落后地区自我发展能力培育的国际经验与启示

孙根紧 丁志帆

一、引言

地区发展不平衡是一个在世界范围内普遍存在的问题，无论发达国家还是发展中国家都存在不同程度的地区发展差距。在一个国家内部，地区发展差距是国民经济持续健康发展的重要因素，当地区发展差距达到一定水平后就会制约国民经济的持续健康发展。由此以来，缩小国内不同地区之间的发展差距，促进区域协调发展是各个国家共同面临的任务。而完成这一任务的根本出路就在于，通过培育与提升落后地区的自我发展能力，实现内生化发展。在世界近现代史上，一些国家通过大规模区域开发来塑造落后地区的自我发展能力，不仅促进了落后地区的发展与繁荣，实现了区域协调发展目标，也推动了整个国民经济的较快发展。在通过区域开发进行区域自我发展能力培育的过程中，这些国家积累了丰富的经验，但也有许多教训值得注意。

“他山之石，可以攻玉”。虽然每个落后地区的自然环境条件、发展基础和功能定位有所不同，导致它们在培育自我发展能力时所要采取的措施存在差异性，但是区域开发与区域发展的共同性决定了一个落后地区在进行自我发展能力培育时，对其他落后地区自我发展能力培育的经验教训进行借鉴的必要性和可能性。

我国西部地区的自我发展能力培育，同样是一个在落后地区培育区域自我发展能力的典型案例，因而本文以美国、前苏联、日本和巴西作为典型代表，对这些国家培育落后地区自我发展能力的成功经验进行归纳，以期对我国西部地区的自我发展能力培育实践活动有所指导，更有必要对其中的深刻教训进行总结，以期对我国西部地区的自我发展能力培育实践活动有所警示，确保这一伟大工程顺利进行。

二、区域自我发展能力培育的国际经验

美国、前苏联、日本和巴西都曾面临着严重的地区发展差距问题，为解决这一问题，他们根据落后地区的自然环境条件、经济和社会发展状况，分别采取了不同的开发措施，对落后地区自我发展能力进行培育，取得了显著成效。这些国家通过区域开发来塑造落后地区的自我发展能力的经验可以归纳总结为以下几个方面。

（一）完善法律体系，提供制度保障

健全的法律体系是落后地区自我发展能力培育的重要制度保障。由于自然、经济、社会、历史、文化等多种因素相互交织影响，落后地区的自我发展能力培育过程表现出长期性和艰巨性，不可能一蹴而就，因而需要将推动落后地区自我发展能力形成的长期政策和发展规划实现法制化，以法律形式固定下来。如美国在开发西部地区时先后颁布实施了《宅地法》、《荒芜土地法令》、《土地再开发法》、《加速公共工程法》、《麻梭浅滩和田纳西河流域发展法》、《田纳西河流域管理法》和《阿巴拉契亚区域开发法》等一系列法律法规。日本在开发北海道地区时颁布实施了《北海道开发法》。这些法律法规的颁布为其落后地区的开发实践和自我发展能力培育提供了稳定可靠的法律保障，确保开发政策的严肃性、稳定性和连续性。

一个反例是巴西在对亚马孙河流域进行开发时主要采取制定“规划”或“计划”的形式，由于这种“规划”或“计划”的形式不具有法律效力，很容易受到政府更迭和国内外形势变化的影响，而且容易在实施过程中受当政者主观意志影响，出现所谓“丰碑工程”和“政绩工程”，严重影响了这一地区的开发，阻碍了地区自我发展能力的培育。

（二）成立区域开发机构，提供组织保障

落后地区的自我发展能力培育，是一个涉及领域广，牵涉利益方众多、工作难度大的系统工程，事关地区经济社会发展以及自然生态环境保护等多个方面，需要多级政府以及多个政府部门通力合作才能够实现。为了确保在地区开发过程中顺利实现自我发展能力培育，需要成立一个有权威性的专门组织管理机构，赋予其强大的行政决策权和独立的财政权，负责协调实施。比如，美国罗斯福政府为了开发田纳西河流域，成立了直属于联邦政府的田纳西河流域管理局，负责对该流域经济活动进行规划和调控；20世纪60年代，为了开发西部和南部地区，先后成立了地区再开发署、经济开发署、阿巴拉契亚区域委员会以及其他的州际区域开发委员会等管理机构。巴西政府在20世纪80年代初为了开发落后的东北部、中西部、南部和亚马逊河流域，在这四个区域分别设立了开发管理署，专门负责区域内的经济开发和建设管理工作。第二次世界大战后的日本为了加速北海道地区的发展，在总理府内专门设立了“北海道开发厅”。

（三）加强基础设施建设，提供基础保障

通过大规模公共基础设施建设提高生产和生活环境质量，是各个国家通过区域开发培育落后地区的自我发展能力的共同经验。交通运输设施的改善，不仅可以降低原材料和产品的运输成本，促进产业集聚，还有利于推动生产要素流动，优化要素配置。同时，其他生产性基础设施和生活性基础设施的建设，都能够改善地区发展条件，促进地区自我发展能力的形成。

比如美国为了突破西部地区的交通运输瓶颈，在开发过程中投入大量资金培育了铁路网、公路网、信息网络和水利枢纽工程。20世纪50年代以后，日本在北海道的开发过程中，在基础设施建设领域投入大量资金，包括治山治水、道路港湾、住宅和城市街道、下水道及环境卫生建设、林业和水产业的基础设施建设等。巴西政府耗费巨资修建横穿东西的亚马逊公路，建成了以新首都为中心，连接各州主要城市的公路网等，这些措施有力地促进了落后地区的经济发展。

（四）注重环境保护和生态建设，提供环境保障

在落后地区的开发过程中，“先污染，后治理”或“先开发，再环保”的环境保护理念，“有水快流”和“竭泽而渔”的资源开发思路都不利于这些地区自我发展能力的形成。一些地区对资源的掠夺式开采对资源和生存环境造成了很大破坏，导致森林资源和环境植被大规模消失，开发结果往往事与愿违。巴西在对亚马逊河流域的开发过程中，大规模砍伐森林，导致水土流失，河流泛滥，引发了严重的生态问题，致使亚马逊森林以每年5%的速度从地球上消失，教训十分深刻。又比如，美国西部开发初期，曾出现过严重的掠夺式开发问题，草原过牧、森林过伐、土地滥用、洪水泛滥、水质污染，造成生态环境严重破坏。生态化境的日益恶化不仅无益于地区自我发展能力的形成，也严重制约了这一地区经济社会的可持续发展。为此，美国政府先后制订了《泰勒放牧法》、《土壤保护和国内配额法》等多部法律，规定开矿必须复田、农牧业开发必须防止水土流失、砍伐森林必须扶植幼林、开办企业保护水源等为治理水土流失，联邦政府先后建设了科罗拉多水系工程、阿肯色河的麦米伦克尔水利工程、汤比格比水利工程和田纳西河流域治理工程，以此改善落后地区的生态环境。

（五）实施倾斜性财政金融政策，提供资金保障

为了确保落后地区在开发过程中有充足的资金支持，各个国家都会采取积极有效的财政金融政策，通过多个渠道筹措资金投向落后地区。一是规范的中央财政转移支付制度。加大中央财政在落后地区基础设施、劳动力培训和科技教育等领域的财政投入。二是税收优惠。比如美国的东北部和五大湖地区的征税高于南部、西部和山地诸州等经济落后地区。为激励资本向西部地区流动，联邦政府扩大州和地方政府的税收豁免权。三是政府采购。通过政府购买扶持落后地区企业的发展。四是灵活的金融政策。如经美国联邦政府批准，西部地区的建设项目可向社会发行债券并由州政府担保；给企业长期低息贷款；允许部分企业向社会发行股票；对效益好的中小企业提供进出口信贷等。

（六）大力发展教育科技事业，提供智力保障

“科学技术是第一生产力”。教育科技事业的发展有助于落后地区的自我发展能力培育。美国和前苏联对落后地区的开发，都是通过发展教育科技事业提升地区自我发展能力的典型例子。美国在西部地区开发的各个阶段都很重视科技发展，在早期为推动农业发展，对农业科技投入大量资金；在工业化和信息化阶段，更加注重科技研发。同时向基础教育、职业教育和高等教育等各层次的教育领域投入巨额资金，以提升劳动者基本素质和工作技能。前苏联在西伯利亚地区开发过程中，投入巨资建设了“科学城”，为这一地区的大规模开发提供了智力支持。

（七）调动地方政府与民间力量积极性，提供动力保障

一个地区自我发展能力的培育过程，就是通过各种措施激发区域内部潜能，并实现自我发展的过程。在这一过程中，外源性力量固然重要，但最为重要和关键的一点是区域内部行为主体是否具有发展的冲动和实现发展的能力。美国、日本和巴西等国家都在落后地区开发过程中，依靠调动地方政府和民间力量积极性来实现地区发展和自我发展能力培育，并且获得了丰富的成功经验。比如，美国在西部地区开发过程中，在贷款担保和投资等方面对中小企业发展实施倾斜性扶持政策，有效激发了经济发展活力，充分挖掘了地区发展的内部潜能。巴西政府鼓励企业到落后地区投资开发，并针对亚马逊自由贸易区制度相关优惠政策吸引外商投资。

另外，各国在推动落后地区发展的过程中，不仅注重调动企业的参与积极性，还十分注意调动地方各级组织的积极性。比如，美国在开发西部的过程中，除了联邦政府采取了大规模的财政补贴和转移支付政策外，州、县等地方政府具有相当大的自主权。日本进行北海道开发时，将行政管理人员的配备、权力的分配和经费的支配权等下放到地方政府，充分调动了地方政府参与地区发展的积极性。

（八）促进区域产业结构优化升级

通过调整区域产业结构，实现产业结构优化升级，是提高区域资源聚集能力和利用能力的重要途径之一。美国、日本等国家在落后地区的开发过程中，之所以能够在短时期内获得开发效果，实现这些地区自我发展能力的迅速提升，一条重要原因就是实施了能够促进区域产业结构转型升级的产业政策，推动了区域产业结构优化升级。20世纪30年代初，美国政府通过颁布农业产业结构调整相关法案，对玉米、小麦等六种品实行价格补贴，这一措施加快了西部和南部的农业现代化步伐。而在第一次世界大战和第二次世界大战期间，美国实施了军工产业发展政策，军工企业得到了快速发展。在冷战后期和冷战结束后，美国政府积极引导国防和军事工业向民用工业转换，有效促进了装备制造业和生产性服务业的长足发展。在最近几十年，美国政府实施推动高新科技产业的产业政策，推动工业化和信息化进程。

另外，日本在北海道地区的开发过程中，制定了工业重新布局计划，促进制造业从经济发达的“三湾一海”地带向北海道等边缘地区扩散，具体通过“据点开发”、建设“定居圈”和“技术集成城市”等措施，推动地方工业及其相关产业飞速发展。

三、对我国西部地区自我发展能力培育的启示

随着西部大开发战略的不断推进，我国西部地区的发展重点已从以生态恢复重建和基础设施建设为主要内容的奠定基础阶段，进入到“以增强自我发展能力为主线”的加速发展阶段。在此新形势下，研究美国、前苏联、日本和巴西等国关于通过区域开发推动落后地区自我发展能力培育的经验与教训，我国西部地区自我发展能力的培育与提升富有启迪意义。

（一）建立健全利于西部地区自我发展能力形成的法律体系

我国西部地区的自我发展能力培育也是一个巨大的系统工程，想要通过对西部地区的开发实现自我发展，同样需要为开发实践活动提供有效的法律保障。一是尽快出台《西部开发促进法》，为西部大开发战略的顺利推进提供基本的法律保障。二是将支持西部地区发展的投资、金融、税收、土地等优惠政策以法律形式确定下来，实现西部地区发展长期政策的法制化和制度化。三是完善促进区合作、援助的法律法规，以及环境保护和生态建设立法。通过法律规范，增强西部地区的资金吸引力和人才吸引力，促进西部地区投资增加，人才流入，进而增强西部地区的自我发展能力。

（二）促进基本公共服务均等化

我国西部地区幅员辽阔，经济社会发展相对落后，基础设施欠账较多，在自我发展能力的培育过程中首先要解决的就是基础设施建设。因此，在我国西部地区的自我发展能力培育构成中，不仅要加强交通、通讯、能源等生产性基础设施，以改善落后地区的投资环境，而且还要推动教育、卫生、文化等基础设施的建设，提高生活环境质量，吸引高素质人才流入区域内部，以支持地区自我发展能力培育。中央政府应该尽快制定全国性基本公共服务均等化发展规划，进一步明确基本民生性公共服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务的覆盖范围、形成标准、投入重点和发展步骤，提高西部地区地方政府推进基本公共服务的积极性。推进西部地区资源税改革和生态补偿机制，对资源和生态资本给予更多的税收政策倾斜，增加西部地区的财政收入。完善中央对地方转移支付制度，加大对西部地区的转移支付力度。

西部地区通过培养市场主体，扩大税基，改革税收征管办法，提高税收总额，增强地方财政自给能力。建立多元的基本公共服务供给机制，在坚持以政府为主体的基础上，创造条件和环境，引入市场机制，逐步形成由多元社会主体参与的基本公共服务供给机制。完善省以下财政转移支付制度，重点明确地、县财政支出管理责任，通过建立财政支出考核机制，强化地、县政府在基本公共服务方面的支出责任。科学合理地建立县、乡基本财力保障机制，增强基层政府提供基本公共服务的能力。

东部发达地区在不断加强对西部地区进行经济和技术援助的同时，在进一步加强在义务教育、基本医疗等基础性公共服务领域建设的对口支援的同时，建立起一种长效帮扶机制，逐步改善西部地区基本公共服务状况。

（三）注重环境保护和生态建设

良好的生态环境条件是培育地区自我发展能力的必要前提。我国西部地区的生态环境同样十分脆弱，因而需要在自我发展能力培育过程中，采取必要的合理措施，形成有效的环境保护和生态建设机制。针对目前在西部地区的生态补偿实践中，存在补偿目标难实现、责任主体不明确、受偿主体错位和补偿范围不到位等问题，通过建立生态补偿法律制度、成立生态补偿负责机构、加大项目补偿力度、积极探寻多元化的补偿方式等途径，逐步健全西部地区生态补偿机制。

（四）转变国家对西部地区的支持与援助方式

国家和东中部地区在适度加大对西部地区的支持与援助力度的同时，应尽快转变支持与援助的方式和着力点，实现支援方式由“输血式”向“造血式”转变，支援着力点由基础设施建设与生态环境保护向区域自我发展能力培育上转移。在政策制定与资金分配上，不仅要关注西部地区资源开发型项目和特色优势产业的本土化发展，也要在延长产业链条、培育相关配套产业以及发展生产性服务业等方面加大支持力度，以此增强西部地区企业的竞争力和关联度。加大对西部地区的基础教育和科技创新的支持，加强人才培训和智力资本支援，以此加快西部地区人力资本积累。

（五）不断增加西部地区人力资本存量

我国西部地区教育科技事业落后，人口的文化技术素质偏低，已经成为制约西部地区自我发展能力形成的重要因素之一。因此，在新时期西部地区的开发过程中，我们应该借鉴美国和前苏联依靠教育科技事业发展促进落后地区自我发展能力培育的成功经验，采取措施推动西部地区教育科技事业发展。

一方面，积极培育和完善西部区域创新体系。从主体培育、平台搭建和环境营造三个方面培育西部区域创新体系，积极培育西部地区产业创新极。积极搭建科技成果转化和孵化平台、知识创新协作同盟与研究资源共享平台、产学研合作平台等区域创新平台，为区域创新活动提供统一载体。加强区域交通基础设施网络、通讯信息网络、城市网络及科研网络建设，营造良好的区域创新外部环境，为区域创新体系建设提供物质载体。

另一方面，开发与提升西部地区劳动力素质。在国家西部大开发战略背景下，激发经济发展的内生动力，实现由区域自我发展驱动的内生型增长，就需要从加强基础教育建设，强化对产业工人的职业技术培训，优化生活环境吸引或留住高层次人才，改善医疗卫生条件提高人口基本素质，关注女性、残疾青年或老年劳动者等弱势群体的特殊职业技能培训等五个方面，开发和提升西部地区劳动力素质，扩大人力资本存量。

（六）充分激发西部地区发展的内在活力

虽然我国西部地区的自我发展能力培育仍处于依靠中央政府大规模援助阶段，但是援助效果的好与差，以及西部地区自我发展能力的最终能否形成都依赖于西部地区地方政府和企业参与积极性的高低。因此，在西部地区自我发展能力的培育过程中，国家应该在提供财政与投资支持的同时，注重发挥地方政府、企业等经济主体的能动性，以优惠政策激发内部活力，引导资金、人才、技术流向西部落后地区，使之充分发挥效能，把大开发建立在主要依靠西部自身发奋图强、开拓进取的基础之上。值得强调的是，通过解放思想、创造公平公正的法律环境和统一有序的市场环境、提高高质量的金融支持与政务服务等途径，大力发展非公有制经济，激发地区经济发展内在活力。

（七）构建西部地区现代产业体系

在我国西部地区，虽然不乏成都、重庆、西安等工业经济中心，它们具有较高的产业发展水平和产业结构优化程度，具有较高的创新开发能力、要素集聚能力和资源利用能力，通过扩散效应有效带动了经济腹地的发展，但是西部地区大多数城市的产业结构是资源型，发展粗放，对环境的破坏性极大，不具可持续性，不利于区域自我发展能力的形成。因此，在西部大开发过程中，应该依托区域比较优势，充分发展现代农业、特色旅游业、资源深加工等特色优势产业。与此同时，积极培育区域竞争优势，依托西安、成都、重庆等中心城市，大力发展电子信息，光机电一体化、现代化生物医药和航空航天技术等高新技术产业，抢占产业链条高端。通过区域产业结构的优化升级，推动西部地区自我发展能力培育。

首先，打破地域分工格局培育现代产业体系。按照信息化和新型工业化的发展要求，依据西部地区要素资源的比较优势，以现有区域产业体系为依托，以培育西部地区完整产业链条、增强区域经济内循环为目的，形成结构优化、发展集聚、关联性强的现代产业体系。在关中平原、成都平原及广西、新疆等传统农区，大力发展特色农业、生态农业和观光农业，提高农产品附加值。提高资源禀赋型产品深加工程度，在延长产业链条的同时，占据产业链条高端，增加资源型产品的附加值。依托成渝经济区、关中-天水经济区及北部湾经济区等重点区域内的工业基础，改造提升传统产业，大力发展装备制造、电子信息、化工、航空航天等地区专业化部门，积极培育以高端制造业、生物医药、环保节能、新能源、新能源汽车、新材料、新一代信息技术产业等高科技产业为核心的西部战略性新兴产业体系。在改造和提升传统服务业的技术水平、业态和服务方式的同时，发展知识型的现代服务业，尤其要发展物流、电子商务、中介等生产性服务业。

其次，进一步推动区域产业结构优化升级。西部地区应该在国家产业政策的支持下，依托资源要素禀赋和工业发展基础，着力提升产业结构的合理化和高度化，提高产品的科技含量和附加值，真正形成造血机制和自我发展能力，形成传统优势产业、战略性新兴产业和现代服务业协调发展的新格局。

最后，积极承接产业转移。西部地区承接东部发达地区的产业转移，本质上是西部比较优势与东部地区优质的生产要素相结合的过程，有助于提升的要素集聚能力和利用能力，实现资源的合理配置，推动西部地区的资源优势向产业优势和经济优势转化。在这一过程中，西部地区不仅要为承接产业转移打造硬条件和软环境，也要立足本地资源与区位优势，根据不同主体功能区的定位，遵循产业结构演进规律，有选择地进行产业承接。另外，在承接产业转移的同时，西部地区应该注重特色优势产业的培育。一方面，推动“土生土长型”特色优势产业发展，增强产业发展本土化，充分挖掘地区比较优势；另一方面，推动原有特色优势产业和新进入产业相互融合，适时推动区域主导产业合理转换。通过增加生产环节，延长产业链条，提高产业的附加值，降低企业生产成本，增加产品利润的区内留存，提高区域的资本积累能力。

四、结语

国外落后地区自我发展能力培育的成功经验，对我国西部地区的自我发展能力培育具有极强的借鉴意义；它们所得到的失败教训，对我国西部地区的自我发展能力培育也具有极强的警示作用。我国西部地区的自我发展能力培育，既有落后地区培育区域自我发展能力的一般性，同时也有西部地区培育区域自我发展能力的特殊性。因此，在我国西部地区自我发展能力的培育过程中，既要积极借鉴国外的先进经验，加快培育与提升进程，也要认真吸取它们的失败教训，在积极探索新的自我发展能力培育途径的同时，尽量避免那些在西部地区的特殊环境下容易产生的决策失误。

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