公共政策执行“中梗阻”产生的上行原因及破解之策

李育林

(广东海洋大学经济管理学院，广东 湛江 524088)

一、问题的提出

所谓“中梗阻”，是指在公共政策的执行过程中执行主体的中间环节、中层干部由于自身的态度、素质、能力或基于个体利益的考虑等消极、被动或低效的贯彻执行，从而导致公共政策执行不畅目标难以完成，被社会广为诟病的一种“上令不行于下，下情不达于上”的不良现象。［1］公共政策执行的“中梗阻”集中体现为中层干部的慢作为、不作为、乱作为等现象，它一方面严重影响机关工作效能，导致政令不畅、效率低下，阻碍公共政策的有效执行;另一方面则引致机关内部人员凝聚力低下，外部干群关系紧张，削弱党和政府的战斗力和公信力。

党的十八大报告指出，要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”［2］，公共政策的执行“中梗阻”现象造成了公共政策的消极、低效，甚至是无效执行，导致许多惠及民生的公共政策因执行不力而无法落实。这与现期党和政府打造服务型政府的要求以及广大人民群众的利益和意愿是相违背的，是迫切需要改变的。如钱再见、金太军教授曾在《中国行政管理》刊文指出，政治社会化乏力、成本－预期收益失衡、责任追究制度缺损是“中梗阻”产生的成因，故强化政治社会化功能、提高中层干部的政策认同感、建立健全责任追究制度则是矫正“中梗阻”的破解之策。［3］山西运城市纪委监察局在2011 年设立“治理‘中梗阻’、优化软环境”课题研究组对“中梗阻”现象进行了专题研究，指出理想信念缺失、市场经济的负面影响、部分基层党组织涣散、中层干部选拔任用存在问题以及中层干部的岗位特性是“中梗阻”得以滋生的原因，因此加强对中层干部的针对性教育、重视基层党组织的先进性建设、强化对中层干部的全方位监督以及推进廉政文化建设等则是有效解决“中梗阻”的对策。可见，学界、政府及其他社会各界正逐步重视公共政策执行的“中梗阻”现象，并已经取得了一定的研究成果，这为疏通政府部门权力梗塞，促进公共政策顺畅、高效的被贯彻执行作出了重要贡献。

然而，综观当前有关“中梗阻”现象方面的研究，基本上囿于历史文化背景、社会制度、中层干部素质及其岗位特性的探寻之上，但对其产生的上行原因、下行原因及相应地解决对策却缺乏一个完整、系统的研究。事实上，“中梗阻”病发于中层，但深层原因却是多层面的。［4］其既有中层岗位和中层官员本身的问题，也有来自于上级权力下放失度、监管激励不到位，下级尾大不掉、选择性执行以及基层群众的不配合等原因。针对以上不足或缺陷，笔者拟就公共政策执行“中梗阻”产生的上行原因及解决对策进行探析，以为我国打造一个权力运行顺畅、公共政策执行高效的服务型政府尽绵薄之力。

二、公共政策执行“中梗阻”产生的上行原因分析

(一)公共政策本身不尽科学合理是“中梗阻”产生的内在政策因素

公共政策能否得到有效执行，首先取决于公共政策本身是否科学合理以及是否符合政策目标群体的客观实际情况。当前我国在制定出台公共政策时依然存在群众参与度较低，对政策目标群体的需求和利益考虑不够;上级组织进行公共政策制定时中层政策执行者的参与度过低;政策制定过程的公开度、透明度不足，监督力度不够;决策程序不科学，决策时常出现“拍脑袋”、“一把手”说了算、可行性论证出现“论而不证”，论证往往流于形式等问题。［5］这些因素都会对公共政策本身的科学性、合理性产生负面影响，导致一些原本就存在问题的制度或政策出台，从而影响公共政策的顺畅、有效执行。此外，上级制定的整体政策不可能都毫无差别地全部适用于具体每一个地方，故，一项本身不具备科学性或不符合政策目标群体客观实际的公共政策在执行时产生“中梗阻”现象，也就成为难以避免的事情。

(二)公共政策目标及实施步骤不明晰是“中梗阻”产生的潜在促生因素

公共政策目标的设定或表述不明晰是“中梗阻”上行成因的又一方面。产生这一问题，一是源于公共政策本身具有的社会性、复杂性使得公共政策的目标不易设定，更无法轻易地实现定量化。二是因为任何一项公共政策的贯彻执行往往本身就是一个较长期的过程，而相当一部分的公共政策在最初设计时却没有制定明显的阶段性实施计划。上级政策制定者未树立明晰的政策目标，就使得下级政策执行者的政策执行绩效无法得到有效地监督和考核，引致后者在执行政策过程中的内在动力不足、外在激励不够，从而滋生公共政策执行的“中梗阻”现象。更为严重的是，一项缺乏阶段性政策实施计划或阶段性政策实施目标的长期政策，有碍于上级对下级的政策执行效果进行事中控制和追踪决策，会导致已经出现的“中梗阻”现象无法及时得到有效的整治。

(三)执行态度不坚决是公共政策执行“中梗阻”产生的外在人为因素

不可否认，我国官场环境的上行下效特征还较为严重，上级的作为之于下级的示范效应依然强大。［6］如若上级对某项公共政策的意见不统一，就很容易引致下级在政策执行过程中出现办事拖拉、搪塞执行等不良行政行为，导致“中梗阻”现象的产生。“换一个‘一把手’就换一套政策”、政策不具连续性是上级要求执行公共政策时态度不坚决的另一类表现。当今社会处于迅猛的发展变化之中，政府管理或服务的社会对象也可能随时而易，如此，一方面往往导致原先实施的公共政策与政策目标群体的客观实际脱节，另一方面则引致公共政策的制定者不断借助试行新政策的方式来加以应对。公共政策试行方式使用过多、更替过于频繁，会使得下级政策执行者因缺乏政策执行经验，不熟悉操作方法或流程而导致公共政策执行不力，产生“中梗阻”现象。

(四)追责体系不科学是公共政策执行“中梗阻”产生的显性放任因素

追责体系不科学，首先体现为当前政府部门追责的惯例情况是“错为”最严重、“不作为”次之、“慢作为”或“消极作为”最轻。如此，就使得在一些具有不确定性或风险性的公共政策的执行上，下级因惧怕风险或犯错畏首畏脚不敢去做，以致影响公共政策的执行效率。其次，上级政策制定者在制定公共政策时，很少同时出台与其相配套的责任追究制度，这既使得公共政策本身的威慑力不足又导致当公共政策执行出现问题时因缺乏追责依据而无从追究。再次，上级政策制定者在设计公共政策执行责任分配体系时往往过于强调基层执行者的责任，而对高层执行者的领导责任与中间层的责任分配却有所忽视。最后，对公共政策执行的监督不到位以及对执行不力者的追责力度不足，进一步放任了“中梗阻”现象的滋生蔓延。

(五)责任转移潜规则是公共政策执行“中梗阻”产生的权力滥用因素

责任转移潜规则，是指上级凭借掌握的强制性权力将本应由自身承担的工作或责任通过各种途径转移给下级承担。［7］其一方面表现为上级未给下级执行公共政策营造一个良好的政策执行氛围，将本应由自身承担的政策宣传工作转移给下级或未向下级提供必要的财政资金支持等。另一类情况则是上级将本身就难以执行的公共政策或解决不了的难题下达给下级执行。这种情况出现的较少，但却真真实实的存在。上级将难题交给下级处理，在一定程度上能调动下级的主观能动性，鼓励下级发挥聪明才智积极作为，发现或培养人才，但在更多时候无疑会使得难题更加无法解决，导致公共政策执行无法开展、工作停滞。加之责任转移可能会顺着层级关系在整个行政系统内依次转移，而下级又可能以逆向授权的方式将其再转移给上级处理，如此循环反复，最终导致整个公共政策的执行处于梗塞状态。

三、针对公共政策执行“中梗阻”上行成因的破解之策

(一)正本清源，提高公共政策科学性

政策是执行的根本，矫正“中梗阻”必须首先就提高上级政策制定者出台公共政策的科学性入手。第一，要切实提高公共政策制定者对政策本身重要性的认识，要清楚地认识到公共政策是否科学合理直接关系着其能否被有效执行，最初的政策执行方式及权力结构设计会直接影响到公共政策能否被下级顺畅地贯彻执行。第二是改进和运用科学的方法提高制定公共政策的能力，要严格把关政策制定者的领导素养，并将引入专家决策咨询、论证进行深化和落到实处，不断扩大政策制定者的代表性问题和群众的政治参与度。第三是充分关注、尊重政策目标群体的利益需求和意愿，并切实考虑到整体政策和地区具体政策之间的普遍性和特殊性问题。上级在制定公共政策过程中需将政策目标群体的利益诉求纳入决策程序，在整体政策大的框架下应给予地方政府或部门一定的政策裁量权，而下级作出的裁量行政行为必须向上级进行备案。第四，针对当前部分地方政府或部门在制定公共政策过程中存在的“论而不证”等不良现象，可积极探讨引入“不可行性论证”环节，借此与可行性论证形成对比差异，通过调研取证、双方辩论等方式提高制定公共政策的科学性。

(二)目标激励，明晰公共政策目标及实施步骤

归根结底，公共政策执行的最终目的是为了实现公共政策预先设定的目标，鉴于政策目标又是检验公共政策执行绩效好坏的标准，故，上级设置明晰的公共政策目标之于下级的政策执行至关重要。上级在制定公共政策时，应该尽可能地将整体目标进行具体化、明细化和定量化，让下级的政策执行绩效有一个明确的参照标准，借助“目标管理”的思想督促政策执行者自觉改善执行效益。上级设置科学合理的分段目标分解政策执行，是提高下级政策执行效率、矫正“中梗阻”现象的又一有效的手段。一项公共政策的贯彻实施往往是一个较长期的过程，因此将其通过分阶段、分步骤的方式来逐步实现就显得十分重要。将一套完整的政策体系通过分阶段、分步骤，以细分板块的途径依次落实，有助于上级履行管理的控制职能，保障政策执行的实践按照公共政策的设计进行。当公共政策执行的进度落后于计划中的分步阶段和步骤或偏离阶段政策目标时，便于上级进行追踪决策，通过激励或反激励等有效措施加快政策执行的进度，甚至根据公共政策的执行情况或者已经发生改变的环境因素修正公共政策的目标。

(三)坚定态度，注重公共政策连续性

上级注重公共政策之间的连续性有助于形成下级的程序化执行，从而达到积累政策执行经验、熟悉贯通政策执行方法，实现政策执行或权力运行的常规化和有序化运行。首先，上级要注重前后两项或多项政策之间的关联性和连续性，在没有经历重大变革的前提下，同一领域或行业内的前后两项公共政策之间应保持一定的传承性，对于部分地方政府出现的“换一个‘一把手’就换一套政策”的情况，上级应给予充分的重视和严厉遏制。其次，上级在制定、变更或出台一项公共政策时必须首先营造出良好的社会舆论氛围，为促进公共政策的顺畅执行创造良好的社会环境。要通过多种途径加强政策宣传，对修订、变更或创新的政策内容进行高层次的官方权威解读，组织委派上级负责人或专家到下级单位进行政策的宣讲和难点解读，指导下级更好地理解和掌握政策内容，促进公共政策的有效、顺畅执行。最后，上级政策制定者应努力提升领导力，不断提高预见未来和把握时势的能力，高瞻远瞩，尽可能地制定出持续有效的公共政策，进而让公共政策的执行程序化、制度化以及规范化，促进公共政策的顺畅、高效执行。

(四)权责一致，科学设计公共政策执行权责体系

有责无权或责大于权，公共政策会因缺少可动用的社会资源而无法有效开展;有权无责或权大于责，则会导致执行公共政策的动力不足、人浮于事。无论出现以上何种情况，无疑都将导致公共政策的低效、无效执行，乃至产生“中梗阻”现象。科学设置公共政策执行的权责体系，一是要明确上级的领导责任，当一项公共政策出现“中梗阻”现象无法按期完成执行进度时，公共政策的制定和上级执行部门应承担相应的领导责任。二是上级部门在设计公共政策执行权责体系时，必须明晰处于政策执行中间层干部的责任设置，要尽量为传达政策信息的中间层设置政策执行的完成期限，防止办事拖拉、低效执行以及消极执行等不良现象的出现。三是上级制定出台公共政策时，应该尽可能地颁布配套的责任追究制度或条款。对在政策执行中可能出现的各种不良执行状况提前作出警示、明晰各方责任，尽量将公共政策执行“中梗阻”现象的产生防患于未然。四是必须对低效、消极执行的“中梗阻”现象加大惩戒力度。对于政策执行中出现的“中梗阻”现象决不能姑息，防止“执行不力也没事”等错误思想的产生和扩散。要进一步建立健全和深化责任监督体系，将“中梗阻”现象的追责与干部的晋升和选拔机制有效联系起来。

(五)与时俱进，改革创新公共政策执行方式

公共政策执行需经由各行政层级逐层批示或请示是造成公共政策“中梗阻”不容忽视的原因之一，因此，精简政府部门中设置不合理的行政层级、继续深化行政审批权制度改革是克服公共政策“中梗阻”的又一应对之策。当前新一轮的行政管理体制改革正在逐步展开，以审批权下放为主要特征的行政审批权制度改革也在如火如荼地进行。转变政府职能和规范行政审批事项，通过减少不合理的行政层级，将不合时宜的行政审批事项取消、条件允许的行政审批事项下放能够从权力运行机制上有效遏制“中梗阻”的产生。［8］此外，可以通过领导干部的轮岗轮换、挂职锻炼等方式变换工作环境和工作岗位，防止公共权力异化为部门权力或个人权力，切断以公共权力谋取部门或个人私利的根源，从而保障公共政策不受私利的影响，促进公共政策执行顺畅进行。最后，应该积极创新公共政策执行的方式方法，探索不同类型公共政策的执行模式。例如，一些地方政府现行的“一站式”、“一条龙”服务模式［9］，“省直管县”、“市直管镇”行政权力运行方式等在一定程度上能够防止“中梗阻”的产生，达到公共政策执行的“直通道”效果，促进公共政策的快速、顺畅和高效执行。

［1］沈小平． 关注“贯彻危机”——解读党政机关“中梗阻”现象［J］． 政府法制，2004，07:10 －12．

［2］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］． 北京:人民出版社．2012．11．

［3］钱再见，金太军． 公共政策执行主体与公共政策执行“中梗阻”现象［J］． 中国行政管理，2002，02:56 －57．

［4］领导科学网．权力中梗阻与中层垄断专题研究［EB/OL］．http://www．ldkxzzs．com/index/article/2499．

［5］李景鹏． 科学决策的关键——通过不可行性论证的考验［J］． 国家行政学院学报，2011，02:17 －20．

［6］李育林，高维新． 有关官员财产申报观点的评析［J］． 中共山西省委党校学报，2013，05:74 －77．

［7］汪宛夫． 官场潜规则与党的意志“中梗阻”现象［J］． 领导科学，2004，22:14 －15．

［8］章曙东，吴忠林，陈焱． 机关“中梗阻”根治的难点与对策［J］． 党政干部论坛，2007，11:36 －38．

［9］陈波，金玲飞． 治理“中梗阻”加强行政机关执行力建设［J］． 社科纵横(新理论版)，2010，01:69 －70．