我国中小旅游企业的财政支持研究

卢学英 张建军

中小旅游企业作为旅游企业中不可缺少的组成部分，在数量、创收、吸纳就业和满足多层次的旅游市场需求等发面发挥着越来越重要的作用，已经成为促进我国旅游业发展的重要力量。截止到2012年，全国共有旅行社、星级饭店、旅游景区(点)等各类旅游企事业单位5万多家，其中绝大部分是中小旅游企业，这与我国总体企业规模的分布是一致的。

纵观世界各国，中小旅游企业在发展中暴露出诸多共性问题：技术水平低、服务质量低、创新程度较低、市场竞争力弱、融资渠道窄等。因此，各国都相继建立了较完善的中小旅游企业财政支持体系，从国家层面扶持中小旅游企业的发展。我国发展旅游业的起步晚、起点低，从改革开放以后，我国才开始重视和大力发展旅游业，相比其他老牌的旅游强国，整整平均晚了几十年［1］。尽管我国经济发展的市场化程度在不断提高，但至今尚未建立起比较完善的中小旅游企业财政支持体系。因此，结合我国的国情来探究西方国家对中小旅游企业进行财政支持的有益经验，进而分析如何完善我国中小旅游企业的财政支持政策体系，对大力发展中小旅游企业和逐步迈向旅游强国具有非常突出的战略意义。

一、文献综述

目前国内针对中小旅游企业财政支持的文献较少，相关研究主要集中在中小企业的政策支持方面。通过对相关数据的检索，基于研究的目的和视角不同，研究的主题主要包括：从政府扶持的角度来促进中小旅游企业的发展，俞建国(2002)［2］认为，应从转变政府职能、强化政府对小企业的服务职能、制定小企业产业指导规划等方面，帮助和支持小企业健康发展。俞海滨（2010）［3］分析了我国中小旅游企业的发展现状，在借鉴欧盟中小旅游企业发展成功的经验基础上，详细剖析了我国中小旅游企业要重视自身发展和充分利用政府扶持政策，进而提出了我国中小旅游企业的发展对策。关于中小旅游企业融资难的研究，景玉琴(2007)［4］提出我国政府应当借鉴日本的经验，尽快建立中小企业融资支持体系，有效解决中小企业融资难的问题。杨明(2009)［5］认为要解决中小企业融资难的问题，应当在市场机制的基础上强化政府直接干预，具体是通过设立政策性银行来加以解决。汪伯文（2011）［6］分析了中小旅游企业融资困难的内因和外因，在此基础上提出了从财政扶持的角度来缓解中小旅游企业融资难的客观现实。从财税法律的视角来对中小旅游企业的发展进行研究，如黄俊（2012）［7］分析了我国目前财税法律的现状，并就如何完善财税法律以促进中小旅游企业发展提出了自己的见解。

发达国家由于较早发展旅游经济，因而对中小旅游企业的研究时间较长。中小旅游企业在成长过程中不断涌现的新问题，是引发各国政府积极制定支持政策的现实基础。从总体上看，各国大多从“市场失灵”作为切入点来制定并实施相应的扶持政策，对促进中小旅游企业持续稳定的发展起到了极其重要的作用。自上世纪70年代开始，中小企业包括中小旅游企业在世界范围内的迅速发展，也引起了各国学者的普遍关注和深入研究。关于旅游小企业发展特征的研究：最为完整的是S.J Page等学者［8］的研究，学者们主要从企业概况、经营、营销、人员结构等方面对新西兰北部旅游小企业的发展状况进行研究，进而总结出该区域旅游小企业发展的基本特征。关于融资方面的研究：斯蒂格利茨和韦兹在《不完全信息市场的信贷配给》［9］中认为，中小企业资金供给短缺的主要原因是信息不对称、道德风险等问题。关于中小企业技术创新的研究：如Czarnitzki、Dirk、Hneland Rosa(2005)[10]等在对加拿大的企业进行深入研究的基础上，提出对中小企业实施科技研发税收抵免，将会有效促进其研发活动，增加企业的创新产出。关于政府支持方面的研究：例如斯蒂芬·汪希尔的《政府对中小旅游企业的支持：理论与实践》[11]一文指出政府支持中小旅游企业主要包括四个方面：构建金融支持体系、提高旅游企业的质量标准、改善信息渠道和提高市场调研能力。1971年，英国政府根据《博尔顿报告》中的提议，设立了专门的服务机构—中小企业局，主要提供情报、咨询等服务以及负责各政府部门间的政策协调。

通过对以上国内外研究现状结果进行分析，国内学者的研究主要集中在对中小旅游企业的地位和作用进行阐释，以及提出完善中小旅游企业的财政支持政策及法律保障体系，并对中小旅游企业的发展模式和融资困境进行强化研究。而国外学者一般偏重于总体和宏观视角，在中小旅游企业财政支持体系的具体路径和实现模式上，还没有学者进行详细的论述并进而形成较完整的支持体系。

二、发达国家财政支持中小旅游企业发展的举措

一般来说，发达国家大都构建了对旅游企业进行财政支持的机制，例如资金援助旅游基础设施等。最主要的原因就是旅游基础设施大多属公共产品，以利润最大化为目的的企业难以产生有效的投资动力，反过来这又必然会降低旅游业健康发展的质量和效益。

1.英国非常重视对中小旅游业的财政支持

无论从旅游目的地还是从旅游客源国看，英国旅游业长期以来都处于国际旅游业的前列，旅游业也是英国的重要产业[12]。从政府角度看，英国主要采取直接投资或减税的方式促进其发展。近年来，英国政府投资8000万美元，在世界各地开展了大规模的宣传促销攻势，以吸引海外游客；此外，英国旅委会对新建的标准客房进行资助，资助标准为一间新建标准客房可获得1000英镑的资助金，对于新建的旅游设施，亦可在竣工后获得资助金，资助标准为建造费用的20%。

许多英国地方政府为了扶持小企业，把支持旅游小企业的建立作为扶持小企业的重要举措。与此同时，英国政府还采取了积极的税收支持政策：大幅降低中小企业所得税税率，由30%降至20%；大幅提高中小企业纳税起征点，由原来的4万英镑提高至5万英镑，除此以外，还将税率下调至10%[13]。在税收方面，英国政府为了帮助中小旅游企业的长期发展，建立了较为全面、稳定的税收优惠体系。

在就业方面，政府为鼓励中小企业吸纳就业也采取了相应的扶持政策，例如从1997年起，从公用事业单位征收的“暴利税”用以资助中小企业，中小企业每招收一名18—26岁的失业工人，即可获得相应的财政补贴，由政府按照每周75英镑的标准进行发放。这一做法极大地促进了劳动密集型中小旅游企业的发展。

2.美国财政支持体系有力促进了中小旅游企业的发展

美国是世界上最发达的经济体，也是世界旅游强国。聚焦全球500强的企业名单，美国企业总是占据大约三分之一的席位。但是比起引人注目的全球500强，美国数量庞大的中小企业群却默默支撑着整个美国的经济。2010年美国约有2500万家中小企业，这个数量是美国企业总数的99%以上，美国的出口商有96%都是中小企业，全美的中小企业吸收了美国53%的就业人口[14]。美国中小企业的繁荣发展，与其政府完善的财税支持制度密不可分。主要包括以下几个方面：

在对中小企业进行支持的财政资金的运用上，美国主要采取制定专门的财政资金使用计划，并以专项补贴、计划资金等方式，对中小企业提供相应帮助。其财政补贴资金主要是扶持中小企业开拓市场、创新、提高就业率、创业、人才培训等方面。

在对中小企业采取的税收优惠政策上，不仅丰富全面，而且扶持力度很大。例如在税收减免上规定，对一定规模以下的中小企业不实行企业所得税率，而是实行个人所得税率，对投资额较小的企业免收投资税等。

3.日本对中小旅游企业的支持体现了较强的政府意图

日本拥有千年的民族文化传统，民间节庆热闹非凡，庙宇神社星罗棋布，城堡园林引人入胜，城市景观古今兼备，拥有丰富的旅游资源。日本的旅游业在战后迅速发展起来，成为实力雄厚的“无烟工业”，每年旅游业直接收入约为25兆日元，约占国内生产总值的5%。这和日本坐拥丰富的旅游资源分不开，也得益于政府对中小旅游企业的财政支持。

二战后的几十年，日本为了实现经济飞速发展，追赶西方发达国家，立足于本国实际，系统地、分阶段地制定发展目标，使得其中小企业的财政政策也具有阶段性和层次性的特点。如在经济恢复期，为鼓励中小企业的发展，对中小企业实行税收减免制度；在经济高速增长期，对出口创汇企业实行减免退税、财政补贴、财政投融资等政策。例如，在税收优惠方面，对年度所得在800万日元以下的中小企业执行28%的税率，对其中具有公益性的中小企业执行27%的税率，而对800万日元以上的企业则执行37.5%的税率。在政府投融资方面，2000年日本用于中小企业的对策预算即高达千亿日元[15]。在财政投入方面，日本政府资助建立了小企业情报网络和数据库，广泛搜集国内外有关的市场信息、技术信息、调查资料等各种信息和数据资料供小企业免费查询。

4.英国、美国、日本财政支持中小旅游企业发展比较

英国、美国和日本这三个经济发达国家在财政支持中小旅游企业的过程中，有其共同之处，主要包括：首先，各国都意识到了中小旅游企业的发展在国民经济中具有重要的地位，根据中小旅游企业的发展实际，有效地构建了支持中小旅游企业发展的财政支持体系，并不断加大财政支持力度。其次，通过对中小旅游企业提供财政支持，在很大程度上改善了中小旅游企业的外部竞争环境，极大地推动了中小旅游企业的发展。再次，有针对性地采取财政支持的重要举措，例如侧重在融资、创新、就业等方面，促进中小旅游企业产业和产品结构的优化，促进了中小旅游企业的发展进程。但是，这三个国家的财政支持政策也各有其特点：（1）美国和英国的财政支持体现了自由竞争的思路，而日本的财政支持则体现政府干预的思路。（2）财政支持的力度不同。日本的财政支持力度更大，因为想尽快赶超西方发达国家，因而采用力度更大的财政支持，可以尽快达到预定的目标。而相对于日本，美国和英国的市场体系比较完善和健全，政府对企业的运行干预较小，因而财政政策的支持力度较小。（3）由于存在历史、文化等方面的差异，财政支持也体现了各自浓厚的本土色彩。

三、我国财政支持中小旅游企业发展的目标

众所周知，财政政策属于有形之手，毫无疑问是国家干预经济的重要杠杆。中小旅游企业是社会经济的重要组成部分，但在日趋激烈的市场竞争环境中，作为一个“天然”的弱势群体，对政府支持政策的需求具有突出的正当性和迫切性。由于财政政策是对政府意图的直接体现，因此许多国家为了实现预定的目标，运用多种财政手段支持中小旅游企业的发展。我国财政支持的目标主要包括以下几个方面：

1.提高中小旅游企业抗风险能力

相对于大型旅游企业，中小型旅游企业由于竞争手段较少、管理水平低、流动资金不足、融资渠道窄以及从业人员素质不高等导致抗风险能力差，并由于产业的敏感度高，易受到产业外各种因素的影响和制约，因此迫切需要政府财政税收的支持，建立完善的有利于中小旅游企业发展的公共服务体系和良好的外部环境，提高其抗风险的能力。

2.降低中小旅游企业税费负担

我国旅游业是中国重要的出口产业，但一直未享有其他出口行业所拥有的税收优惠。我国虽然没有专门的旅游业税，但是也没有针对旅游业的税收优惠政策。这就造成中小旅游企业经济压力过大，经营成本过高，迫切需要政府降低税负，扶持中小旅游企业的成长。

3.有效缓解中小旅游企业发展面临的外部困境

中小旅游企业从2010年下半年开始在发展中面临诸多困难。这些困难主要表现在生产要素成本上升、国际经济形势低迷、融资环境趋紧、利率汇率调整等。这些同样需要政府加大财政支持力度。例如支持建立面向中小企业的政策银行和完善中小企业信用担保体系，完善中小企业融资的财税政策，形成较为稳定的融资渠道，满足其融资需求等。

要解决以上问题，中小旅游企业除了努力增强自身的实力外，也非常需要政府的财政支持，逐步改变中小旅游企业发展面临的不利局面，在政策上给予其必要的帮助和引导，支持中小旅游企业扬长避短逐步走向健康发展之路。

四、我国财政支持中小旅游企业发展的对策建议

当代发达国家的中小旅游企业的迅速发展，凸显了极强的生命力。在中小旅游企业发展进程中，各国政府能够结合本国实际，并结合中小旅游企业的特点，制定出相适应的、直接服务于中小企业的财政支持政策和服务举措，这是最值得我们去借鉴的地方。在我国，财政扶持中小旅游企业应该是全面提升中小旅游企业竞争力和实现持续稳定发展的关键因素之一，应逐步建立规范的中小旅游企业的财政支持体系。

1.加大财政资金的投入力度

我国国内旅游和国际旅游具有巨大的发展潜力，这是不争的事实。但是，旅游业的发展在总体上受制于很多因素，特别是资金短缺和再投入不足已经成为阻碍旅游业进一步发展的最主要因素。再者，由于中小旅游企业的天然弱势地位，其发展也受到资源禀赋的限制，在市场开拓、旅游促销、信息化建设以及配套设施建设等方面亟需政府的财政支持。因此，政府应当对中小旅游企业采取更加积极的财政政策，不断加大政府财政投入的力度，大力推进旅游业的基础设施建设和市场环境建设，以期推动旅游业的进一步发展。

2.加强对中小旅游企业资金融通的财政支持力度

中小企业融资能力弱，这也是各国中小企业在发展中所面临的共性难题。为有效解决这一难题，发达国家已经制定出诸多有效的措施。例如：首先有针对性地设立中小旅游企业发展基金，对有发展前景的旅游项目进行贴息，有效引导社会资金流向这些企业。其次，为旅游中小企业设立种子基金，可先从具有特色的旅游企业开始，以后逐步扩大范围。

3.提高对中小企业服务体系的财政支持力度

地方政府应在制定政府规划时，充分考虑中小企业的发展实际，将中小企业的发展规划纳入政府的总体规划中，以促进中小企业的成长。例如：提高企业的经营和管理水平。政府要加强对中小企业管理者和职工的培训，提高劳动者素质，提供相关服务。因中小旅游企业规模小，缺乏资金、技术等固有的劣势，因此政府要有针对性地成立中小企业服务中心或中小企业协会，为中小旅游企业提供免费的技术指导、信息咨询等服务，促使中小旅游企业良性发展[16]。

4.建立完善和规范的税收优惠体系

在税收政策方面，中小旅游企业面临着过重的税费负担，必然会增加其经营成本，也必然会降低其竞争力。因此，应当有效降低中小旅游企业的经济负担，全面清理不合理收费，大幅降低实际税负。为此，政府需要进一步转变职能和规范行政行为，明确由税收来承担公共物品和服务的成本费用，不再向中小旅游企业额外收取费用。同时，明确企业的职能包括开发、生产和经营，逐步剥离不应该由企业承担的一些社会职责。另外要适当降低中小旅游企业的进入门槛，简化其审批手续，降低相关费用，如登记费、注册资本金的要求等。

目前，我国对旅游业的税收优惠措施还不够系统和明确，因此需要进一步地改进。对旅游业特别是地处偏远地区的中小旅游企业，对其创业初期的经营费用进行适当减免或给予一定的财政补贴，并提高小规模纳税人的税基标准扩大受益面，以增强旅游业的创业动力。另外，国际旅游业是国家非贸易创汇的主要来源，但却不能享受外贸企业的出口退税的奖励政策，这显然有失公平，应该一视同仁，因为国际旅客的消费也是一项出口活动。在西方发达国家，比较普遍实行对旅游者的出口退税政策，在我国也应该予以借鉴，可以提高我国旅游商品的国际竞争力。

5.其他税收措施

（1）优化税收服务体系

实践中，我国中小企业在总体上存在管理水平普遍较低、财务管理普遍较为混乱等问题，特别是旅游小企业大多是家庭作坊式企业，上述现象普遍而且突出。因而税管部门应该采取多种形式提供帮助，牢固树立为中小旅游企业服务的理念。

（2）加强税收征管

在税收征管环节，税务部门要制定对中小旅游企业倾斜的具体措施，例如在征管资源的调用和征管人员的配置等环节上对中小旅游企业倾斜，使征管工作做细做实。

（3）积极推行税务代理制度

规范中小企业法定代理业务，开展有效的税务审计，以提高中小旅游企业税收活动的规范性和效率性；为了帮扶税务代理机构此类中介组织的成长，应给予一定的税收优惠，以形成税收机关、中小旅游企业和税务代理机构三方共赢的良好局面。

五、结语

中外经济发展史表明，中小旅游企业的存在是旅游经济发展的必然结果，是不分地区普遍存在的现象。旅游业的发展在很大程度上依赖于中小旅游企业，但是中小旅游企业在力求生存和发展的同时，在经营环境和要素分配上面临着严峻挑战。中小旅游企业单纯依靠自身的力量很难改变其弱势地位，这就迫切需要政府进行及时有效的干预，创造公平竞争的市场环境，特别是要建立一套完善的财政支持体系，促进和鼓励中小旅游企业的持续发展，更好地发挥中小旅游企业在整个旅游业中的重要作用。

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