准公共产品视角中的宋代州县桥梁供给体制

唐春生

从公共经济学的角度看，公共产品一般分为两类，一是纯公共产品，具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性，如国防、外交。一类是准公产品 (或称混合产品)，具有一定范围内的非竞争性特点，同时也有排斥性特点。我们这里所讨论的桥梁即属准公共产品。当桥梁的消费未达到饱和状态时，具有非竞争性，增加一个过桥者并不会影响其他过桥者的通行，也不会增加桥梁本身的成本。但当桥梁的过载能力趋于饱和时，再增加通行者就会影响到其他人的通行，所以，桥梁这类公共产品的非竞争性是局限在一定范围之内的。同时，桥梁也具有排斥性，以较低的成本不让某些消费者消费这种产品，从技术上来说是完全可能的〔1〕。因此，桥梁这种准公共产品被视为兼具公共产品和私人产品的性质，可以采取公共提供方式或市场提供方式，也可以采取混合提供方式。公共提供的方式，由政府通过税收的征收来承担其成本，市场提供的方式，可以通过过桥费来弥补〔2〕。混合方式提供，是说准公共产品可以由政府与市场 (私人)共同提供。在政府财力有限的条件下，政府可提供有效的制度安排，动员社会资源进行准公共产品的供给，建立以财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的公共产品供给体制。一般而言，桥梁属地方公共产品，提供者主要是地方政府，而不应该是中央政府，因为受益范围基本上被限定在某一区域内的居民。

宋人周必大对桥梁建设筹措资金的方式说过，“力可兴利济人者有三:郡邑以势，道释以心，富家以赀”〔3〕，认为政府、宗教人士、富民是地方公共产品供给的主体。学界对官府与民众、宗教人士在其中所起的作用已有过研究，如葛金芳先生就曾指出南宋桥梁建设有四种类型:官府投资、私人捐资、多方集资、寺院僧侣募捐〔4〕;大多数研究者对桥梁筹资方式的看法也大体与之相同。本文拟从准公共产品视角入手，试图对宋代地方桥梁建设的供给体制作出新的解读。

一、政府独资供给

新制度经济学认为，如果以自愿为行为的基准，则无人愿意为公共产品的生产付费，却愿意免费消费公共产品，这就是所谓的“搭便车”行为，其危害是导致公共产品的不足。在宋代经济生活中，这种现象确实存在。孝宗时，江西宜黄境内一桥梁直至淳熙八年 (1181)也未能修好，因为“甲可乙否，彼是此非。务蓄积者啬于输财，名壮勇者畏于出力”〔5〕，人们在所需的人力、财力上难以达成共识，桥梁始终未能建好。政府具有社会职能，应满足全体社会成员的公共需要，因而诸如桥梁这样的公共产品的供给，是政府的义务。南宋时的吕祖谦说“桥梁，郡政之一也”〔6〕，把桥梁建设列入地方政府的政务之中。就连普通百姓也认为地方政务须优先考虑桥梁的修建，所谓“政孰先于徒杠舆梁者!”〔7〕

宋代地方政府在桥梁的建设上，筹措人力、财力的方式主要有如下几种:

1．路级财政部门的拨款。宋代地方财政体系由路、州 (军)、县三级构成。最初是由诸路的转运司 (漕台)代表中央监察、管理地方财务;至熙 (宁)(元)丰后又增设提举司 (庾台)、提点司 (刑台)，也参与路级的财政管理〔8〕。两宋时，路、州、县的财政好坏有较大差异。李心传说:“予尝论今之天下，多有不可为之县，而未有不可为之州。间有不可为之州，而未有不可为之漕。”〔9〕作为桥梁建设主体的地方政府，在经费不足的情况下，自然寄希望于上级财政的拨款。临安府下辖新城县的松溪桥年久失修，蠧朽不堪，哲宗绍圣元年 (1094)，县令徐许将此事告知了州府，州府又向“二台”(漕台和庾台)求助，得到了三万缗的资助，桥梁得以重建〔10〕。孝宗淳熙年间，知抚州赵烨修造浮桥， “部使者周侯嗣武实佐其费”〔11〕;周嗣武其时提举江西常平之职〔12〕，也就是负责江西财政的仓臣。这类拨款，实际上属于政府之间的财政转移支付。

2．州县地方政府自筹资金。两宋时，为了地方行政机构的正常运转，州、县向中央缴纳赋税后，允许有财政的截留以维持行政运作的需要。在难以得到上级建桥补助拨款的情况下，地方政府只好节流以兴修公共工程。江西武宁县原有浮桥，败坏七十余年，上级行政主管部门无力资助，当地政府“铢节粒稽，日累月积”，经费到位后于嘉定十四年 (1221)才加以重建〔13〕。理宗淳祐年间，邵州跃龙桥的重建，筹得钱二千五百余缗，米一千二百余斛，“皆撙节少府用度而为之”〔14〕。节余的经费，地方政府可自主处理。有时，地方政府在桥梁建设中挪用其他款项，为便于使用，托名“积羡”(节余经费)以掩人耳目。高宗绍兴二十年(1150)，赣州知州擅自挪用津渡税费二百万重建知政桥，也托名 “积羡”〔15〕。

3．以工代赈。所谓以工代赈，是指政府投资建设基础设施工程，赈济对象参加工程建设而获得劳务报酬，以取代直接救济的一种扶持政策。这一政策通常由政府组织实施。以工代赈的做法由来已久。春秋时期，齐国的晏子借主持修建“路寝之台”的机会，让遭受饥荒的百姓参与其事，获得一定的报酬而免受饥荒〔16〕。至宋代，范仲淹也通过兴土木的办法来赈济灾民，这一做法被“著为令”，令天下效法〔17〕。宋人桥梁建造中的以工代赈正是落实“令”之体现。温州乐清的万桥 (1087－1093)在修建过程中，负责此事的万规最初“募海民运石”，海民“惮其险而不应募”。几个月后，“亘海乏鲜食”，海民因此无以为生，“翕然相率就工”，以获得为生之资〔18〕。江西新喻的秀江桥也是采用以工代赈的办法建成的。淳熙十四年(1187)新喻大饥荒，朝廷“诏行振贷”。县令与当地的丁南隐、谢岘一同向常平使者建议效法范仲淹“兴役于饥岁”的做法建桥，获得支持后，雇请百姓“造舟为梁”，百姓得到了一定报酬，饥荒也有所缓解〔19〕。

二、民间独资供给

宋代建立起高度集中的中央财政体制，地方财政权有限，较难获得公共经济自主权，不利于地方政府有效地组织公共产品的供给。南宋时，军事财政色彩较浓，“爱民之政一切不可为”〔20〕。在政府不能有所作为的情况下，公共产品生产的成本可由受益地区的居民承担，宋代地方政府官员在桥梁供给时便想到了筹集民间资金的办法。孝宗淳熙八年(1181)，宜黄县令就说过:“此桥不办于官，则或赋于民可乎?”〔21〕“赋于民”，在宋代多表现为劝谕人们自觉自愿捐助。通过民间个人或社会群体的捐赠以构成公共收入，参与公共产品的投资与建设。捐助行为是借助道德信念、道德原则来调节社会经济生活〔22〕。

1．富民单独捐助。学界一般认为宋代已形成了富民阶层。在宋代，富民热心公共事业被视为回报社会的“美事”〔23〕。富民参与桥梁建设已成为时人对他们的道德要求。《袁氏世范》卷下《造桥修路宜助财力》云:“乡人有纠率钱物以造桥、修路及打造渡船者，宜随力助之，不可谓舍财不见获福而不为。”〔24〕如江西建昌军福山的庆来桥 (1073)由富民姚靖出资修建〔25〕;庐陵富田的邹昶历经六年建桥 (1160－1166)，花费 “金谷以万计”〔26〕。有些志愿建桥的行为是家族相承的传统美德。四明山附近的鄞县朱氏家族是典型例子。鄞县勾章城旁有大河，熙宁中，当地人朱文伟捐钱固河堤，修桥梁，未竟事功而殁。其子朱用谧用数年时间实现其父的宏愿。南宋初，此桥毁于兵火。此后多年，无论是官府还是民间都难以承担重修此桥所需的高额费用。经县令高某劝勉，朱文伟之孙朱世弥、朱世则“倾囊倒廪”，共花费二十余万缗，最终重建此桥〔27〕。朱氏祖孙三代的行为表明，上一代人对公益事业的热心，“他们的社会责任感和信念，都将为下一代人作出良好的榜样，对下一代人起到示范作用”〔28〕。这种世代相承的道德行为保证了社会经济活动的秩序和延续。

在宋代，政府鼓励个人对公共工程的投资建设。奉新县的南津桥，宋初就由当地大户胡氏“架木为梁”〔29〕。太平兴国年间被大水冲垮，重建耗费巨大，胡氏又“慨然发奋”重修此桥。对胡氏数代的义行，朝廷诏令旌表，并免除其徭役，用其后人胡仲尧为州助教，其弟胡仲容赴朝廷贺寿宁节，授秘书郎〔30〕。旌表的目的既是对其义举的肯定，也是激励更多的人投身于公共工程的建设。

2．民众集体捐助。桥梁这种准公共产品以个体或单一家庭的志愿提供毕竟有限，难以满足社会需求。从博弈论来看，在桥梁的修建中，如果众人都出资，所有人的利益都会增加。如果自己出资他人不出资，自己得不偿失;而如果别人出资自己不出资，自己就可以占他人的便宜。每个人的最优选择都是不出资。因此，桥梁这种准公共产品的提供除政府外，还须依靠群体的力量;凝聚群体的力量又需要有人出来引导与协调。在宋代，组织群体自愿捐助的人，常常是社会贤达，他们通过自己的垂范来影响群体，达到筹款的目的。如绍兴末期，尧城 (今安徽东至境)境内的杜屋因无桥梁致出行不便，当地最有声望的欧阳元善率众先后建欧阳桥、乌龙桥〔31〕。政府官员也引导、组织人们进行捐助。庆元二年 (1196)，青田县令因县财政“窘于用”，便发动当地士人捐款，或五万，或三万，或二万，共筹得建桥款项几百万〔32〕。

宗教在人们的日常生活中占有重要地位，宗教人士通过募集资金参与桥梁建设，扮演了整合社会资源的角色。杨联陞先生以为:“由于一般人都视和尚、道士为大公无私，因此他们也就不难向官吏与人民寻求资助。”无论是佛教还是道教，都将修桥这类公共工程视为善行，并相信在未来能得到回报〔33〕。我们先来看道士参与桥梁修建的情况。宋绍兴初年，广东遂溪县的百丈桥即是由道人冯氏募缘鸠工兴建的〔34〕。在吴郡，道士“徐妙行帅徒鸠工”修建如京桥 (1204－1206)，三十余万缗费用由其募集而成〔35〕。福建岳安桥 (1261－1266)，共花八百万缗，道人谢有真参与其事〔36〕。从现存的文献来看，对地方公共工程建设的贡献，道士是不及僧人的;道教徒参与地方建桥的较少见，远不如僧人多。《古今图书集成·职方典》载宋开禧年间，有僧人道询在莆田县獺窟屿这个地方等着过河，有道士对他说可在此建桥，道询“以风波为辞”。道士云:“汝若作念，何桥不成?”道询感其言，率徒建成獺窟屿桥〔37〕。这个故事说明在桥梁建设中，道士的影响力是不及佛教徒的。僧人通过化缘从社会各阶层筹集资金的例子极多。神宗朝，知旌德县令马愚仲在难以由官府建桥的情况下，求助于僧人惟静，说:“市桥弗葺，民病涉矣，师无意乎?”惟静欣然承担建桥重任，“遍以因果之说勉诸好事长者”，七乡之民“输财者、捐谷者、受役者、施金者，辐辏毕至”，最终建成了平政桥 (1082－1083)〔38〕。又如，吴江长桥焚于战火，县令杨同于高宗绍兴四年 (1134)重建此桥，他命十僧筹款，十僧“分谕上户，往往出赀为助”〔39〕。当然，僧人的募捐，还得看百姓的经济能力与意愿。宁宗庆元初修建的义乌兴济桥是由僧人募款才建成的。后遭洪水毁坏，僧人惟几想效法其师，募捐再修此桥。由于当时的县令“催科不暇给”，百姓并不富裕，稍富裕点的也计较得失，因而响应者极少〔40〕。

三、官民合作供给

宋代地方政府原本有义务提供桥梁这一准公共产品，这一职能的发挥却受制于地方财力的困难，于是在政府提供较大部分资金的情况下，尽可能借助于社会力量以弥补公共财政的不足。准公共产品的桥梁，尽管会产生外部性 (桥梁所在地区以外的人也有可能从中受益)，但受益者主要是桥梁所处地方的当地人。所以，政府出大头、民间出小头的筹资方式便是合理、可行的。这种方式，或可借用公共经济学的一个概念，称之混合供给方式。瓯宁境内建溪上的万石桥就是靠官民合作这种方式建起来的，只不过民众出的那一部分是由僧人负责募捐的。淳熙七年 (1180)秋，一场大水冲垮了建溪上原有的桥梁。为重建此桥，县令季淙请求上级部门帮助，郡守赵彦操与部使者商议拨款五十万。县令又托僧人妙昌四方筹款。第二年，上级将“官渡与绝寺之田”交给该县经营，以筹集部分经费。此桥仍没能彻底建好。淳熙十五年 (1188)，僧人师了性“求赀于富室”、 “凡所资以为用者，皆求于四方”。建成此桥共花费三万九千五百余缗，一万一千五百四十余斛大米〔41〕。再如信州贵溪一直图建浮桥，但苦于“役大费广”而“无敢唱者”。光宗朝，县令李正通暗中筹划，“得县之余财八十万”，准备开工建桥，上级机构——信州拨付大米百斛相助。当地大姓“以銕为连环巨絙千五百尺以献”，也有人捐十里竹林，老百姓踊跃参加，不到百日便将浮桥修好〔42〕。

官民合作供给，还包括政府官员通过带头捐献俸禄来调动民众捐建桥梁的积极性。在南雄州，在郡守与属吏捐献月俸的带动下，地方百姓踊跃捐献钱物，“得钱缗二万，米石二千”，修成了平政桥(1205－1209)〔43〕。又如宁宗嘉定六年 (1213)，邵州郡守建桥先是“发少府斥币”，尚存不足，便发动官“吏捐俸”，民众也献纳财产作为补充〔44〕。

四、消费者供给

桥梁修建过程中，投入巨大，政府无力解决。作为准公共物品的桥梁，其建设成本可以引入市场机制，奉行谁受益、谁支付原则，实行有偿收费，以回收提供公共产品的全部或部分成本。在这方面，宋代地方政府通过行政手段作了尝试。绍兴二十年 (1150)赣州的知政桥建成，共花费一百三十万缗，“过者人输一钱”，半年时间， “尽偿所贷”〔45〕。不过，过路费的收取，宋人是有不同看法的。知台州唐仲友于淳熙七年 (1180)修建了一浮桥，破费九百八十万贯〔46〕。朱熹《按唐仲友第三状》称由于经费的不足，唐氏便“支万余贯官钱”。为填补挪用的经费，浮桥建成后，专门设一机构，“以收力胜为名”，拦截通过浮桥的往来船只，“满三日一次放过，百端阻节捜检”，不到一年，已收取“过力胜钱二千五百余贯”〔47〕。力胜钱，日本学者加藤繁以为是按搭载货物的量向船主的课税〔48〕。知州唐仲友收费以过往船只为征收对象，这些船只很难说从建成的浮桥中受益——除非河道在建浮桥的过程中得到了整治，相反，可能还会有碍于通行。正因为如此，朱熹才对此加以指责。再比如，临海郡的天台商人一直以来沿着河流下溯经商，宁宗庆元初期，有人在河上架桥，目的是“截舟以事征剥”，设卡收取过路费，即所谓的“启桥钱”;这种做法并没有停止的迹象〔49〕。如此收费，是有可能超过公共产品或服务的成本的，当然就有乱收费之嫌。收取通关过梁费，实际上是模拟市场价格，但在现实经济生活中是不应等同于市场价格，对公共物品的定价不宜采取利润最大化原则，一般不能通过关梁税费来回收全部成本，收费应奉行非赢利原则。从现存的文献来看，宋人通过市场化运作的方式来筹集桥梁建设资金的事例并不多见。

五、余 论

桥梁这一准公共产品的提供，宋代地方政府出于公私物资流通的需要，也出于地方行政主官政绩的考量，在财力许可的范围内，还是做到了尽可能由公共财政供给的，正如宋人周必大说:“夫利涉之功，微公家不能成。”〔50〕从上文的论述看，清人沈垚所说宋人兴造之事“动须上请，一钱以上，州县不得擅用”〔51〕，并不符合实际。在政府财力有限 (政府失灵)、市场提供的方式又不可能普遍推行 (市场失灵)的情况下，地方百姓出于享受公共产品内部效益的需要 (受惠的主要是当地百姓)，基于道德的理念，积极参与公共产品的生产，呈现出公共服务民间化的趋势，改变了公共服务提供的单一结构，减轻了政府的财政负担。在上述四种桥梁供给方式中，笔者遍检《全宋文》，发现官民合作的方式较为普遍。在吸纳民间资金过程中，地方官员或是出面引导、组织，或是捐献薪俸作表率，调动民众的参与热情。另一个对民众踊跃捐献产生过较大影响力的便是僧侣，他们的影响力甚至在地方官员之上。佛教通过因果报应结合六道轮回学说，把善恶报应放在彼岸世界，不易被证伪，对人们的约束性更强〔52〕;这也是人们为何乐于听从僧众的号召而积极捐献的原因。

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