打造我国区域政策升级版：从跷跷板到三维共同体转变*

张汉飞 单良艳

改革开放初期，我国区域发展理念更为强调“效率”取向，以激发各地区发展的积极性。进入新世纪以来，由于不同地区间发展差距过大，区域发展理念则更为强调“公平”取向。也就是说，改革开放以来我国的区域发展理念和区域政策所强调的重点是在不断调整和转换的，呈现出一种“跷跷板”式的演进路径。未来我国区域政策要转变理念，从跷跷板模式转变为融合“效率、公平和可持续”理念的三维共同体模式，同时实现区域增长的经济利益、区域公平的社会利益以及区域可持续的生态利益，真正促进区域经济协调发展。

一、区域政策升级的动力：扩大开放和扩大内需的权衡

新中国成立以来，在我国社会主义现代化建设的各个历史时期，区域发展战略也经历了一个与时俱进、不断完善、不断丰富的过程。新中国成立到改革开放前的这段时期，是我国工业布局由沿海向内地推进的阶段。而自20世纪70年代末以来，借鉴东亚部分经济体实行出口导向发展战略的成功经验，针对外汇短缺的突出矛盾，我国实行以“出口创汇”为核心目标的对外开放战略，连续多年成为吸引外商直接投资最多的发展中国家。截至2010年底，我国累计批准外商投资企业70多万家，实际使用外资过万亿美元，其中以出口导向型的为主，外商投资企业出口额占我国出口的55%左右。我国劳动密集型产业国际竞争力大大增强，上百种产品出口量位居世界首位。与此同时，沿海城市凭借其交通、地理优势，成为我国经济体制改革的试验区和对外开放的窗口，区域经济进入沿海地区率先发展的阶段。从1979年4月到1988年，中央已经建立了4个经济特区和14个沿海开放城市，并以此为龙头，形成我国对外开放的基本格局。经过多年的快速发展，东部沿海地区得益于其地理优势，再加上政府在税收方面的各项优惠政策，通过外部资金的引入和进出口贸易的开展，已经建立了大量以出口为导向的加工制造企业。不过，我国东部和西部原有发展基础本就存在绝对差异，而外向型发展模式所影响的范围基本限制在历史上基础比较好的东部地区，结果造成了更加发达的东部沿海地区，而这种绝对差异扩大所导致的经济发展“断层”严重阻碍了东部地区经济发展势头向中西部地区的传递，无法带动中西部地区的经济发展。从区域经济协调发展的角度看，过度地强调外向型经济的发展使得原本就不发达的中西部地区的资金、劳动力等生产要素不断流向沿海发达地区，从而进一步加剧了我国的区域经济差距。

从长期的经济发展来看，中国经济一直面临区域发展不平衡的问题。这种发展不平衡被视为中国经济长期发展的障碍。针对区域发展差距带来的突出矛盾，根据邓小平同志提出的“两个大局”的战略构想，中央强调要在科学发展观引领下，发挥各地区的比较优势，促进区域协调发展。近些年来，随着一系列促进区域协调发展战略和政策的实施，我国区域经济格局出现了一些积极的变化，政府引领机制发挥了巨大作用。但是，进一步缩小区域发展差距，进一步增强区域发展的协调性，仅仅依靠内生动力机制是不够的，需要新的发展动力。这种机制就是外部倒逼机制。事实上，对中国这种国土辽阔、人口众多的发展中大国来说，我们早就看到，对外分工部门作为我国经济整体的重要组成部分，存在诸多问题，依赖外部市场的外向型发展模式不具有持续的带动力，因为外部环境的变化直接影响经济增长的快慢和增长水平的高低。然而，长期发展的惯性使这种发展模式尽管存在问题，其转型动力却明显不足。直到现在，我们认为区域经济才进入协调发展的重要战略机遇期，在金融危机背景下，辩证地看，这种不平衡的经济发展格局反而成为我们抵御危机的一个优势，并有可能成为经济转型的一个契机。转变经济发展方式对区域经济发展战略提出了新要求。区域经济发展战略是经济发展战略的子战略，必须服从和服务于经济发展战略目标。随着经济发展战略从以往追求速度与规模变化为追求效率与效益，区域经济发展战略必须做出根本性调整。要提高我国经济发展的质量和水平，也要求我国与时俱进地调整区域经济发展战略。

全球金融危机的爆发进一步凸显了区域经济发展战略调整的紧迫性和促进区域经济协调发展的重要性。受人民币升值、资源性产品价格上涨、劳动力成本上升等因素的影响，从2008年起，沿海的大批出口企业陷入困境。虽然国际金融危机行将远去，但由此带来的国际市场上的需求下降、订单减少以及经销商拖欠货款现象的发生，给沿海出口型企业带来的教训是深刻的。从产业形态来看，困难企业主要集中在纺织、服装、玩具、鞋类等劳动密集型行业；从区域分布来看，困难企业主要集中在广东、浙江、江苏等沿海地区。显然，沿海地区的企业面临现实的产业结构调整压力，尤其是在全球金融危机背景下，国际贸易摩擦、人民币面临的升值压力，使得过度依赖吸引外资、商品对外出口的外向型经济发展模式对我国总体经济与区域经济发展的带动作用已经十分有限。在东部经济圈处于困境、短期内难以维持高增长的背景下，其他地区的经济重要性就更加凸显。与东部沿海地区相比，中西部地区在产业构成、资本形成、企业组织结构等方面均有所不同，经济的对外依存度也相对较低，因而受国际金融危机的直接影响较小。此外，中西部地区人口众多、地域广阔，经济增长上存在很大的潜力和上升空间。在国民经济发展更多依靠内需才能实现可持续发展的共识下，中西部地区经济的崛起不仅能填补东部经济增速下降留下的增长空白，还能有效地提升国内需求，对抵御危机和保增长均有重要的作用。对于中西部自身而言，在东西部经济差距依然悬殊的情况下，寻求新的经济增长引擎并做大做强，是摆脱落后状态、促进中西部地区发展的必然要求。对于全国而言，通过充分发挥中西部地区的潜在优势，不仅能够缓解金融危机带来的短期压力，还能在长期促进经济结构的调整和经济发展方式的转型，可谓一举多得。目前，作为中国经济三个龙头的珠三角、长三角和环渤海湾经济圈，其人口仅占全国人口的14.2%，面积只占全国面积的9.6%，却创造了中国每年国内生产总值的近70%。这既是当前区域经济发展不平衡的一个缩影，同时也意味着，如果我们能启动人口众多、广袤无垠的西部地区，那么，区域经济协调发展无疑会成为后危机时期我国经济发展的新动力。

二、区域政策升级的障碍：发展惯性、空间失衡和生态危机

在政府引领内生协调发展动力机制作用下，我国区域发展的协调性有所增强，但是经济发展的长期惯性，过度依赖吸引外资、商品对外出口的外向型经济发展模式和区域经济不平衡发展的现状并未根本改观。国际金融危机外部倒逼机制迫切需要启动内需和区域经济协调发展，而区域之间基本公共服务差距较大、人口经济资源环境之间空间失衡、特殊类型区域经济发展困难等有新特征的老问题则是促进区域协调发展需要破解的艰巨任务。

（一）改革开放初期以来“效率”取向的区域政策理念有强大的历史发展惯性，区域发展总体战略导引下的区域经济社会发展相对差距逐步缩小，但绝对差距仍在扩大

改革开放30多年来，我国沿海地区经济取得了突飞猛进的发展，但是在这一发展过程中，本已存在的东部沿海地区与中西部内陆地区的差距也在不断扩大。虽然自2000年开始，我国先后实施了西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起等一系列战略和措施，区域经济发展相对差距逐步缩小，但是绝对差距仍在扩大。“八五”之前，区域经济增长速度的差距大约在2-3个百分点之间。“八五”期间，这一差距扩大到7.1个百分点，东部地区增长远远超过其他地区。但“九五”以来，随着西部大开发、振兴东北老工业基地和促进中部崛起战略的实施，区域经济增速的差距日趋缩小，其中“九五”时期相差2.1个百分点，“十五”时期相差1.7个百分点，“十一五”时期相差大约在0.5个百分点。区域经济发展差距缩小的背后是西部地区自新世纪以来发展速度不断加快，并在2007年超过东部地区增速。而在2008年，西部、中部和东北地区的经济增速则全面超过了东部地区。但从绝对差距来看，近年来仍然呈现明显的扩大趋势。2000-2008年，东部与西部地区人均国内生产总值之比从2.46缩小到2.33，但绝对值差距从6000多元扩大到20000多元。从省区情况来看，2000年，最高的上海市与最低的贵州省人均国内生产总值之比是13∶1，2008年缩小到8.4∶1，但绝对差距则从3.2万元扩大到6.5万元。区域差距大不仅表现为区域间发展和收入水平差距大，更重要的是表现为区域间居民的生活和福利水平差距大，尤其是表现为各地居民所享有的基本公共服务水平差距大。尽管近年来国家重点加大了中西部地区社会事业领域的投入力度，但中西部地区人均受教育年限、卫生医疗、社会保障水平与东部地区仍有较大差距。

（二）处于“时空压缩”语境下的追赶型的发展中国家，我国区域增长格局有强烈的空间失衡特征，特殊类型区域的经济社会发展面临严重问题

目前，我国区域发展中比较突出的一些问题有：老少边穷地区的贫困问题、老工业基地的振兴问题、资源枯竭型城市地区的衰退问题等等。如何解决这些“问题区域”的发展，是促进我国区域经济协调发展必须考虑的重大课题。就老少边穷地区而言，新中国成立以来特别是经过改革开放30多年的发展，这些地区的经济社会建设取得了巨大的成就，各地纵向比可以说变化很大，人们在发展中也得到了一些实惠。然而由于自然或历史原因，区域资源禀赋参差不齐：或面临产业结构单一的问题，比如传统产业尤其是以粮食作为主要产业的地区；或由于发展环境和交通条件差，原本就是最不发达的地区，比如我国592个国家扶贫重点县主要分布在中西部地区，农民人均纯收入仅为全国平均水平的一半左右，经过多年的扶贫开发，容易脱贫的地区基本脱贫，继续扶贫攻坚的难度越来越大。就资源枯竭型城市而言，其发展面临着既不充分、又不科学的两难境地。据国家发展改革委员会的数据统计，近年来，我国三分之二的矿山进入中老年期，四分之一的资源型城市面临资源枯竭。由于经济严重依赖资源开采和加工，接续替代产业发展滞后，伴随着资源型产业萎缩和经济增速下滑，职工下岗失业问题十分突出。由于贫困率高和贫困人口的聚集，社会矛盾突出，群体性上访事件不断出现。长期以来，资源型地区低层次的产业和产品结构，使得加快发展的自主创新能力不强，应对市场能力较弱，再加上经济环境中的不确定、不稳定因素明显增多，使得经济发展面临新的挑战和考验。在以能源原材料为主导的产业结构短期内难以改变的情况下，加快发展又要付出较大的资源环境代价。

（三）地区竞争的区域发展模式画地为牢、分割发展，区域增长极泛化致使区域政策碎片化，生产力及人口空间布局与环境生态承载力不协调，加剧了区域协调发展的自然生态基础的脆弱化

由于自然条件不同，各地承载经济活动和人口的能力也有所不同。适应各地生态环境承载力的不同，布局生产活动和人类活动，是促进人与自然和谐相处、促进可持续发展的重要途径。但在区域分割发展模式下，主要由各个地方自身来承担发展本地经济、提高当地居民生活水平和福利水平的重任，每个地区不论自身条件优劣，都要争当区域增长极，都要争取将本地区的规划上升到国家层面，区域政策碎片化倾向日益严重，势必造成生产力布局和各地环境承载力不匹配。一方面，经济布局呈现出向沿海地区集聚的态势，但有些环境承载力高的地区，经济活动聚集度不够高，经济集中的区域并没有集聚相应规模的人口。2007年，京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三大城市群集中了全国国内生产总值的37.9%，却只集中了14.2%的人口，人均国内生产总值是全国平均水平的2.8倍。经济布局与人口分布不平衡，造成地区间人均国内生产总值差距过大，2008年全国人均国内生产总值水平最高与最低省份之间相差4.8倍（不包括直辖市）。而同年，占全国总人口63.3%的中西部地区的消费份额则只有44.2%。另一方面，有些环境承载力弱的地区，却过多地承载了经济活动。这既造成了资源和要素配置效率的损失，也带来了严重的环境污染和生态问题。在生态环境脆弱地区，人与自然关系矛盾突出。我国落后地区往往也是生态环境脆弱地区。如青藏高原、云贵高原、黄土高原、内蒙古高原的部分地区，由于气候变化原因及人为的过度开发，造成生态环境恶化，增加了这类地区发展的难度。这类地区的发展必须充分考虑资源环境的承载能力，需要更加关注缩小公共服务和居民生活水平的差距，更加强调经济社会与人口资源环境的协调发展。

三、区域政策升级的导向：体现效率、公平和可持续的共同体

后国际金融危机时期，特别是“十二五”时期是全面建成小康社会的关键时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。要紧紧抓住这一重要战略机遇期，积极实施区域发展总体战略，以缩小区域间发展差距和促进基本公共服务均等化为目标，充分考虑资源环境的承载能力，在确定标准区域政策空间前提下，以体制完善和机制建设为重点，更加关注缩小公共服务和居民生活水平的差距，更加强调经济社会与人口资源环境的协调发展，坚持分类指导，打造体现效率、公平和可持续发展共生共荣共同体的“区域政策升级版”。

（一）发挥地区比较优势和自身特色，分类指导不同区域的发展定位，优化区域开放格局，在继续培育促进有发展潜力地区发展的同时，加快中西部地区发展

鼓励支持有发展潜力的地区发展，是实现区域协调发展的重要基础。在当今全球经济一体化的进程中，经济圈的形成和壮大是一种发展趋势。这是超越传统行政区划而以经济区划重新整合要素资源特征的经济圈。在有发展潜力的地区，要深化行政体制改革，适当进行行政区划调整，进一步发挥以大城市群为代表的区域增长极在国民经济和社会发展中的带动作用，更加注重创造更好的基础设施和发展条件，加快其发展，不断提高其带动周边地区的能力。中部地区多数都是农业大省，是粮食等大宗农产品的调出基地，充分利用其承东启西、纵贯南北，地处全国水陆运输网络中枢的有利区位和综合资源优势，东引西进加快传统工业技术改造和农业现代化的步伐。从西部地区的实际情况出发，大力实施西气东输、西电东送、南水北调和铁路公路航空等通道网络建设，与退耕还林和天然林保护等工程，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，为西部地区的产业发展搭建更宽广的平台。在新的历史起点上，分类优化区域开放格局。沿海发达地区要着力提高区域开放质量与水平和国际分工地位。沿海欠发达地区要着力承接加工贸易，发展临港工业，以开放促发展。中西部地区要扩大开放，探索内陆开放型经济新模式，重点吸引市场寻求型的外资，加速本地经济的发展。沿边地区要大胆探索开放的新方式，大力发展边境贸易与口岸经济，实现富民安边。

（二）着力促进生产要素跨区域流动，推进城镇化建设，探索集群式产业区域转移

区域发展既表现为物质环境的改变，也体现在区域人口空间分布的变化。市场效率的实现取决于资源的自由、充分流动。按照区域经济理论，一国城市化往往在沿海特别是交通便利、贸易发达、具有资源禀赋的一个或几个城市快速发展，然后再通过内河等联系方式对其他地区起到辐射和带动作用。从区域发展角度看，未来城市化的发展将沿着“集聚化”与“扩散化”两条脉络推进。要通过人、物互动方式推进区域协调发展，尤其是通过积极稳妥推进城镇化，探索多样化的城镇发展路径，促进各种类型、规模的城市的合理布局和合理结构的形成，使更多的农村居民能够持续稳定地进入城市生活，实现人口的空间有序转移和分布。城镇化与产业区域转移是个互动的过程，城镇化发展带来的产业分工格局与区位比较优势的重构会促进产业区域转移，而产业的区域转移带来的集聚效应和规模经济也将推动城镇化的发展。探索引导东部地区一些传统产业集群中的核心企业与相互配套的企业，整体迁移到中西部的产业园区，弥补中西部产业配套条件的不足，同时积极支持本地配套企业和相关企业与机构的发展，逐步形成当地新的产业集群，推进中西部城镇化和工业化的步伐。

（三）加大财政转移支付力度，建立健全有利于协调发展的财税制度，重点扶持特殊类型区域发展，推进实现区域间基本公共服务均等化

区域经济协调发展的一个重要目的就是解决各种问题地区在开发和发展中存在的问题。要根据特殊类型区域的不同情况和困难，采取不同的措施分别予以解决，优先促进区域间基本公共服务领域人均标准支出的均等化。要切实改变过分强调国内生产总值增长速度的政绩观和偏重追求经济总量目标均衡的区域发展观，将人均可支配收入及人均享受基本公共服务作为促进区域经济协调发展的出发点和落脚点。要明确划分各级政府提供基本公共服务方面的事权，保证责任归属清晰、合理，调整和完善各级政府间以分税制为主要内容的收入划分体制，扩大地方税基，可考虑将部分收入来源下划，如提高资源税率，并增加资源地区分享比例，让欠发达地区受益。按照基本公共服务均等化的要求，以标准收支预算为基础完善财政转移支付制度，缩小区域人均财力水平的差异。此外，要建立对欠发达地区资源开发和生态破坏的补偿机制。采取特殊措施，推进新疆等少数民族区域实现跨越式发展和长治久安。

（四）深刻认识不同地区的资源环境承载能力，推进空间尺度适宜的主体功能区建设

要统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用、城镇化格局，明确不同区域的功能定位，在客观评价各地区资源环境承载能力，综合考虑现有开发强度和密度、未来开发潜力支撑等因素基础上，将一些对于全国经济社会发展具有全局意义的经济核心区、基础支撑区、生态屏障区等，科学准确地确定为国家级的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等主体功能区，优化生产力空间布局，规范空间开发秩序，逐步形成合理的空间开发结构。按照区别对待、分类指导的原则明确各区域的主体功能和发展方向，制定各有侧重的绩效评价体系和考核办法，抓紧调整和完善与主体功能区相配套的各项政策，尤其要抓紧研究加大对农业产业和生态保护区域财政转移支付力度的政策措施，明确主体功能区与四大板块发展战略和区域政策的相互作用机制，建立协调不同区域间利益统筹机制，运用财政转移支付等手段，使禁止和限制开发区居民能够享受基本公共服务，使不同地区居民享有的义务教育、公共卫生、社会保障等公共服务大体相当；通过促进人口的有序迁移等手段，使不同地区的居民享有大致相同的发展机会。

（五）加强保障区域协调发展的体制机制建设

市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制，是实现区域协调发展的重要手段。在加快建立健全“区域协调互动机制”的过程中，需要特别重视建立契约关系、信息公开和社会监督。在方法创新上，比如，可以采取每年向社会公示一次区域合作各方共同签署的区域合作协议、区域合作项目、区域合作政策、区域合作主管机构及其负责人的信息，以加强社会公众的舆论监督。再如，可以采取在重大区域合作项目或工程中增加有关奖惩的条款，以激励或约束各方的行为。还可以采取立法的形式，将对口支援、东西互助这一类型的互助机制作出统一规定，提出统一要求。

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