公共性视域下政府生态责任研究

王欣龙

(南京大学政府管理学院，江苏 南京 210023)

改革开放以来，中国经济持续高速增长，经济建设取得了举世瞩目的成就，但遗憾的是，成绩的取得在很大程度上是以资源浪费和环境破坏为代价的。尤其是近几年来，中国进入到环境事故高发期和矛盾凸显期，发达国家200 多年工业化进程中分阶段出现的人与自然不和谐的各种问题在我国集中凸显，生态环境问题已成为经济社会健康发展的重大阻碍。十七大报告第一次明确提出生态文明建设的理念，五年后的十八大，生态文明建设被放在更加突出的位置，融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，成为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的“一位”，毫无疑问，这对我国政府的生态责任提出了更高要求。政府作为公共利益的代表者和公共权力的执行者，拥有整合各种资源推进生态文明建设的强大优势，理应成为生态文明建设的重要责任主体，本文就是基于这样的视角来探讨分析公共性的政府生态责任构建与实现问题。

一、公共性视域下政府生态责任的发生

1、生态环境公共性:政府生态责任发生的逻辑前提

生态环境资源是一种典型的公共物品，因而体现出鲜明的公共性特征。公共物品是公共经济学上的概念，是指那些和公共利益相关，个人对其消费并不能有效减少其他人享受同样消费或者利益的物品。公共物品的公共性特征体现为三个方面:公共利益相关性、消费的非竞争性和供给的非排他性。［1］公共利益相关性意指公共物品的主体属性，它不属于某一个特定个体或者组织，而与整个公共群体相关，其效用为整个社会成员所共享。消费的非竞争性是指公共物品的个体消费不会有效影响到其他消费者的利益。供给的非排他性是指公共物品一旦被提供出来，就不可能排除任何人对他的消费。公共物品的三个特征在生态资源这里得到了淋漓尽致的体现:生态环境资源不属于任何一个特定的主体，而是与每一个人的利益休戚相关;个体对生态资源的消费对整个生态资源的影响微乎其微;同样，我们也不能以自己消费为理由而排除其他人对生态资源消费的权利。这样看来，生态环境资源就是一种典型的公共物品，因之它也遵循着公共物品的运行逻辑。

公共经济学的分析已经清晰地指出，公共物品的消费和供给受到外部性逻辑的支配。外部性理论认为，在某些交易活动中，微观经济主体的行为不仅影响到直接当事人，而且会对其他没有联系的第三方带来收益(正外部性)或者损失(负外部性)，但却没有为此承担责任或者付出成本。换言之，这种影响没有通过市场价格机制体现出来，使社会成本得不到正确反映。［2］生态环境破坏与保护的外部性表现尤其显著，从生产角度来讲，作为生产者的污染成本并没有构成其产品的生产成本，而只是一种社会成本，为了追求利益最大化，生产者必然会大肆排放污染物，这就需要政府采取措施把社会成本加到企业的生产成本之中，从而实现“外部成本内部化”。从消费者的角度来看，私人并没有为自己的环境消费行为诸如私人轿车尾气排放、生活垃圾随意丢弃等付费，这就出现了环境保护问题上的“搭便车”现象，由此造成的生态问题要么由政府“埋单”，要么就出现“公地的悲剧”。由于外部性逻辑的存在，生态环境质量并不能在通过市场机制得到有效保障，就会出现人们通常所说的“市场失灵”，这就决定了政府在生态环境建设中必须承担相应的责任。

2、政府公共性:政府生态责任发生的本质

生态环境资源市场失灵的存在呼唤政府生态环境责任的出现，而政府之所以有必要和有能力担当起生态文明建设的责任恰恰在于政府也具有公共属性。从政府的产生来讲，按照传统契约论的观点，政府是基于人民群众的“公意”汇集和“公意”授权的基础上产生的，人民与政府的关系实际上是一种“委托——代理”关系，政府应该义不容辞的承担起维护公共利益的责任，同时，政府作为公共权力的实际拥有者，拥有整合各种力量进行公共活动的强大优势，这也使得政府公共性的实现成为可能。因之，“政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的公共意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策”［3］。生态环境事关每一个体的切身利益，是最重要的事关国计民生的重大公共问题，生态环境又是典型的“公有地”，是最容易遭到人们随意对待的领域，政府作为代表全民利益的公共权力机构，是防止“公地的悲剧”发生的最合适主体。

由是可知，生态环境公共性和政府公共性的内在契合成为政府承担生态责任生成的根基。因此，政府生态责任就应该是公共性的政府为保护和开发公共性的生态环境所应该承担的责任，具体而言，政府生态责任是指代表公共利益并且行使公共权力的政府为了追求和实现自然生态的和谐稳定，在尊重和顺应自然生态物品公共性规律的前提下，在生态文明建设过程中对自然环境所应该承担的政府责任。政府生态责任的构建与实现包含了政府对自然生态规律的科学理解和政府公共性本质的深刻体悟，是生态文明建设得以正常进行最不可缺少的条件，也是维护正常政府生态文明建设秩序的必然要求。

二、公共性视域下政府生态责任的理念构建

政府生态责任应该是理念责任和行为责任的系统综合体，公共性生态责任理念的树立与倡导是政府生态责任实现的价值基础，它应该贯穿于政府生态行为的总过程;相应的，行为能力提升也是政府生态价值责任的实现的必要条件，二者应该是一种相互契合、相互促动的关系。基于上文对公共性的理解，笔者认为政府生态责任的公共性价值内容在理念上体现为生态善治、生态服务和合作三个方面。生态善治是为了实现生态公共利益的最大化，政府生态善治的本质就是回归政府的公共性，这也是对自然生态环境公共性的有效回应，因而生态善治理念被确立为政府生态责任价值的目标。在生态治理中，由于生态环境的公共性特征导致了市场失灵，政府有义务和责任在生态建设中主动提供生态服务，以此实现生态善治的目标，因而生态服务理念被认为是政府生态责任的价值定性。生态善治是多主体共同参与的环境治理过程，服务理念也要求政府要积极与其它的生态利益攸关者进行有效沟通协调，因而合作也被认为是政府公共性生态价值不可或缺的理念之一。生态善治、生态服务和合作理念的确立是政府生态责任实现的有效价值支撑。

1、生态善治理念

善治是当今政治学与行政学研究中一个炙手可热的话题。从形式上来讲，善治强调多元主体对公共生活的合作管理，这是善治区别于统治的根本特征。然而，多元主体参与的根本目标是为了实现公共事务的利益最大化。善治理念延展到生态领域就是指政府与公民对生态环境的合作治理，以期实现生态环境利益的最大化。［4］生态善治对完善政府的生态责任具有促进意义，在生态善治的语境下，政府更应该关注责任而不是权力。同时，由于生态环境所具有的公共性特征，使得每一个个体和组织都具有合理的发言权，在某种程度上，政府之外的其他主体更能深切的感受到生态环境变化对自身生存发展的切身影响，这样看来，多元主体的利益诉求也是对政府生态责任的更高要求，而政府生态善治理念的确立也将会促使生态文明建设中人与自然和谐的实现。因此，政府生态善治的本质就在于回归政府的公共性，也即在处理涉及每个个体利益的生态环境问题时，政府必须承担起从公共利益出发，协调和整合各方的生态诉求，实现生态利益最大化的责任。

生态善治理念之所以被确立为政府公共性生态责任的价值内容之一，除了生态善治理念所追求的生态利益最大化的目标之外，还在于生态善治理念对于落实政府的生态责任所具有的保驾护航的意义。我们知道，生态环境的市场调节会出现失灵，同样，若是仅仅以政府单一主体的管制型生态治理也会由于政府公共性认识不足和公共服务能力欠缺而出现政府失灵的问题。所以，政府主导下的生态善治就成为了政府生态责任落实的最优选择。从这个意义上来讲，要想落实政府的生态责任，生态善治理念自然不可或缺。

2、生态服务理念

生态文明建设是政府义不容辞的责任，这一责任的实现离不开政府生态服务理念的确立，这也是服务型政府建设的必然要求。在公共性的语境下，政府生态服务应该是指“政府在生态服务价值理念指导下所做的一切工作，即政府在为公民或社会的公共意志和公共利益而工作的价值理念指导下，以追求与实现自然生态系统的平衡与和谐为价值目标而做的一切工作”［5］。前文分析已经指出，生态资源的公共物品属性使其供给与消费过程中不可避免的出现“搭便车”或者“外部效应”等问题，这些问题的解决只能诉诸政府生态服务职能的发挥，政府“服务”的方式正是以政府的公共属性来对生态环境的有效回应。与生态善治的目标相呼应，政府生态服务理念要求政府在生态问题上实现从“管制”到“服务”的认识转变。政府生态服务理念至少包含两方面，一是指多元主体参与下政府的主导不应该是“管控型”的权力实施，而应该是“服务型”的公共利益保障，也即“实现重权力控制(或统治)的‘政府为中心’转移到注重服务质量的‘顾客为中心’上来”［6］。另一方面，面对生态环境的特殊性，政府应该具有提供生态产品的意识，主动承担起依法为全社会提供优质的生态公共产品和良好的生态公共服务的责任。

政府生态服务的价值观念是政府生态服务实现的首要前提，也是价值层面上来理解政府生态责任的重要内容。对于政府生态责任的实现而言，生态环境作为公共产品的典型公共性和政府作为公共组织的特殊权威性使得政府生态服务行为的意义更加凸显，也即政府强化生态服务价值观念可以对其他社会力量成为“生态服务人”起到重要的示范与引导作用，从而大大带动社会力量对于生态保护的关注和参与。

3、合作协商理念

前文已经指出，公共性视域下，政府生态责任的价值目标应该是生态善治，善治是政府追求生态利益最大化的治理过程。从公共治理的角度来讲，生态公共治理是多元主体相互参与的生态治理过程。这里的“参与”更多的是一种多主体利益的合理表达和各方能力的有力实现。很显然，生态环境公共性特征所特有的内在逻辑决定了多元主体的的参与不可能是地位作用完全等同的参与过程。那么，作为公共利益集中代表者和公共权力执行者的政府，面对多元主体参与的新形势，所应具备的生态责任理念是什么?或者说，在多元参与的语境下，政府生态责任应该以何种理念作为指导才会更有效的实现呢?

多元主体的相互信任是生态环境治理的基本保障，作为生态环境责任担当首要责任主体的政府，要想整合各方面的利益，必须秉持一种合作协商的理念。政府应该转变观念，主动与公众沟通协商，谋求生态治理多元合作的实现。对于公共性的政府而言，合作理念应该至少包含两方面的内容:其一，合作不应该仅仅是一种责任的推卸和转移，而更多的是多元利益的倾听和关照，在此基础上，寻求生态治理的最优方案。其二，合作应该是一种协商价值的体现，因为环境利益的多元性使得强力压制的方式难以达到最佳的治理效果，体现公共性本质的协商机制反而能最有效的满足公共利益。由是观之，政府生态责任担当过程中，合作理念的确立就具有重要价值。

三、公共性视域下政府生态责任实现路径

1、多元参与的生态治理机制

生态善治是多元主体为实现生态利益最大化而实行的生态环境共同治理。要实现善治理念，作为公共性的政府必然要从过去“非生态”的管理方式向“生态”的治理方式转变。从善治的本质出发，政府就要与市场、社会组织和公民对公共事务合作管理，以期在一种良性互动的多元参与生态机制之下，实现生态环境的有效治理。

面对生态环境的多元治理，在政府与市场的良性互动中，需要把握的重点是在明晰政府与市场的参与界限的同时，培育和利用一定范围内有效的生态市场。生态环境外部性特征决定了单纯的市场自发调节无法有效解决环境问题，但“市场失灵”弊端的出现往往是人们将市场作为主要的或者是唯一的制度安排的结果。所以在环境资源配置中应该“适当的”引入市场机制，将市场追逐经济利益最大化的行为导向限制在资源和环境的承载能力范围之内，这正是政府责任边界的起点。具体而言，政府可以通过建立和完善适应市场流转的环境资源物权法律制度和排污权交易制度实现对市场的“激励”和“限定”，以此实现市场作用的最大化。［7］在政府与社会组织的良性互动中，鉴于非政府社会组织的公益性及其与公众的利益紧密联系的特质，政府更多的应该是支持其参与生态管理过程，并对其进行有效引导，充分利用它们依赖非权力控制和民间权威整合环境资源的职能优势，最大限度的调动它们维护生态利益的积极性，通过制定支持和保护民间组织的法律法规、简化审批程序、提供管理支持等手段来合理引导民间组织。在政府与个人的良性互动中，政府应该培育和提升公民个人的生态责任意识，引导和激励其参与生态管理的积极性。具体而言，政府应该担负起生态保护宣传教育的责任，提升人们对生态问题的关注和参与意识，同时，要从法律上明确和保障公民个人合法的生态利益和生态权利，拓展与公民合作进行生态治理的有效途径。

2、服务为先的生态服务机制

服务是政府生态责任理念的内容之一，生态环境的公共治理离不开政府服务机制的建立，政府应该主动承担改善生态环境的公共责任，完善和发挥政府的生态服务职能，以促进生态文明的实现。政府生态服务机制应该是一个多要素的综合体系，其中既包括为社会公众提供优质的生态公共产品和生态公共服务的责任，更也应该内含有为生态文明建设提供制度保障的责任。首先，生态供给中，在其他主体无法有效发挥作用的领域，政府应该主动承担起提供生态公共产品和生态公共服务的职能，明确自身责任，中央和地方之间、不同地区之间、不同部门之间应该建立协调联动机制，以公共性精神的恢复为价值导向，提升公共服务意识，共同解决带有公共性色彩的环境问题。其次，政府应该加强生态宣传教育，普及生态知识，提升全民的现代生态意识，尤其要重视对行政人员的生态行政价值观的培育和养成。再次，政府应该加强生态法制建设，为生态文明建设提供有效的法制保障。作为政府生态服务中的重要职能，环境立法和执法的重要意义不言而喻，虽然我国已经初步建立了符合国情的环境法律体系，但是相对而言，环境法规依然停留在亡羊补牢的阶段，并且配套立法进展缓慢，如环境保护急需的排污许可、、环境污染损害赔偿、环境监察、生态功能保护区管理等方面的法规都需尽快制定。同时政府也应该严格执法，在环境执法领域严格做到有法必依，执法必严，切实维护环境法律法规的权威性、严肃性。最后，政府还应该建立有效地生态管理体制。这就要打破当前弊端丛生的“条块式”的生态管理模式，结合生态环境的基本规律和生态文明建设的基本要求，打破生态环境治理和生态文明建设中的行政壁垒，克服生态治理中的地方保护主义行为，从而为政府生态服务的实现保驾护航。

3、沟通协商为核心的多元合作机制

公共性政府生态责任的实现需要协商合作的方式来收集各方利益诉求，并将之整合之后公正分配。政府主导下的合作治理模式能够在社会中实现“差异互补”和“协调共进”，使复杂的生态环境问题得到更加有效的解决。政府合作机制的建立可以从以下几个方面入手:第一，塑造健全的利益表达协调机制。政府应该建立相关的生态信息公开制度，确保公众和社会组织生态信息的知情权，参与权和监督权，建立健全生态问题的社会听证制度、专家论证制度等公民和社会组织可参与的决策机制，畅通生态民意反映渠道，这是政府生态合作实现的前提。第二，建立有效地共同协商机制，协调不同地区、不同部门、不同集团的利益。面对重大环境问题，政府在民意收集的基础之上，以公共性主体身份组织协商，充分协调不同主体利益均衡。在最为棘手的区域生态合作治理问题上，要探索建立较为统一的区域政府间合作政策体系，完善地方政府间生态合作治理责任的监督和约束机制，以期以政府间合作有效的带动其他主体的合作参与。第三，建立长效合作的利益机制。可以说，利益的引导对于各主体生态合作的参与是最为有效的，积极探索利益补偿的政策体系对于保障生态治理成效，推动公众参与生态治理实践十分必要。政府应该根据不同社会发展状况及生态效益的损益情况，按资源和环境容量有偿使用的原则逐步建止生态补偿机制，完善生态资源价格制度和生态资源税收制度建设，真正使“开发者恢复、破坏者补偿”落实到位。［8］

［1］参见胡代光、周安军．当代西方经济学者论市场经济［M］．北京:商务印书馆，1996:18 －19．

［2］参见高小平．政府生态管理［M］．北京:中国社会科学出版社，2007:28．

［3］王乐夫．公共性:公共管理研究的基础与核心［J］． 社会科学，2003(4)．

［4］黄爱宝．生态善治目标下的生态型政府构建［J］．理论与探讨，2006(4)．

［5］黄爱宝．服务型政府构建与政府生态服务［J］． 行政学研究，2008(5)．

［6］赵洪泽．和谐社会中的政府生态服务［J］． 江汉大学学报(社会科学版)，2007(4)．

［7］参见张瑞．我国生态文明建设中政府责任研究［D］．泉州:华侨大学，2009．

［8］参见洪富艳．生态文明与中国治理模式创新［M］．北京:中国致公出版社，2011:243．