机构法定·理事会治理·岗位管理——基于公共图书馆推行法人治理的理性思考

(深圳图书馆 广东深圳 518036)

1 公共图书馆推行法人治理的基本实践及存在的不足

2007年10月，公共图书馆推行法人治理结构建设开始在我国深圳市进行试点。按照文件要求，公共图书馆建立法人治理结构，就是要根据决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效原则，明确图书馆各个利益相关者的权利、义务和责任，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的治理结构和运行机制。〔1〕我国公共图书馆建立和完善法人治理结构是在政府推动下，通过自上而下的政策引导和工作推进，促成公共图书馆理事会较快地建立并顺利开展相关工作，而且与法人治理相关的各项制度也得以迅速建立起来。

我国公共图书馆领域推行法人治理至今只有短短数年，作为一种新的尝试，难免存在一些不足，主要体现在以下几方面:第一，理事会实质性权威没有完全确立起来，目前主要行使议事权，决策权未充分行使，需要更高规格的赋权;第二，理事会会议召开过少，无助于理事更好地履职，需要确立合理的会议周期;第三，理事参与的动力不足，理事作为非受薪的社会职务，即使出于社会责任感却也不愿承受决策失误带来的不良评价，需要提升理事的社会地位和履职热忱;第四，理事会下属专业委员会与咨询委员会未组建，无法协助理事会更加深入地开展工作，需要适时建立;第五，理事会对图书馆事业的牵引作用未充分体现，需要建立和完善目标责任层层分解、以能力为导向和以效能为原则的图书馆岗位管理体系。

鉴于公司法人治理在国有企业中试验多年仍屡屡受挫，在作为事业单位的公共图书馆中推行法人治理同样无法一蹴而就，需要足够的周期进行培植和营造。然而，积极寻找公共图书馆法人治理的有效之道，直面实践中存在的不足并以此研究应对之策，不失为有益的探索。结合公共图书馆开展法人治理的基本实践及存在的不足，笔者认为，机构法定、理事会治理、岗位管理是建立和完善图书馆法人治理的三大法宝。机构法定为理事会治理营造法治环境，有助于确立理事会权威，应该成为图书馆法人治理的发展方向;理事会治理是推动图书馆达成善治的科学决策与民主监督机制，是图书馆法人治理的核心内容;岗位管理是实现图书馆公益目标的效能工具，是图书馆法人治理的内在要求。

2 机构法定:图书馆治理由行政管理向法治管理转化的制度保障

一方面，如果公共图书馆的决策权简单地掌握在政府官员手中，那么图书馆的发展则缺乏健全的治理和科学的管理;另一方面，如果图书馆事业的发展很大程度上依赖于个别图书馆职业精英的个人魅力和创新行为，那么，图书馆事业将因人员变动而无法永久保持生机与活力。如果说图书馆理事会治理模式的建立，是图书馆实现从普遍人治到内部法治的有效之道，那么，从完善图书馆法人治理结构到图书馆作为法定机构的建立，是一个由内部法治到外部法治转化的过程，是以外部法治实现图书馆内部法治的成功之道。机构法定是图书馆法人治理从行政管理向法治管理转化的强有力的保障，是图书馆法人治理的发展方向。

法定机构是指立法机关通过专门立法设立的、与政府决策部门相区别的，相对自主、独立运作，负有法律赋予的执行政府政策、提供公共服务或发展经济职能的公共管理机构。〔2〕法定机构在其他国家和地区大量存在，美国的“独立机构”、法国的“独立行政机构”、日本的“独立行政法人”、韩国的“独立执行机构”，这些机构在性质上都是法定机构。目前，新加坡有60多个法定机构，香港的法定机构有240个之多。笔者认为，公共图书馆推行法人治理结构若想取得好的成效，将公共图书馆建立成为法定机构是最佳办法。

公共图书馆发展至今，已经超过160年的历史，具有稳定的管理模式和服务模式，是一种稳定的社会制度，适合以法律形式进行规范。世界上首个现代意义上的公共图书馆是英国的曼彻斯特公共图书馆，它是依照英国下议院通过的一个法案于1852年率先建立起来的。〔3〕作为法定机构的公共图书馆，具有以下特性:第一，法定性。依照特定立法设立，公共图书馆的治理结构、有关机构的设立、职责任务、人员配备、管理运作、财务管理、监管等内容由法律进行细化规定。第二，独立性。在法律的框架内，公共图书馆可以相对独立运作，享有法定事权，拥有管理、人事聘用和分配自主权，独立承担法律责任，无合理理由不受政府机关及其他机构的干涉。第三，专门性。法律赋予公共图书馆开展公共文化服务所承担的特定的职能、任务、运作方式和服务模式。第四，灵活性。拥有灵活的筹资渠道、用人机制、薪酬体系以及灵活的管理模式。〔4〕

作为法定机构的公共图书馆，其理事会也是依照法律建立起来的，理事会的权力是法律赋予的，理事履行职责具有法律保障，可以有效避免或消除政府部门的人为干预，真正实现政事分开。机构法定确保公共图书馆的独立性和灵活性，为理事会正确处理与相关部门的关系奠定了制度基础。在转化为法定机构的情况下，公共图书馆推行法人治理才能使图书馆的管理体制发生以下实质性的改变:在决策主体方面，由主管部门变为理事会，实现自主管理;在决策方式方面，由领导决策变为理事会决策，可以集思广益，使决策变得更加科学合理;在监督体系方面，由以行政监督为主变为多渠道、多层次监督，增加管理的透明度。在机构法定的情况下，政府依法监管、公共图书馆依法管理和运作，共同确保公共服务目标的实现。公共图书馆的举办主体、理事会及管理层三者的关系才能得到清晰和权威界定:举办主体负责重大事项的宏观监管，图书馆理事会施行科学决策和民主监督，图书馆管理层负责决策执行，由此，公共图书馆法人治理才真正建立起来。

香港的公营机构基本上都建立起理事会，其治理机制较为完善的重要前提是，这些公营机构基本上都是法定机构，依立法会的法律成立的，从而在根本上解决了公营机构的身份、属性以及一系列管理权限问题。建立和完善公共图书馆法人治理结构，最行之有效的办法就是促使公共图书馆向法定机构方向发展。

3 理事会治理:推动图书馆达成善治的科学决策与民主监督机制

公共图书馆由政府举办，政府代表纳税人对公共图书馆行使所有权。在现行管理体制中，一般由政府部门任命图书馆馆长领导图书馆管理层行使图书馆管理权，而决策权仍然掌握在政府部门手中。由于信息不对称，并且由于专业性的欠缺，政府部门实施科学决策的成本较高;目前政府部门主要以目标责任制的形式对图书馆管理层进行监管，目标责任制无法将图书馆发展过程中可能遇到的所有事项列明，因而从外部对图书馆进行监督和控制的效果并不明显。

图书馆理事会制度的产生，意味着图书馆所有者和管理者的分离，意味着图书馆管理的专业化和“去行政化”。图书馆理事会是一种开放、民主的图书馆管理方式，是图书馆管理体制的一部分，相比较于由政府部门领导，或者馆长直接管理图书馆的制度安排，图书馆理事会制度能够更有效地吸纳多个利益主体参与管理并协调彼此的利益冲突，而且它还是图书馆自主治理和人民实践及在图书馆公共事务上的公民权利的重要形式。〔5〕公共图书馆开展法人治理的体制改革反映了政府推动全社会参与公共图书馆管理的愿望。

理事会是图书馆法人治理结构的核心，负有战略决策、监督管理层和公共关系三项主要职能。图书馆治理不是单纯的理事会对管理层的控制，而是相互制约、协同合作的过程。监督是手段，科学决策和卓有成效的执行才是建立法人治理结构的目的。通过理事会的监管，决定图书馆运营的目标和方向，实现对图书馆的领导和控制，确保员工和资源能发挥最大效用，实现图书馆的发展目标。理事会与管理层配合实现掌舵与划桨相分离，各司其职以更好地保证效率与公平。通过前两项职能理事会与管理层协同合作实现图书馆的内部治理;通过履行公共关系职能，理事会与政府和社会公众进行有效的沟通，并借助审计和绩效评估、年度报告和信息公开等制度，达到外部治理的目的。〔6〕

根据图书馆理事会对监督权和决策权的偏好程度，存在监督型理事会和决策型理事会两种类型。公共图书馆初次建立理事会，在缺乏法定授权的情况下，理事会的权威难以马上建立起来，或者因为专业水平欠缺无法独立提出决策方案和独立进行决策认证，在这样的情况下，理事会往往以监督权的行使为主。成熟的图书馆理事会，拥有充分的权威，除了对图书馆管理层实施较严格的监督之外，能够独立提出决策建议，自主论证决策方案，决策目标明确并且能够对管理层执行决策的情况进行评估，这样的理事会具有较强的决策控制能力。从监督型理事会逐步向决策型理事会发展，是公共图书馆初次建立理事会在权力选择路径上合理的演进过程。

为确保公共图书馆理事会有效发挥职权，充分履行科学决策和民主监督的职能，以下理事会管理机制值得运用:第一，寻求更高规格的理事任命，如提请市长任命，使理事的荣誉度、责任感和影响力得以提升。第二，理事应有广泛的代表性，最好来自多个界别，能够代表各方的利益和诉求，从而促使政府、社会组织、公民和图书馆形成互动合作，推动图书馆达成善治，切实保障公民的图书馆权利。第三，理事为非受薪职务，但理事履行职务需要足够的时间、精力、能力和热情，理事会应加强对理事的评估，考察理事是否称职，如理事参加会议的出席率过低，不但对理事会缺乏贡献，而且影响理事会决策。第四，理事会任期届满需要更换理事，应实行一次更换一半理事，使新一届理事会中至少有半数理事是熟悉工作的。第五，在专业领域，公共图书馆可以邀请业界精英或学界专家出任理事;为扩大国际视野，大型的公共图书馆还可以邀请海外著名图书馆馆长或图书馆学家出任理事，交通费和食宿费由财政资助。第六，理事会应每2－3个月召开一次会议，闭会期间图书馆管理层每个月要向理事会提交一份关于图书馆运行的书面报告。第七，在理事会下设立数个专业委员会或咨询委员会，负责处理馆藏建设、读者服务、绩效与薪酬、财务与审计等方面的专业事务，为理事会提供决策建议和专业论证。

4 岗位管理:实现图书馆目标的有效机制、图书馆治理的内在要求

以最小的成本投入实现社会公益的最大化，最大限度地满足读者对图书馆公共服务的需求，始终是图书馆工作的重心。无论是机构法定还是政府主管部门授权建立的图书馆理事会，始终是围绕着这一绩效目标展开对图书馆的治理。理事会不参与图书馆日常事务的处理，因而在图书馆内部，理事会决策确定的图书馆发展规划和发展目标，需要由图书馆管理层来执行。图书馆管理层落实理事会决策，需要带领全体图书馆员工为共同的目标而卓有成效地工作。绩效导向、能力本位、目标管理、质量管控、结果评价、价值回报等一系列管理机制便成为公共图书馆回应法人治理的必然选择，而岗位管理正是这一系列管理机制的集中概括。

公共图书馆推行法人治理，实现所有权与管理权的分离，广泛采用授权或分权的方式进行管理，公共服务以公众需求为导向，重视提供公共服务的效率、效果和质量，符合新公共管理运动的理念。新公共管理主张在公共部门采用私营企业成功的管理方法和竞争机制，强调政府与公民社会的协商与合作，强调在解决公共问题、满足公众需求方面增强回应能力，强调公共服务的低成本和富有成效的运作，强调引进市场经济的若干机制和方法来增强公共部门的服务能力和服务效果。岗位管理最早在企业管理中使用，后来引入公共部门，是公共图书馆实现经济、效率、效益和公平等绩效目标的重要工具。岗位管理适应市场经济对人才使用进行有效配置的要求，将图书馆工作人员作为一种“资源”，注重产生和开发。岗位管理通过在图书馆内部建立优胜劣汰的竞争机制和奖优罚劣的激励机制，确立基于“能力——业绩”导向的评价体系和薪酬体系，逐步实现按需设岗、竞聘上岗、人随岗走、按岗考核、以岗定薪、岗变薪变、合同管理，达到贯彻图书馆战略思想、提升总体绩效水平的目的。

长期以来，舒适的职业生活和平易的工作内容容易造成图书馆员乃至图书馆管理者思想上的惰性，职业倦怠和安逸的惯性使公共图书馆对引进现代化管理体系的动力不足。由于体制和传统观念的影响，我国公共图书馆内部缺乏从工作本身进行科学的岗位区分，人员的等级序列不是按岗位和业绩进行划分，而是按身份和资历年限进行论资排辈;不是按岗位及表现确定薪酬待遇，而是按行政职务或技术职称来确定工资待遇。法人治理改革和岗位管理改革具有内在联系，两项创新机制共同推出，〔7〕为公共图书馆人力资源开发提供了机制保障，是图书馆人员管理从身份管理向效能管理转化的契机。

岗位管理是通过提高图书馆服务效能以实现图书馆工作目标的管理体系，是公共图书馆法人治理达成善治的内在要求。理事会具有聘用图书馆馆长的权力并负有监督图书馆管理层的职责，也就是说图书馆管理层按照岗位管理的机制对理事会负责并接受理事会的相关绩效考核，这是图书馆岗位管理的起点。图书馆管理层执行管理职责，也是对岗位管理机制的运用。管理层通过职能分解的方法，将图书馆的管理的职能层层分解为部门职能和员工岗位职责，以此促进组织职能的履行;通过岗位管理体系，管理层借助关键绩效指标分解的方法，将图书馆的发展目标层层分解为部门工作目标和员工岗位工作目标，以此促进图书馆增值目标的实现。换言之，岗位管理是通过调动人员在岗位工作上充分发挥作用，通过岗位工作的有效执行促进图书馆目标的实现;通过人的发展带动图书馆事业的发展，以此实现图书馆治理的目标，使社会公众获得更多专业化、高水平、高效率的图书馆公共服务。岗位管理是图书馆理事会、图书馆管理层、图书馆员与图书馆用户实现“共赢”的焦点。

1，7．中共深圳市委办公厅，深圳市人民政府办公厅．关于印发事业单位体制机制改革创新七项专项改革方案的通知．〔2012－05－26〕．http://www．law －lib．com/law/law_view．asp?id=246627

2，4．崔健，杨珊．前海合作区借鉴境外法定机构管理模式研究．中国机构改革与管理，2011(4):84－87

3．吴晞．旧邦新命——公共图书馆诞生160周年感言．公共图书馆，2012(1):2

5．蒋永福．论图书馆理事会制度．图书馆，2011(3):31－34

6．王冬阳．公共图书馆构建理事会治理模式初探．深图通讯，2008(1):16－19