对元谋县提高抗拒自然灾害能力的思考

郑 艳

（中共元谋县委党校，云南 楚雄 651300）

0 引言

近年来，随着全球气候的变异和生态环境的恶化，元谋县地震、洪涝、干旱等自然灾害频繁发生，特别是突发性自然灾害给人民群众的生命和财产安全带来严重影响，严重制约了元谋县经济社会的快速发展。如何最大限度地减少或降低突发性自然灾害带来的损失，有效预防自然灾害和提高抗拒自然灾害的能力，必将成为值得人们研究的重要课题。

1 自然灾害的基本情况

元谋县位于滇中高原北部，金沙江干热河谷地带，东倚武定，南接禄丰，西邻大姚，北连四川会理。全县国土面积2021.69平方千米，辖7乡3镇，78个村（居）委会，639个村民小组，总人口户21.7万人，其中农业人口18.9万人，是一个典型的农业县。元谋因独特的地理环境和天然资源优势，许多喜温作物在这里可进行秋冬反季节露地栽培，以盛产冬春反季节无公害蔬菜而闻名全国，素有“天然温室”、“金沙江畔大菜园”和“中国冬早蔬菜之乡”等美誉。但是，喜怒无常、残酷无情的自然灾害并没有因为元谋的“江山如此多娇”而放弃肆虐，照样频频造访。2010年以来，元谋县先后发生了干旱、地震、风雹、洪涝等自然灾害，造成全县441 371人（次）受灾，造成民房倒塌1006间，损坏房屋91 470间。农作物受灾21 374.03公顷，成灾14 771.32公顷，绝收5 985.33公顷，直接经济损失6亿多元。总体而言，元谋频发的自然灾害表现出震灾为难、旱灾为孽、水灾为患、虫灾为害、风灾冰雹等为险的特点。

2 有效提高抗拒自然灾害存在的问题

2.1 危机意识普遍淡薄

从调查情况看，无论是部门单位还是个人，预防自然灾害的危机意识普遍淡薄。一些单位部门对自然灾害“重救灾轻防灾”，强“应急处理”，弱“应急管理”。在灾害防范上被动应付，注重完成上级考核的工作指标，缺乏针对实际创造性地开展工作。从个人来说，一些灾民在自然灾害发生后，表现为或手足无措，或等、靠、要，在灾害面前悲天悯人。

2.2 预案编制尚有欠缺

虽然从县应急办到基层单位都有突发自然灾害应急预案，但预案编制仍有许多欠缺的地方。一是对自然灾害的认识仅仅停留在地震、泥石流上，而对雹灾、干旱、风灾、水灾、病虫害等自然灾害的预案编制仍然是空白；二是预案缺乏全局的、战略性的宏观思考，缺少可预见性的事前监控和预防，对策缺乏科学性、制度性和规范性；三是部分单位编制的自然灾害应急预案，没有根据自身的特点和元谋县的实际情况来制定，内容非常笼统、粗糙，部分预案存在纸上谈兵、操作性不强，实际效用不大的问题。四是应急预案都几乎没有财务支撑 。

2.3 防灾抗灾机制尚不健全

一是自然灾害的监测、预报、预警、评估机制薄弱。灾害监测、灾害发生级别和影响范围的预报、公众预警以及估算灾害损失，分属于国土、水文、水利、气象、民政等多家部门，在信息接受或发送渠道上各自为政，没有统一协调的平台，对可能是持续的危机征兆的信息，不能迅速进行分析和整理，及时作出准确的判断，不能及时向群众发布危机警告。二是应急物资储备和快速调用、补充、更新、补偿机制尚未建立。应急物资储备、快速调运保障能力弱。三是组织动员社会力量参与抗灾救助的机制缺欠。从近年所经历的自然灾害事件看，元谋县在抗灾救灾中存在强“政府包揽”、弱“社会共治”的问题，社会力量发挥作用的空间狭窄，没有形成动员社会力量参与抗灾救助的机制，没有形成可操作的规范措施，无法组织指挥社会力量有序参与重特大灾害的抗灾救灾行动。

2.4 宣传教育培训还不到位

一是防御自然灾害教育培训内容不全。除在学校重点开展了对地震灾害应急逃生和救援演练活动外，元谋县对水灾、地质灾害、森林火灾等自然灾害的预防教育培训几乎是空白。二是防御自然灾害教育培训对象不齐。目前全县除学校外大部分的机关、企事业单位、乃至社区、自然村没有完全开展灾害教育培训，防灾意识和救助技能缺乏。三是防御自然灾害教育培训质量不高。表现为防灾教育流于形式，民众防灾意识淡薄。四是宣传教育形式不活。在防御自然灾害知识宣传上往往是应急知识宣传上的“运动式”模式，没有实现宣传教育的经常化、日常化。

2.5 基础设施建设还较薄弱

一是水文、气象、地质、病虫灾害监测网点建设还不健全，导致多发性自然灾害的预测预警水平不高。二是防洪设施不完备。城区和沿龙川江乡镇没有建成完整的防洪体系。三是城建规划建设还存在建筑物设计不设防、不按照相关法规乱建乱修现象。人口居住密集的县城和乡镇所在地建设规划不合理，没有抗震、防风、防雷、防洪涝、公众逃生通道和避难场所。四是农田水利设施落后。

3 有效提高元谋县抗拒自然灾害能力的对策建议

根据元谋实际，笔者认为要进一步有效提高抗拒自然灾害能力，必须做好“1234”，即坚持“一个根本”、突出“两个关键”、狠抓“三个到位”、强化“四个体系”。

3.1 坚持“一个根本”：科学发展观

在有效提高抗拒自然灾害能力的过程中，要坚持以科学发展观为指导，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，按照政府主导、分级管理、社会参与。以防为主、防抗救相结合的原则，统筹考虑各类自然灾害和减灾工作的各个方面，充分利用各乡镇、各部门、各行业减灾资源，综合运用行政、法律、科技、市场等多种手段，建立健全综合减灾管理运行机制，着力加强灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建等能力建设，扎实推进减灾工作由减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高综合减灾能力和风险管理水平，切实保障人民群众生命财产安全，促进元谋经济社会全面协调可持续发展。

3.2 突出“两个关键”：全面提高预防自然灾害的能力和加强应急预案体系建设

1）全面提高预防自然灾害的能力。一要树立科学防灾减灾的新观念，须知“防为上，救次之，戒为下。”要从被动抗灾到主动防灾，在强化救灾能力的同时，将更多的力量转移到防灾减灾工作中 。二应全面启动全县各种自然灾害风险普查，摸清灾情家底，绘制出一张自然灾害风险图，对易发自然灾害做到心中有数，为领导决策提供第一手材料。三要加强防御自然灾害基础设施建设能力。着力抓好防汛抗旱、防震减灾、病虫害防治、水土保持重点工程、防护林工程等防灾减灾骨干工程建设。重点加强全县的中小河流、中小水库、山体滑坡和泥石流多发地区的综合治理。四要在人口居住密集的县城和乡镇所在地合理设置抗震、防风、防雷、防洪涝、公众逃生通道和避难场所，防不时之需。

2）加强应急预案体系建设。一要将现有预案体系由目前的框架式向剧本式转化。具体说，每个预案都要在广泛调查研究和分析总结的基础上制定，然后通过反复修订、演练，达到“剧本效果”——每个部门、每个角色都是各项工作最合适的人选，所有人都清楚地知道自己在什么时间应该做什么事情，导演（领导）一声令下，所有人各司其职的结果就是一台好戏。二要进一步拓展延伸应急预案建设体系，形成县、乡、村三级预案体系，积极开展社区、乡村自然灾害应急综合示范项目建设，通过建设不同类型、不同层次的应急管理示范项目和示范区，探索应急管理规律，积极推广先进经验和做法。同时，应急预案要进社区、进农村、进企业、进学校，由各级应急管理组织负责指导监督，真正形成“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。三要认真做好各类预案的应急演练。通过演练，既可以检验应急预案的科学性和可操作性，还可以培养公众的危机意识，增强公众应对突发自然灾害的心理承受能力和基本救护技能。

3.3 狠抓“三个到位”：组织管理到位、基础工作到位、工作责任到位

1）组织管理到位。一是要建立和完善各级预防自然灾害领导机构，落实必要的工作人员和工作经费，确保预防自然灾害工作落实在基层。二要建立健全预防自然灾害工作制度。要研究制定自然灾害预防、应急管理工作运行机制，建立健全成员单位之间的协调机制、信息共享机制和联动机制，进一步明确各成员单位的工作职责，确保形成综合防御自然灾害的合力。

2）基础工作到位。一是要加强预测预报。地震、气象、水文、国土资源等部门要加强实时监测，搞好对地震、河流水情以及山体滑坡体、泥石流等自然灾害源的监测预报，努力提高预报的时效性和准确性，及时提供发布预报信息，特别是对灾害性天气变化，要随时向社会发布。二是要加强基层预警体系建设。坚持两条腿走路，既要充分利用现代通信、计算机技术，建设集信息采集、传输、发布于一体的现代预警网络系统，又要结合实际，充分利用一些操作简便、性能可靠的传统预警手段，做到关键时刻能及时发布预警信息，争取人员转移时机。

3）工作责任到位。一是要建立自然灾害预防管理三级责任体系强化行政首长责任制的落实。从县、乡、村，要层层分解党政领导的责任，把责任落实到人，实行行政领导包责任区、包重点工程项目，各有关部门也要把责任制落实到人。二是要强化基层组织防灾责任制的落实，有效防御自然灾害。凡是自然灾害易发的乡、村委会（社区）、村，都要制定严格的防灾责任制，落实干部防灾职责、党员防灾职责以及群防职责，全面落实乡干部包村、村干部包组、党员骨干包农户的工作机制。一旦突发自然灾害，责任人务必迅速按照预案的要求，及时传递信息，开展巡查，组织转移。

3.4 强化“四个体系”：宣传教育体系、应急处置体系、执行保障体系、善后总结体系

1）宣传教育体系。一是要深入开展宣传教育活动。县级相关部门要认真制订宣传方案和提纲，大力宣传开展防灾减灾活动的重要意义，强化防灾减灾意识，使群众的防灾减灾观念从"要我安全"向"我要安全"转变。面向城乡社区，全方位、多角度地做好防灾减灾宣传工作，努力提高民众的危机意识，努力形成全社会共同关心和参与防灾减灾工作的良好局面。二是要切实加强防灾减灾知识和技能培训。要深入城乡社区、学校、机关、厂矿等基层单位和灾害易发地区，广泛普及防灾减灾法律法规和基本知识教育，重点普及各类灾害基本知识和防灾避险、自救互救等基本技能。三是建立媒体与应急机构联系制度，构建公共安全广播电视节目播放平台，从不同角度、不同层面宣传灾害应急知识，增强公众的预防意识、防灾避险与临灾自救能力，提高公众应对突发自然灾害的综合素质。

2）应急处置体系。突发自然灾害发生，必须立即启动所有资源，及时采取果断措施，迅速解决问题。一是依法强制干预。在突发自然灾害状态下，为维护公共利益或应对紧急情况，政府应根据国家相关的法律法规，采取多种非常规管理措施，及时有效化解危机。二是依案快速反应。突发自然灾害一旦发生，有关负责人必须根据应急预案，果断采取措施，派遣救援队伍，动员应急储备和其他社会资源，迅速开展应急救援。三是迅速稳定人心。部分突发自然灾害中，流言和恐慌造成的损失经常大于灾害本身造成的损失。“流言止于公开”，当突发自然灾害发生时，要及时、公开、透明地披露相关信息，满足公众的知情权，以避免社会流言和恐慌。同时，政府的主要负责人应及时出现在公众面前，这对迅速稳定人心，鼓舞士气、坚定受灾人员的信心和希望能起到巨大作用。四是注重发挥社会力量的作用。应急时，政府责无旁贷扮演主角，起主导作用，但是只有发挥我党群众工作的传统优势，充分调动和有效引导公众的参与和支持，打响抗灾的人民战争，才能成功应对愈来愈多的突发自然灾害的挑战。

3）执行保障体系。一要加强人力资源保障。以消防队伍为主，整合全县各行业部门、企事业单位、乡镇、社区、村专兼职应急力量，以“一专多能”为目标，强化培训，定期演练，作为应对突发自然灾害的主要力量。二要加强财力保障。县政府在预算中应安排预备费，优先用于突发自然灾害处置工作，同时建议探索建立类似希望工程的应急保障资金长效筹措机制，通过平时接受企业、社会、公众捐赠加强应急资金储备。三要加强物资保障。适当新建部分应急物资储备仓库，依托应急管理系统，对各类应急物资实行动态化管理和信息资源共享，健全应急物资补充、更新、轮换、调运制度。四要加强通信和运输能力保障。以专业应急通信为主、公共应急通信为支撑，形成快速搭建现场应急通信平台的能力。建立紧急运输综合协调机制，保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先通行，确保运输安全畅通；建立完善紧急情况下社会运输工具征用、补偿机制，以及应急队伍、物资运输紧急通行绿色通道制度，确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达。

4）善后总结体系。一要抓好电、水、气、热、通信、交通等生命线工程和各项基础建设的快速恢复重建，及时恢复灾区生产、生活及教学秩序。二要开展多种形式的心理救助服务，及时提供人文关怀和心理疏导，帮助受灾群众稳定情绪、化解悲伤、分担忧愁，预防或减轻受灾后的心灵创伤，以及继发性伤害。三要对突发自然灾害发生的原因和相关预防、处置的全部措施进行全面、系统的调查总结，深刻剖析应急管理工作中存在的问题，分别提出整改措施，逐项整改落实。

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