河南公共就业服务体系存在的问题及优化建议

晏玉珍

（河南工业大学设计艺术学院，河南郑州450001）

就业问题不仅是关系民生的根本问题，也是政府政策调控的重点。为了提高社会的就业水平，需要政府提供就业服务，为此各国政府纷纷致力于建立国家及地方层面的公共就业服务体系，即通过政府出资的形式，为社会劳动者提供就业服务，从而达到促进就业的目的。河南是典型的中部内陆型省份，人口众多，大量人力资源需要有效配置。而全省的公共就业服务体系建设还处于摸索阶段，虽然进行了积极探索，并取得了一定的成绩，但仍存在很多问题，因此研究如何有效完善河南公共就业服务体系建设十分必要。

一、河南公共就业服务体系建设现状

为贯彻落实《就业促进法》的有关规定，提高河南就业服务管理水平，全面推进公共就业服务信息化建设，2010年，由河南人力资源和社会保障厅牵头对全省就业服务系统进行了升级。新建立的河南公共就业服务信息系统包含三个方面的内容：人力资源市场系统、就业登记管理服务系统和小额担保贷款系统。人力资源市场系统为河南人力资源供求双方提供简捷的信息服务平台，对高校毕业生、农村富余劳动力等重点人群实施针对性管理；就失业登记管理服务系统以就失业登记管理为主线，统筹设计就业和创业培训管理、创业服务、就业扶持、就业援助等业务的信息化；小额担保贷款系统提供对个人或企业小额贷款的申请、担保、审批、发放、回收和逾期管理等。

与此同时，河南各地方政府也在大力完善本地的公共就业服务体系。2011年，济源市举办城乡就业专场招聘会，吸引了近240家企业、约2.4万名求职者，提供岗位1.3万多个，签订了7890个就业协议。济源市始终将提高就业水平放在首位，通过政策完善、机制创新等手段，已建成了覆盖城乡的公共就业服务体系。2012年，辉县市公共就业服务体系初具规模，建成了包括人力资源市场、人才市场、就业训练中心及22个乡镇劳动保障所的公共就业服务体系，并在11个社区成立了劳动保障工作站。自2012年下半年起，安阳市加紧推进公共就业服务体系信息化、网络化建设，逐步建立了市区、街道、社区、楼院、家庭五级就业信息网络，依据就业信息、地理信息及人口信息等构建了具有空间分布特征的数据库系统。汤阴县十分重视公共就业服务体系的建设，截至2012年，已建成5000平方米的人力资源社会保障服务中心，并在全县48个行政村和6个街道办事处设立了人力资源社会保障服务站，实现了省、市、县、乡、村五级联网，达到资源共享及业务协同办理，形成了较为完善、覆盖面广的基层公共就业服务体系。

二、河南公共就业服务体系存在的问题及成因

1.存在的问题。第一，公共就业服务发展不均衡。一是某些县市起步早、进展快，不管是硬件设施还是机制建设都较为完善，而有些县市则进展迟缓，服务体系整体建设比较落后。二是农村地区公共就业服务体系发展滞后。城乡之间在机构设置、费用支出等方面存在很大差距。乡村服务机构普遍存在经费不足、人员编制缺乏、服务方式相对落后，难以满足公共就业服务信息化的发展。三是政府为城镇居民提供了较为全面的就业指导服务，而对于农民工就业则未提供足够的指导，就业难的城镇居民可以享受到技能培训服务，而相对能力较弱的农民工却得不到培训机会。尽管近年来也有一些针对农民工的上岗前培训服务，但培训时间短，效果不明显。第二，信息化水平不高。目前，公共就业服务分散于各个部门，虽然各个机构都在提升自身的信息化水平，但彼此之间还没有搭建信息网络，信息资源无法实现共享。除此之外，劳动力市场也没有进行充分的信息披露。劳动力市场的职能在于及时发布岗位需求信息、岗位供求状况以及培训信息等，而实际上不同县市的信息网络平台建设不均衡，没有将劳动力市场的信息收集工作作为重点，只是一味埋头处理日常繁琐事务。由于信息传递受阻，信息披露水平不足，导致全省的公共就业服务水平不高，大量的人才不能尽快进入到合适的岗位，人力资源配置效率低下。第三，服务机构缺乏明确的职能定位。河南公共就业服务机构存在多种职能并存的情况，如有的机构不仅要负责政策的制定，还要负责与监管公共服务的日常业务。机构内部的工作人员编制混乱，有的参照公务员进行管理，有的则以事业单位人员作为管理依据，甚至有些实行企业化的管理方式。服务机构的责权利不明确，不仅提高了失业者寻求服务的门槛，也增加了机构管理过程中的难度，导致了成本高、效率低等各种问题。第四，缺乏有效的监管与激励机制。发达国家的政府普遍注重就业服务中的监管工作，除了制定法律法规进行约束外，还为就业服务设置了准入条件，并对公共就业服务机构进行监督与管理。我国公共就业服务机构也制定了相关的法律法规，以此为基础，河南各市、县级政府也制定了诸多与促进就业相关的制度性文件，但在具体执行过程中缺乏应有的效力，原因还在于政府的监管力度不够。与监管相配套的应该是良好的激励机制，但河南的公共就业服务中，政府部门缺少对人才市场、就业服务机构的激励性措施，经费投入不足，对各单位的拨款只能保证基本工资和业务经费的发放，而就业服务机构提供的公益性服务得不到足够的经费支持，因此，一些机构引入了市场化手段，在一定程度上背离了公共就业服务的宗旨。第五，就业服务人员服务质量低下。总体来看，就业服务机构的工作人员普遍文化水平不高，专业知识缺乏。公共就业服务机构的业务很大程度上是对失业人员提供就业指导工作，就业指导工作需要很好的专业知识作为基础，由于河南缺少这方面的专业人才，导致就业指导、岗位推荐等工作不到位。全省就业指导人员持证上岗的只占很少比例，服务意识欠缺，服务质量较低。另外，公共就业服务手段比较落后，主要还是以开招聘会为主要方式，这种方式不仅成本高，而且成功的几率很低。由于条件所限，就业服务机构还不具备为高水平人才提供服务的能力，无法开展如人才测评等相对高水平的服务。

2.成因分析。第一，劳动力数量庞大，公共就业服务机构任务繁重。河南人口基数大，导致就业需求量也很大。就业服务的需求趋于多样化，公共就业服务对象的划分也越来越细。而且，公共就业服务的内容也由之前的职业介绍、培训等，发展到退休人员管理、保险及社会保障管理、政策咨询等。这些都对公共就业服务体系提出了更高的要求。而现有的公共就业服务体系很难满足就业快速发展的需求。第二，城乡之间的差距。城乡分割的二元结构使城乡公共就业服务存在着较大差距。一是农村劳动力主要从事低附加值的农业劳动，而城镇劳动者则集中在附加值相对高的第二产业和第三产业，造成城乡居民的收入存在巨大差距。二是城乡基础设施建设差距较大。对公共基础设施的建设投入，城镇的投资总量远远高于农村。第三，政府职能缺位。政府公共就业服务机构除了提供公益性服务外，还要承担监督管理的职能，这就造成了职能划分不清的问题。究其原因，还在于政治体制改革跟不上经济体制改革的步伐，造成了政府的职能缺位、错位等问题。政府职能缺位导致就业服务体系及劳动力市场缺少监管，而职能错位又导致政府局限于提供招聘信息、供需洽谈会等低端服务，效率低下，难以满足大多数求职者的需求。

三、河南公共就业服务体系优化建议

为了更好地发挥政府的服务职能，提升河南的就业水平，需要对公共就业服务体系进行优化。通过借鉴发达国家及我国一些省份的经验，并结合河南实际，对河南优化公共就业服务体系提出如下建议。

1.促进公共就业服务体系的均等化发展。第一，尽快出台相关政策法规。河南应在国家促进就业基础法律的基础上，出台保障就业服务均等化的政策法规，包括就业援助政策、绩效管理政策等，不仅要保证公民享受到均等化的公共就业服务，而且要求服务人员在履行职责的时候能够公平公正，时刻遵守均等化服务的相关要求。第二，加大投入力度。政府应加大对农村地区的投入，注重公共就业服务投入的长期规划，力求就业服务的稳定发展。第三，逐渐突破城乡二元结构的体制障碍，建立面向城乡居民的统一劳动力市场。完善相关服务准则，创造均等化的就业环境，强化对农民工的职业培训，使其能够适应市场化的竞争。

2.进一步加强公共就业服务信息化建设。第一，充分发挥现有信息系统的功能，及时发布就业相关信息。对劳动力市场的供求状况进行分析，了解最新的职业需求，并将这些信息进行汇总和整理后及时对外发布。第二，进一步完善河南的就业信息系统。通过整体的规划和建设，使公共就业服务的网络覆盖到城乡各个区域，构建省、市、县、乡的多级信息网络平台，并实现平台之间的信息共享。通过信息化手段，全面提高全省公共就业服务体系的运作效率。

3.提高就业服务工作人员的服务水平。经济的快速发展，劳动者素质的提高，都对公共就业服务提出了更高的要求。为了进一步完善就业服务体系，需要提高就业服务人员的素质。第一，强化服务理念。在公共就业服务机构内部构建良好的服务氛围，通过加强对员工的培训，全面转变和提升工作方式，变被动服务为主动服务。第二，逐步建立绩效评估机制。在全省公共就业服务领域，绩效考核尚处于空白状态，而有效的绩效评估可以保证机构的运作效率。绩效评估体系应包括以下内容：一是以目标为导向制定相关制度作为保障；二是在考核体系中引入公众满意度的指标，客观反应服务体系的运行效果；三是评价指标要能够量化，具备可操作性。通过上述手段，不仅能够提高工作人员的素质，也可以提高全省的公共就业服务水平和效率。

4.完善公共就业服务体系的监管机制。第一，设立专门的公共就业服务管理机构。就业服务管理机构分为省、市、县等多个级别，每个级别负责对下一级别的管理。各个级别的管理机构应负责在充分调研的基础上，制定相关具体措施，具体由就业服务机构负责实施，包括信息的发布、就业培训、咨询工作及岗位介绍等。第二，引入外部监管机制。应坚持对外公开的原则，欢迎第三方机构及社会公众的监督与信息反馈，从而提高全省公共就业服务的规范化运作水平。公共就业服务的主体和核心是社会公众，因此，政府应该拓展公众反馈的渠道，了解大众的实际需求，通过与服务对象的协商，来解决服务过程中存在的问题。

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