从依法治国到法治中国——十八届三中全会的法治解读

王紫零

（中共揭阳市委党校法学教研室，广东揭阳522031）

新中国成立后，从依法治国到法治中国，我国在探索社会主义法治的道路上不断前行。1997年党的十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”明确写入执政党的工作报告；1999年宪法第三次修改将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法；2002年党的十六大将“依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的重要目标；2007年党的十七大对加快建设社会主义法治国家做出一系列新部署；2012年党的十八大再次强调法治是治国理政的基本方式；2013年11月党的十八届三中全会进一步提出“推进法治中国建设”，吹响了法治建设的新号角，掀开了我国法治建设的新篇章。

一、法治中国的内涵与意义

1.法治中国的内涵。第一，涵义解析。法治中国虽然没有使用诸如社会主义、中国特色这样的前缀，但其含义却是十分明晰的。一是法治中国所指的法治建设场域是中国的，必须契合中国的文化传统、民族精神和政治经济条件。法治中国是将法治的共性同中国具体国情相结合的产物，是对依法治国方略的新提升。二是法治中国所指向的问题是具体的、本土的，必须服务于中国的权力规范、权利保障和人民整体福祉的提升。三是法治中国虽然对一切制度文明保持充分的开放性，但绝不奉行简单的拿来主义。异域他国的法治建设经验可以充分借鉴，但亦要对法治中国建设保持主体性自觉。法治中国是一个直面现实前瞻未来的概念。第二，法治中国与法治国家的关系。相对于法治国家来说，法治中国具有更加现实的意义。法治中国超越了法治国家的抽象意义，将法治要求与中国这个具体的具有主权特征的地理意义上的国家概念结合起来，使得法治国家有了明确的具体适用和生效的区域与范围，将法治国家变成了一项针对中华人民共和国主权管辖范围内所有领域的具体目标。相对于法治国家来说，法治中国有着更加明确的指向性。法治中国作为建设法治国家的具体平台，它是法治国家、法治政府和法治社会在中国这块土地上的有机结合与统一。法治中国的价值要求直接指向了中华人民共和国境内的所有国家机关、社会组织和公民个人，指向了所有的公共机构和私人组织，指向了所有的行政区域，包括港澳台、民族区域自治地方以及驻外使领馆、中国籍的运输工具，甚至对在华工作的外国人和外商也具有明确的指导意义。因此，法治中国概念的提出非常及时。一方面，法治中国是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的生动体现和时空上的最佳结合点;另一方面，法治中国又是对目前已经开展的地方法治的充分肯定、高度概括和总结［1］。

2.法治中国的意义。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了建设法治中国，维护宪法法律权威，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的总体要求。《决定》中专设一部分（第九部分），对如何推进法治中国建设进行了部署，不仅将法治中国正式写入党中央文件，而且还将它单设一个部分，相较于既往法治国家、法治政府的表述而言，这是一个颇富新意的表述，也符合现行宪法第5条有关“依法治国，建设社会主义法治国家”的精神实质，这不仅说明中央对司法改革的重视，也标志着中国的法治建设进入到一个新阶段。法治中国所展示的法治美好愿景和法治发展路线图构成未来时态下我国人民奋斗的重要方向。

二、法治中国的必要性与迫切性

1.法治是市场经济发展的内在需求。市场经济实际上就是法治经济。现代市场经济运行良好的国家都以法治为基础。因为投资者、贸易者、劳动者、消费者——无论个人还是团体以及企业，无论各自的利益诉求有多么巨大的差异——只有明确地知道行为准则以及违反规则的后果，才能进行合理的规划和决定。法治，正是一种系统的规则治理的价值接续和技术安排。同时，市场经济的发展也打破了权力全能的神话，剪断了权力无所不及的触角，也就形成了人们的规则思维和规则意识。要进一步完善社会主义市场经济体制，政府必须适当地退出，而法制则要全面地跟进。要把政府和市场、政府和企业、政府和社会的关系，在法制框架下厘清［2］，包括市场主体的法律保障问题、市场秩序的法制规范问题、市场行为的法律制约问题和保障问题，产权制度的进一步明晰，农民的多种财产权利保护等等。

2.政治体制改革要以法治作为突破口。现阶段的政治体制改革，是在一个特殊的社会历史环境中进行的。政治体制改革面临的困难、障碍、矛盾和冲突，比人们预料的要更多。因此，在政治体制改革的大背景中，还潜伏着许多不安定因素，而且在改革过程中还会产生新的不安定因素。如不排除和制止这些不安定因素，政治体制改革就不可能比较顺利且富有成效地进行。在政治体制改革的全过程，我们要运用法制武器，打击各种刑事犯罪分子，打击敌视和破坏改革的国内外敌对势力与敌对分子。同时，还要善于通过法制手段，调整利益分配和利益冲突，以缓解和疏导矛盾；教育人民群众增强公民意识，明确公民的基本权利、义务以及个人对社会的责任，自觉地维护安定团结的局面，为改革创造良好的环境。现行宪法和法律为改革提供了法律依据，改革中的立法将引导政治体制改革合法而又有秩序地进行。而且，政治体制改革的成果还要用法的形式加以确认，才能巩固和推广。法治建设不仅是法制本身的事情，而且是整个改革的保障，是政治体制改革的重要路径和切入口。法治建设已经成为我们国家政治体制改革的一种更加成熟、更加积极稳妥、更加规范化和有序化推进的一种主要方式。

3.司法改革是建构法治秩序的切入点。党的十八大提出进一步深化司法体制改革，党的十八届三中全会则提出必须深化司法体制改革，表明国家进行司法改革的决心。当前，中国司法给社会释放的主要信号有：中国司法不独立，不能严守法治底线；公检法之间合作有余，相互制约和监督不足，无法兑现刑诉法上的机构间分权与制衡要求；司法行政化［3］。中国司法改革已进入新的关键期，中国司法改革的方向必须是规范法治，从而才能更好地发挥司法和法治在转型社会中维系秩序与凝聚共识的积极作用。

4.建设法治政府关键是改革行政执法体制。依法治国的基础是依法行政，推进法治国家建设必须深化行政执法体制改革，规范行政执法权的运行。然而，从目前我国行政执法体制的现状来看，行政执法权限不明、职责不清、多头执法，“钓鱼”执法、运动式执法、选择性执法，执法不作为、乱作为、自由裁量权过大等乱象严重影响行政执法的效率，导致行政执法公信力下降，损害了行政执法的权威。人民群众迫切希望通过改革破解难题，让行政执法权归位。只有深化行政执法体制改革，保证人民赋予行政机关及其工作人员的行政执法权力能够真正依法行使、严格行使，才能切实做到依法行政、严格执法和执法为民。

5.法治是多元社会治理的基本方式。在改革步入深水区，社会阶层分化、利益主体多元、诉求纷繁复杂的背景下，如何将社会各界的思想与行动统一到全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义事业新胜利的奋斗目标上，是当前社会治理面临的突出问题。解决这一问题，也需要依靠法律之治。法律作为社会普遍遵守的行为规则，不仅具有确定性、稳定性、指引性的重要功能，在其影响下逐渐形成的法律意识和法律文化，可以使人们潜移默化地从不敢违法到不愿违法，直至认真守法。从立法过程来看，法律制定本身就是一个寻求共识、凝聚共识的过程。立法要征求意见、集中讨论、民主表决，有效地汇聚民意，整合不同利益和观点，形成大多数人可以接受的方案。从法律实施上看，遵循法定程序的执法使人人得享权利保障，恪守中立的司法使人人获得公平正义的救济，“法律面前，人人平等”的原则使人人自重互敬。从法律目的看，有了法治的保障，人民才能积极参与国家和社会治理，人民监督的权力才能得到落实，人权才能得到切实的尊重和保障，社会纠纷冲突才能通过公平以及和平的方式解决。只有充分发挥法律的稳定性和可预见性的特点，依靠法治方式化解矛盾，才能破解利益冲突，构建理性和谐的社会环境。

三、实现法治中国的路线图

1.弘扬法治精神，树立法治信仰。法治，是一种信念，更是一种追求。法治精神和法治信仰是法治的灵魂，人们缺乏法治精神、没有法治信仰，社会也就不会有法治风尚，法治只能是无本之木、无源之水。缺乏精神和信仰的法治，如同没有灵魂的肉体，再严谨的法条也会沦为炫目的装饰品。只有当遵纪守法成为一种自觉、依法办事成为一种习惯、恪守法律规则成为一种自然，才能使法治释放更多的规则正能量。正如卢梭所言，“法律只不过是穹窿顶上的拱梁，唯有历史积淀而成的风尚才最后构成那个穹窿顶上的不可动摇的拱心石”。真正的法律，从来都不是铭刻在铜表上，更不是印刷于华美的书卷中，而是驻守在每个公民的灵魂深处。建设法治中国，不仅体现在公正、高效、权威的法律制度表面，更彰显于法治精神、法治信仰渗透每个公民的内心。法治同严密的法律条文、高深的法学理论之间有密切关系，但后者仅仅是前者的必要条件而已。只有当全体社会成员都把法治精神和法治信仰理所当然地作为一种重要的生活方式的时候，法治中国也就悄然而至。执政党依法治国、政府依法行政、民众自觉守法，法治精神和法治信仰也就会被自觉地融入经济社会发展的进程之中，纾解矛盾靠法、解决问题用法的良好法治氛围也就水到渠成。

2.促进社会公平正义。《决定》提出，要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。公平正义，是司法工作的生命线，也是社会和谐稳定的基石。只有维护社会的公平正义，才能实现长久稳定的和谐。同时，必须看到，我国正处于社会转型的特殊历史时期，社会矛盾高发的局面短期内难以根本扭转，影响社会和谐稳定的因素大量存在，迫切需要发挥司法权力救济、定纷止争的作用，让司法机关为维护社会稳定、化解社会矛盾、促进社会公平正义发挥应有的作用。为此，必须加大司法体制改革力度，拓展司法体制改革深度，不断提高司法公信力，努力让人民群众在每一起案件中都能感受到公平正义，让司法成为维护社会公平正义的最后一道防线。

3.维护宪法的最高权威。在我国，由于宪法和法律是党的主张与人民意志相统一的体现，是执政党路线方针政策经过民主立法程序上升为国家意志的体现，是国家政治制度、经济制度、社会制度、文化制度和人权保障制度的规范化、法律化，因而维护宪法和法律的权威，就是维护党和人民共同意志的权威，就是维护国家与社会根本政治制度和基本制度的法治基础，就是维护我国法治的权威和司法的公信力；捍卫宪法和法律的尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法和法律的实施，就是保证人民根本利益的实现。宪法是整个法律体系的核心和统辖所在，提纲挈领，总括全局。因此，法治建设的首要问题就是确保宪法中的原则性规定能得到执行。《决定》特别指出，宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，强调宪法的至上性和最高权威性表明要进一步健全宪法实施监督的机制和程序，建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法的制度，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

4.深化行政执法体制改革，让执法更高效、更权威。十八届三中全会对深化行政执法体制改革做出部署，提出要整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。要完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，做到严格、规范、公正、文明执法。行政执法体制改革的目标就是从体制上源头上建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，保证行政执法权在宪法和法律范围内规范有效地运行。根据十八届三中全会提出的总体要求，深化行政执法体制改革应当首先着重解决依法规范行政执法权的配置问题。有关部门要依照宪法和法律的要求，从行政执法工作的实际出发，依法合理配置行政执法权，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法的问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。尤其是要加强食品药品、安全生产、环境保护等重点领域和专业领域的执法力量，理顺行政执法体制，减少行政执法层级，提升行政执法效能。深化行政执法体制改革的着力点是增强政府公信力和执行力，目标是建设法治政府和服务型政府。行政执法体制是行政体制的核心内容，是我国行政机关依据宪法和法律履行行政职能、治理国家和社会的机制与方式的综合体现。深化行政执法体制改革，要整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的完善体制。深化行政执法体制改革，着力点是增强两个“力”，即公信力和执行力。公信力事关政府的威信和人民群众的信任程度；执行力事关政府的行政效力。政府公信力下滑和行政执法疲软是当下行政管理中的两大问题，增强政府的公信力和执行力已刻不容缓。深化行政执法体制改革的目标，无疑是建设法治政府和服务型政府。法治政府是现代政府的治理目标，服务型政府是现代政府的政治目标，旨在保持人民政府的本质［4］。

5.建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。

《决定》指出，必须深化司法体制改革。在党的文件中如此重视司法改革，可以说是前所未有。深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，是司法改革的目标。为了实现这一目标，必须做到以下几点：第一，去地方化。《决定》明确指出，要改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这样改革的目的，正是为了保证国家法律统一正确实施。司法是国家司法，必须更加注重法治的统一和权威。所以，去地方化，减少地方对司法的干预是应有之义。目前，地方法院、检察院的人事任命以及经费、办公场所保障都受制于同级的党政机关。这样，地方司法机关在行使司法权的时候难免会受到影响。改革司法管理体制，有利于解除地方司法机关的种种顾虑，也有利于化解社会纠纷和矛盾，因而这是一项非常重要的改革。不论是“人财物统一管理”的改革，还是“与行政区划适当分离的司法管辖制度”探索，其目的均在于“确保依法独立公正行使审判权检察权”，这同样是新一轮司法改革的核心目标。第二，去行政化。《决定》提出，要改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责；明确各级法院的职能定位，规范上下级法院的审级监督关系。这些内容总括起来，就是去行政化。多年来，我国的司法体制过多受制于行政机构，独立性与权威性不足，导致司法难以发挥常态性的纠纷解决机制作用，造成案件处理权责不一致，缺乏效率。司法机关应坚持依法、独立、公开开展工作，不受任何组织和个人的影响，将行政事务与审判、检察业务分开管理，可在检、法两院设专职行政副院长管理行政事务，司法业务则交由最高司法机关统一管理。在法院内部，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，实现让审理者裁判、由裁判者负责，对于在司法审理中破除长官意志和以上压下现象，确保审案法官的独立裁判，具有积极意义。应严格规范减刑、假释保外就医程序，堵住在服刑时依恃特权、关系寻求特殊关照的漏洞，确保判决执行的平等性。第三，深化司法公开。《决定》强调，要推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料，公开法院生效裁判文书。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法的渠道。这些内容的特点就是大力推行司法公开，让司法接受监督，让权力在阳光下运行。目前，推行司法公开有两点非常重要:一是公开的力度要增强、范围要增大。不仅结果要公开，更为关键的是过程公开、依据公开、判决公开等。二是独立的司法必须进行强有力的监督和有效监督，必须让体制内监督与体制外监督结合起来，让人民监督司法［5］。第四，完善人权司法保障制度。《决定》强调，要完善人权司法保障制度，健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。冤案一般是指使无辜者受到刑事追诉的刑事案件；假案一般是指司法人员栽赃陷害或者当事人替人入罪的刑事案件。错案的产生，既有特定历史时期的客观原因，也有司法人员的主观因素。错案对司法公正的损害最大，对公民权利的侵害最大。前不久，最高人民法院公布了《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》，这是十八届三中全会提出司法体制改革后审判制度的重大改革举措。错误的执法理念和司法观念是导致冤假错案的深层次原因，只有彻底纠正那些不符合法治精神的错误观念和做法，才能消除冤假错案再次发生的危险。《决定》提出，废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。废止劳动教养制度与完善人权司法保障制度、建设法治中国的整体理念是完全一致的，是对公众意见的一个回应，也是顺应民意的一个重大举措。劳教制度尽管在历史上发挥过积极作用，但近年来饱受诟病，在执行过程中出现了对象扩大化、容易被地方执法机关滥用、侵犯人权等一系列问题，最严重的是未经法院审判就长时间剥夺一个人的人身自由。因此，无论是从保障人权的必要性还是从建设法治中国的高度来看，都有必要废止劳动教养制度。第五，完善责任制度。现行体制中，虽然案件在法律文书上有司法官署名，但实际上行政化的运行机制使得案件处理结果与办案人员没有很直接的关系，一旦需要追究责任主体承担错案责任就显得被动。为此，要改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，明确责任范围。

6.完善人权司法保障制度。我国宪法规定，“国家尊重和保障人权”。司法是人权的保障制度，一切侵犯公民权利的行为都应当得到追究。《决定》要求进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序；健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则；特别是明文废止劳动教养制度。同时，还将完善死刑前的家属通知程序，确保对死刑犯的人道主义对待，尤其是人格上的尊重与精神慰藉。

7.逐步减少适用死刑罪名以体现司法文明。《决定》提出“逐步减少适用死刑罪名”，这是完善人权司法保障制度的重要内容，也是中国司法文明的体现。减少适用死刑罪名直至最终取消死刑，是人类文明的趋向。根据中国现阶段的具体情况，保留但“逐步减少适用死刑罪名”是符合中国实际的做法。2011年颁布的《刑法修正案（八）》取消了13个经济性非暴力犯罪的死刑，占死刑罪名总数的19.1%，规定对审判时已年满75周岁的人一般不适用死刑，并建立死刑缓期执行限制减刑制度，为逐步减少死刑适用创造了法律和制度条件。

8.依法化解社会矛盾。化解新时期错综复杂的社会矛盾，破解社会转型升级带来的难题，这一切都将依靠法治利器来进行。因为法治不仅是代表全体人民意志的最高秩序，也是不断释放正能量的规则。为此，《决定》强调要“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，不断提高公职人员运用法治思维和法治方式行使权力、解决问题的能力与水平。根据十八届三中全会的要求，涉法涉诉信访问题应当纳入法治轨道解决。《决定》指出，要建立涉法涉诉信访依法终结制度。司法改革并不限于《决定》的第九部分，而应该是全方位的。改革所涉及的法律问题，都将通过法律的立、改、废等手段来达到规范化、有序化、制度化，从而使它更加稳妥、更加有序、更加有效地运行。司法改革具有为经济、社会改革保驾护航的作用，是全方位改革的基石。对于缓解社会矛盾、促进社会公平来说，《决定》宣布的改革措施对于恢复司法效能和信誉具有重大意义，有待于以更具体的细则落实执行。走向“契约社会”，实现法治中国，将是中国政治经济转型和迈向现代化的关键。

［1］莫纪宏.“法治中国”建设的划时代意义[N].检察日报，2013-11-27.

［2］季卫东.法治中国路线图［EB/OL］.http://www.21com.net，2013-11-13/2013-12-25.

［3］田飞龙.司法改革的中国困局及其反思［EB/OL］.http://www.21com.net/articles/zgyj/fzyj/article_20 13111395266.html，2013-11-20/2013-12-28.

［4］陈颖婷.依法行政方能依法治国［EB/OL］.http://www.chinapeace.org.cn/，2013-11-18/2013-12-28.

［5］杨小军.司法改革需要去“四化”［N］.检察日报，2013-11-20.