn/n1070/n304589/n306721/19689285;梁国立.论我国基础教育阶段班额与生师比之悖.［J］.教育理论与实践，2006，(4).

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［20］宜兴市教育局.关于进一步加强义务教育阶段学校教师轮岗支教工作的意见.［EB/OL］.［2011－12－01］.http://www.yangxianxiaoxue.com/zxgg/ShowArticle.asp?ArticleID=6251.

［21］太仺市陆渡中心小学教师流动实施方案.［EB/OL］.［2013－07－31］.http://www.tcldxx.cn/art/2013/7/31/art_3261_520119.

［22］薛正斌，刘新科.日韩中小学教师管理与流动对中国的启示［J］.宁夏社会科学，2009，(2).

［23］国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》第4条和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第1条.［EB/OL］.［2014 －04 －16］。http://www.jl.gov.cn/bsfw/bsyj_wsbs/201009/t20100913_789946.

［24］江西省中小学学科带头人和骨干教师选拔培养办法(修 订)》.［EB/OL］.［2011 －06 －01］.http://www.jxedu.gov.cn/resource/eduweb/infopub/2011/05/20110524041010726.doc.

［25］宜春中学校级学科带头人和骨干教师评选方案(试行).［EB/OL］.［2014－03 －23］2011 －08 －28.http://www.jxyczx.com/Item.aspx?id=934.