铁路各类卫生行政许可管理存在问题探讨

刘隆华，芮婧

(太原铁路卫生监督所，山西太原 030013)

目前，在各铁路局管辖范围内管理四类卫生行政许可，分别是:餐饮服务许可、食品流通许可、公共场所卫生许可、生活饮用水卫生许可。国家食品药品监督管理局、工商行政管理局、卫生部和原铁道部相继制定和颁布了《餐饮服务许可管理办法》［1］、《餐饮服务许可审查规范》［2］、《食品流通许可管理办法》［3］、《公共场所卫生管理条例》［4］、《公共场所卫生管理条例实施细则》［5］、《生活饮用水卫生监督管理办法》［6］、《铁路运营食品安全管理办法》［7］、《铁路餐饮服务和食品流通许可管理办法》［8］、《铁路食品安全和公共卫生监督执法文书规范》［9］等规定和办法，但在执行中存在着许多问题，本文结合我们在许可管理发证工作中的实际工作情况，提出相关对策或建议。

1 发证范围

1．1 小食堂和伙食团的发证与管理

1．1．1 存在问题

铁路局管辖范围内沿线工区及三、四等车站为职工提供三餐的小食堂、伙食团是铁路特有的餐饮服务单位。按照《铁路餐饮服务和食品流通许可管理办法》的要求，后厨30 m2以上才能发放《餐饮服务许可证》。但工区及三、四等车站小食堂、伙食团面积普遍不足30 m2，不具备发证条件，同时有些既有食堂硬件设施，达不到发证条件，那么对这些小食堂、伙食团如何要求和管理，没有相关的规定。

1．1．2 对策与建议

对于铁路沿线工区及三、四等车站小食堂、伙食团和达不到许可条件的既有食堂，参照地方对个体摊贩的管理办法，发放“餐饮服务登记证”，并制定“铁路伙食团监督管理办法”，对其从业人员健康状况和索证索票台账情况，以及容器、冰箱、水池标识等进行要求和管理。

1．2 车站等候室的发证与管理

1．2．1 存在问题

按照《公共场所卫生管理条例》［4］的规定，火车站候车室属于公共场所发证范围。在《铁路食品安全和公共卫生监督执法文书规范》［9］中的《公共场所卫生许可申请书》(X03)的要求，提交申请书时，必须提供“公共场所卫生检测合格报告”。但是按照GB9672—1996《公共交通等候室卫生标准》，其适用范围是特等和一、二等火车站的候车室。因此，疾控部门监测后进行评价，只有特等和一、二等火车站的候车室有依据，能够进行评价，出具报告。三等以下车站等候室没有评价依据，不能提供合格的监测报告，如何办理公共场所《卫生许可证》，或是否需要办理，没有相关的规定。

1．2．2 对策与建议

对于三等以下车站等候室，除属于旅游城市的车站等候室外，不予发证，予以登记备案管理。属旅游城市的车站等候室空气质量监测，疾控部门可参照特、一、二等站的评价标准进行评价，出具监测报告。

2 许可现场核查与判定

2．1 存在问题

按照《铁路食品安全和公共卫生监督执法文书规范》［9］(以下简称“规范”)的要求，核查表(《餐饮服务许可核查表》、《食品流通许可核查表》、《公共场所许可核查表》、《生活饮用水许可核查表》)适用于对初次申请、变更或延续许可的单位进行生产经营场所现场核查评价;所有核查项目均为“符合”的，核查意见为合格;有一个或一个以上核查项目为“不符合”的，核查意见为不合格。每个核查表中均有五个核查项目，每个项目又有多个核查内容。存在的问题是:首先这些“核查内容”只是原则性的要求，不具体，判定过程中因个人认识的差异，可能导致结果的差异。例如:在《餐饮服务许可核查表》中，“场所要求”中要求:“具有与加工经营的食品品种、数量相适应的食品粗加工、切配、烹调、备餐、餐用具清洗消毒和食品库房、更衣室等场所，各场所功能分区明确，布局流程合理，设计符合卫生要求，面积达到规定要求。”其中“设计符合卫生要求”，“卫生要求”指的是哪一个卫生要求，“面积达到规定”指的是哪一个规定，无具体说明。并且在餐车上，并无明确细致的功能分区，如何掌握?再比如，在《公共场所许可核查表》中，“设施要求”中要求:“公共卫生间有单独通风排气设施，清洁无异味。”那么，何为“单独通风排气设施”。必须是机械通风吗?开窗自然通风可以吗，没有具体说明。

其次，每一个核查项目中，只有所有“核查内容”全部合格，才能满足符合的要求，得到核查意见为“合格”的结论。存在任何一点核查内容不符合要求就定论为“不合格”。例如，还是在《餐饮服务许可核查表》中，“场所要求”中要求:“具有与加工经营的食品品种、数量相适应的食品粗加工、切配……场所，布局流程合理，……面积达到规定要求。”其中“布局流程合理”对于目前铁路局管内现有食堂，很多均达不到此项要求，改建食堂有时也不能完全做到流程合理，那么目前大多数既有食堂就很难发证，进行管理。

2.2 对策与建议

根据铁路行业的特点和具体情况，完善和修订《铁路餐饮服务和食品流通许可管理办法》，制定“铁路公共场所和生活饮用水许可管理办法”，并分类制定适合不同经营场所的许可现场核查表，如:餐饮业包括餐车、职工食堂、配餐中心、车站餐馆、车站饮品店等，公共场所包括职工浴池、候车室、招待所等主要对职工、旅客服务的经营网点。参照国家相关标准或规范，按照分类管理、强化风险控制的原则，按其对安全影响的程度将现场核查项目分为关键项、重点项、一般项，进行综合判定，得出现场核查结果。

3 许可证的有效期限及注销和撤销

3．1 许可证的有效期限

3．1．1 存在问题

按照《公共场所卫生管理条例实施细则》［5］、《生活饮用水卫生监督管理办法》［6］、《铁路餐饮服务和食品流通许可管理办法》［8］的规定，《餐饮服务许可证》、《食品流通许可证》有效期限为3年，公共场所《卫生许可证》、生活饮用水《卫生许可证》有效期限为4年，临时证有效期限不超过6个月。但在铁路站、段或多经公司外包出租房屋，用于从事餐饮服务、食品流通、公共场所等服务的，签署的租赁协议期限多数情况为1年，或不足3年、4年。也就是场地合法使用期限为1年或不足3年、4年，按照以上规定就无从发证。如果发证有效期为3年、4年，租赁协议到期后，承租个体户如不能交回证件，就会产生一定的风险隐患。

3．1．2 对策与建议

对于铁路站段、多经公司出租房屋交个体工商户或其他有资质的企业从事餐饮服务、食品流通、公共场所服务的，提交申请材料时，应同时提交出租方和承租方签署的“食品安全协议书”，内容要求有双方应有的责任和义务，应该担负的法律责任，租赁合同到期后许可证的收回、注销等事宜。发证的有效期限按照相关的规定进行发证，同时给出租或管理部门发放告知书，告知如进行续租，应由出租单位提交新的租赁合同;如不进行续租，必须交回许可证，并办理注销手续。对于出租或管理部门不履职的，应予以处罚。

3．2 关于注销和撤销的规定

3．2．1 存在的问题

《铁路餐饮服务和食品流通许可管理办法》第四十三条规定:食品经营者有下列情形之一的，铁路食品安全监督管理办公室应当撤销已作出的许可:

(1)食品生产经营者指定的专职或兼职食品安全管理人员，因不在岗被书面责令改正两次后，第三次仍不在岗的。(2)擅自改变制作加工场所布局流程、主要设备设施发生改变或无法正常使用，导致不再符合餐饮服务或食品流通经营要求，经书面责令改正后，不在限定时间内完成改正的。(3)未按照食品安全法规要求组织从业人员参加食品安全知识培训，经书面责令改正后，不在限定时间内改正的。(4)被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得许可的。(5)依法应当撤销的其他情形。

许可证被注销的，原持证者应当及时将许可证原件交回铁路食品安全监督管理办公室。铁路食品安全监督管理办公室应当及时做好注销许可证的登记工作。

目前存在的问题是:

(1)“不在岗”指的是哪一种情况:正常的请病事假休息或外出开会还是本单位安全管理人员调离后未再安置或指定的安全管理人员不履职?没有具体说明。

(2)在对于个体承租户进行管理中，普遍存在的问题是:个体承租户在承租一段时间后，终止合同或其他原因不再继续进行经营活动，但又不主动注销，那么是否能够按照撤销许可的第五项“依法应当撤销的其他情形”，予以撤销许可?那么“依法”是哪一个“法”没有明确说明。

(3)个体承租户如果不将许可证交回，应如何进行处罚?处罚的依据是什么?

3．2．2 对策与建议

关于注销和撤销许可的规定，应明确。“专职或兼职食品安全管理人员不在岗”应为:连续两个月无在岗卫生安全管理员或安全管理员不履职。同时应明确因各种原因已连续两个月不进行经营活动的，又不主动注销的，发证部门应予以撤销许可，并通知工商部门。不交回许可证的，应对出租部门或承担管理职责的部门、站段予以处罚。

4 卫生安全管理人员的设定和管理

4．1 存在问题

按照《铁路食品安全和公共卫生监督执法文书规范》［9］中的各类申请书中表四的要求，每个申请单位或网点应设置卫生安全管理人员，并且应提供安全管理人员的食品安全知识或公共场所生活饮用水卫生知识培训合格证明。但是安全管理人员的具体要求和合格证明出具的单位没有明确，目前由提报申请的单位出具，随意性大，真实性差。

4．2 对策与建议

对于铁路主业管辖范围内的食堂、招待所等管理，建议除网点应安排管理人员外，站段应安排专兼职安全管理员，进行定期检查。对于铁路多经公司出租房屋交个体工商户或其他有资质的企业从事餐饮服务、食品流通、公共场所服务的，出租方应安排专兼职安全管理人员进行管理，同时各经营场所也应安排人员进行管理。因此，安全管理人员应填写两名以上。

根据《餐饮服务安全操作规范》［10］的规定:从事餐饮服务的食品安全管理人员原则上应接受每年不少于40小时的餐饮服务食品安全培训。因此，建议其他行业，如食品流通、生活饮用水等行业，其卫生安全管理人员的培训合格证明，应该是能够提供培训资料，如食品安全培训学习资料、公共场所培训学习资料、培训教程、考试试卷的站段出具或参加有培训能力的监督、疾控部门出具的培训合格证明。并在许可验收项目中，增设测评卫生安全管理人员卫生知识的项目，现场抽查食品安全管理人员的食品安全知识水平。

5 关于临时旅游餐车的《餐饮服务许可证》的申请

5．1 存在问题

临时列车和旅游列车的开行一般都比较仓促，有时发文后一两天就开行，因此如果按照“规范”要求，需提交的办证资料就显得过于繁杂。

5．2 对策与建议

对于临客、旅游列车的餐车发证申请，应简化提交书面申请材料，要求现场人员提交如开行文件、从业人员健康证明、开行时间、餐车负责人等信息，加盖公章，进行办理。同时，要求严格进行现场验收，对卫生设施:如水池、冰箱有故障，影响正常使用的，应立即反馈车辆部门或上级领导，予以及时解决，杜绝因卫生设施问题引起的责任性安全事故。

6 关于预防性卫生监督

6．1 存在问题

在《铁路食品安全监督管理办公室职责规定》中，要求:各铁路卫生监督所负责对新建、改建、扩建食品生产单位的选址、设计提出标准、要求，进行卫生审查，参加竣工验收。根据《规范》中《餐饮服务许可申请书》、《公共场所卫生许可申请书》提交材料的要求:新、改、扩建经营场所的经营者，提交《预防性竣工卫生验收认可书》，并且在《规范》的文书中明确规定建设单位在餐饮服务、公共场所、集中式供水建设项目设计之后施工之前提交预防性卫生审查申请书、监督机构填写预防性设计卫生审查认可书、预防性竣工卫生验收认可书、预防性卫生审查审批表。存在的问题是，目前还没有相关规定明确预防性监督的依据，另外没有明确应提交预防性卫生审查申请书的责任人，是建筑部门还是设计部门，还是使用部门。目前建筑单位一般根据设计图纸施工，一但拿到图纸就进行施工，监督部门不易卡控。

6．2 对策与建议

在目前食品安全越来越受到各级领导重视的情况下，预防性监督被提到各铁路局议事日程，在新、改、扩建食堂和伙食团时，均安排卫生监督部门参加并进行相应阶段审查。因此建议尽快完善和修订《铁路建设工程项目预防性卫生监督办法》，提出审查的依据。同时明确提交申请的责任人，新、改、扩建的建筑物使用单位或设计部门。

7 结束语

为保障铁路管辖范围内食品、公共场所、生活饮用水的安全，应从卫生行政许可入手，完善各部门的管理机制。不仅监督部门要履职尽责，基层管理站段也应形成长效的自我管理机制，推动形成铁路食品安全、公共场所安全、生活饮用水安全的共治格局。

［1］ 中华人民共和国卫生部令第70号．餐饮服务许可管理办法［S］．2010-03-04．

［2］ 国食药监食〔2010〕236号．餐饮服务许可审查规范［S］．2010-06-17．

［3］ 国家工商行政管理总局令第44号．食品流通许可管理办法［S］．2009-07-30．

［4］ 国务院 国发〔1987〕24号．公共场所卫生管理条例［S］．1987-04-01．

［5］ 中华人民共和国卫生部第80号令．公共场所卫生管理条例实施细则［S］．2011-03-10．

［6］ 中华人民共和国建设部、卫生部第53号令．生活饮用水卫生监督管理办法［S］．1997-01-01．

［7］ 卫监督发〔2010〕79号．铁路运营食品安全管理办法［S］．2010-09-03．

［8］ 铁道部铁劳卫〔2011〕35号．铁路餐饮服务和食品流通许可管理办法［S］．2011-03-22．

［9］ 铁道部劳卫防函〔2011〕74号．铁路食品安全和公共卫生监督执法文书规范［S］．2011-06-21．

［10］ 国食药监〔2011〕395号．餐饮服务安全操作规范［S］．2011-08-22．