试论十八届三中全会关于经济体制改革的创新

廖富洲

（中共河南省委党校 经济学教研部，河南 郑州451000）

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是我国今后一个时期全面深化改革的宣言书和行动纲领，描绘了全面深化改革的路线图和时间表。全文2万多字，包含了300多项改革举措，改革的力度广度深度都是空前的。其中，经济体制改革是全面深化改革的重点。《决定》指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。《决定》中关于经济体制改革的举措有许多创新，以下从六个方面予以探讨。

一、《决定》提出全面深化改革要以经济体制改革为重点、发挥经济体制改革牵引作用，带动其他领域的改革，进一步强调了经济体制改革的“牛鼻子”作用

全面深化改革要以经济体制改革为重点，原因主要有三个：一是国情的要求。当前我国的国情是什么？习近平总书记说了“三个没有变”，即我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。这“三个没有变”，决定了经济建设仍然是全党的中心工作，而坚持以经济建设为中心不动摇，就必须坚持以经济体制改革为重点不动摇。二是社会发展一般规律的要求。经济基础决定上层建筑，经济体制是其他领域各方面体制机制的基础，其他体制都是基于经济体制设计而构建的。经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面和领域体制改革的进度，经济体制改革在全面深化改革中起着“牛鼻子”的作用，牵一发而动全身。任何一个领域的改革都不能与经济体制改革涉及的范围之广相比。我国“五位一体”的全面改革涉及很多领域，必须分清主次和重点。《决定》突出强调以经济体制改革为重点，发挥经济体制改革的牵引作用，推动生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。三是完善社会主义市场经济体制的要求。我国社会主义市场经济体制虽然经过了20 多年的发展，取得了巨大的成就，但还存在一些缺陷和不足。比如，市场的作用还没有能够充分发挥出来，政府对经济运行还有过多的不当干预，市场体系还不完善等等，这些方面都要求我们继续深化经济体制改革，不断完善社会主义市场经济体制。从上述三个方面看，我们要全面深化改革，必须坚持以经济体制改革为主轴，抓住经济体制改革这个“牛鼻子”，努力在重要领域和关键环节改革上取得新突破，以此牵引和带动其他领域改革，为其他领域改革提供强大动力，创造更好条件，促进其他领域深层次矛盾的化解，促进其他领域改革的深化，使各方面改革推进、形成合力。

十八届三中全会强调以经济体制改革为重点并不意味其他方面的改革不重要，这次全面深化改革包括了经济、政治、社会、文化、生态文明等领域，对政治体制改革、社会体制改革、文化体制改革和生态文明体制等方面的改革也都进行了部署。

二、《决定》提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是一个伟大的理论和实践创新，是一个新的飞跃

《决定》提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。把市场在资源配置中的作用从“基础性”改为“决定性”，尽管只是两个字的差别，但却是《决定》最大的亮点和重大的理论创新，是思想解放的又一次重大突破，也是深化经济体制改革以及引领其他领域改革的基本方针。这个提法的转变抓到了经济体制改革的核心，标志着我党对社会主义市场经济规律的认识达到了一个新的高度，我们要不断深化对这一理论创新的认识。

市场的决定性作用指的就是市场在所有社会生产领域的资源配置中处于主体地位，对商品价格有直接决定权，不能有其他力量高于甚至代替市场的作用。十八届三中全会把市场在资源配置中的作用从“基础性”提高到“决定性”的高度，实际上是进一步强化了市场的作用，提高了市场发挥作用的分量，说明“市场之手”与“政府之手”的作用次序，显示出今后主要由市场或市场主体充当“运动员”，政府则主要充当“裁判员”的角色，从而厘定了政府与市场的行为边界。同时，这也充分体现出了中国坚持社会主义市场经济改革方向的坚决态度。

提出市场在资源配置中起决定性作用，主要是要解决我国经济社会中存在的主要问题：一是解决一个时期以来各级政府对资源配置过多和对经济干预过多的问题。目前，我国经济体制中存在的最突出问题是政府对资源直接配置过多，尤其是一些地方政府为追求GDP 的增长，为了政绩，不惜拼资源、拼环境，债台高筑，污染环境，而对民生问题则重视不够，欠账太多。一些中央部门热衷于维持审批体制，追求部门利益，有些官员甚至搞权钱交易，违法牟取私利。政府在向老百姓提供基本公共服务、维护公平竞争市场环境、监管食品药品安全及环境污染等方面做得不到位。因此，必须大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场机制实现效率最优化。同时，政府要积极转变职能，以更好地发挥政府的作用。二是要解决市场体系不健全、难以形成公平竞争市场环境的问题。当前，我国的市场体系还不够完善，主要表现在生产要素和资源产品价格市场化程度不高，存在着不同程度的扭曲，这同政府过多地不当干预有密切的关系，也同市场发育程度不够成熟有关。同时，市场公平竞争的环境也不健全。有的地方搞市场封锁，对外地产品和流向外地的原材料搞价格歧视，甚至进行人为限制；有的地方为鼓励本地区高耗能产品生产的发展，不顾国家禁令实行优惠电价以及放纵排污；等等。因此，必须通过充分发挥市场机制的作用，打破市场分割，加快建立现代市场体系。三是要解决对非公有制经济的一些歧视性规定，包括消除各种隐性壁垒设置等问题。要坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种显性和隐性壁垒，切实放宽市场准入，鼓励和支持非公有制经济加快发展。

《决定》指出，市场在资源配置中起决定性作用并不是起全部作用。发展社会主义市场经济，既要发挥市场的作用，也要发挥政府的作用，把市场的基础性作用改为决定性作用，绝不是意味着要否定或弱化政府的作用，而是要更好地发挥政府作用。市场和政府“两个作用”有机统一、缺一不可，应该优势互补、相辅相成。一方面，要从更大的广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。另一方面，政府也要发挥好应有的作用，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。

三、《决定》进一步丰富和发展了社会主义基本经济制度的内涵

《决定》在坚持和完善社会主义基本经济制度这一方面有很多新的亮点和创新，对社会主义基本经济制度的内涵做了进一步的丰富和发展。主要表现在以下方面：一是充分强调公有制为主体、多种所有制经济共同发展这一基本经济制度是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基，说明我们的深化改革必须坚持公有制为主体，社会主义制度本色不能改变。二是提出公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。这是党的文件中第一次正式提出把二者并列起来，说明二者是平等的市场主体，必须平等参与市场竞争，平等受到法律保护。尤其值得注意的是，这里《决定》进一步提高了非公有制经济的社会地位，从“社会主义市场经济的重要组成部分”上升为“我国经济社会发展的重要基础”，这比历次三中全会对非公有制经济在我国的重要地位都提得高。这“两个都是”是对社会主义市场经济发展实践的新概括，是对社会主义基本经济制度内涵的丰富和发展。三是《决定》提出“三平等一消除”，指出要“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。此外，《决定》针对非公有制经济还提出了“三个鼓励”，为非公有制经济发展创造了更加广阔的空间，同时也有利于促进非公有制经济自身制度的完善和发展。四是《决定》提出“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”。建立现代产权制度是社会主义市场经济健康发展的前提条件。“非公有制经济财产权同样不可侵犯”这一提法的最大突破是，从政策和法律角度更加清晰地界定非公有制经济的财产所有权，并对其经营给予合理地保护和承认，必将大大增强各类非公有制经济主体的发展信心与创业动力。五是《决定》把积极发展混合所有制经济作为基本经济制度的重要实现形式提了出来且放到了一个突出的战略地位。积极发展混合所有制经济不是新的概念，早在十五大就提出来了，在十八届三中全会《决定》中关于混合所有制经济的提法有新的内涵和定位，就是既要发展国有资本控股的混合所有制经济，也要鼓励发展非公有制资本控股的混合所有制经济。而大力发展混合所有制经济不仅有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，也有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。大力发展混合所有制经济，将成为中国特色社会主义经济体制改革的又一次重大创新。

《决定》在鼓励非公有制经济发展的同时，强调必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力，说明公有制经济仍然是主体地位，公有制和非公有制经济并不是简单的此消彼长的关系。发展非公有制经济并不是要削弱国有经济等公有制经济，二者是互促共赢的关系。这里传递出的政策信息是，国有企业跟民营企业的关系不是国进民退、国退民进的关系，而是相互补充、相互协调、相互促进的关系，双方共赢是我们改革的目标。

四、《决定》指明了国有资产管理和国有企业改革的方向

《决定》提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，以推进国有资本合理流动，切实提高国有资本资源配置效率。《决定》明确提出了国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。《决定》在国有资产经营预算制度方面也有一个新的突破，提出划转部分国有资本充实社会保障基金，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020 年提到30%，更多用于保障和改善民生。国有资产属于全体人民所有，国有资本收益应该更多地用于整个社会改善民生，而不能过多用于国企内部的福利分配。因此，提高国有资本收益上缴比例是顺应了长期以来社会的呼声，是深化国有企业改革、改善国有经济布局、增强国有企业社会责任的重大举措，是坚持和完善基本经济制度的客观要求，也必将对国有企业改革产生重大影响。

“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”，《决定》的这个提法意味着积极发展混合所有制经济是新一轮国企改革的核心课题。发展混合所有制经济符合现代化大生产需要，可以有效放大国有资本的带动力，发挥影响力。同时，《决定》提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，即企业可以根据贡献的大小，将部分股份分给包括企业管理层、科技人员和普通职工，或由职工自愿出资购买，使全体职工能够获得财产性收入。在混合所有制经济中积极支持员工持股，有利于激发企业活力，有利于提高劳动生产率，有利于增强社会和谐。

在深化国企改革的过程中，《决定》提出了要根据国有企业功能定位进行改革的思路。根据国企的功能定位，我国的国企可以分为三类：一是公益类企业，是完全为社会服务的，资源可以垄断，价格可以有优惠，资本不足时财政可以投资。二是保障类企业，重点是电力、石油、能源、军工为主的涉及国家安全的企业，它们同公益性和竞争性国企交叉存在。三是竞争类企业，以盈利为目标的国企，应该更多地放到市场上竞争，优胜劣汰。在根据不同类型企业进行分类改革推动国有企业产权多元化的基础上，要注重完善公司法人治理结构，深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。为了有效规范国企高管薪酬，划清“官”和“商”的界限，充分利用市场进行调节，《决定》明确指出，国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员的薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。这对社会上反映强烈的国企老总“官”“商”不分、既是高官又是高管、既享受体制内行政官员待遇又拿天价年薪问题的解决，提出了明确的思路和对策。

五、《决定》充分阐释和完善了“现代市场体系”的基本特征

《决定》在关于市场体系方面有许多新内容，比较全面地阐释了现代市场体系的基本特征：一是企业自主经营、公平竞争；二是消费者自由选择、自主消费；三是商品和要素自由流动、平等竞争。这样，就明确阐述了生产者权利、消费者权利、商品市场和生产要素市场之间的相互关系，从而为建立现代市场体系提供了理论前提。尤其是在建立城乡统一的建设用地市场方面，《决定》提出，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价。这里要注意的是应在符合规划和用途管制的的前提下，不能理解为农村集体建设用地都可以入市，更不能理解为农村宅基地可以入市进行自由买卖了。对农民宅基地问题，《决定》明确提出要保障农户宅基地用益物权，即农民对宅基地的占有、使用和收益等权能。改革完善农村宅基地制度要选择若干试点，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。至于何时确定和开展试点，需要统一部署及相关政策的进一步细化。

六、《决定》在转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡一体化体制机制以及构建开放型经济新体制方面，也有很多新的亮点，提出了新的更高要求

在转变政府职能方面，十八大提出，推动政府职能向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变。十八届三中全会在十八大提出建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府的基础上，进一步提出了建设法治政府的目标。关于政府怎样正确履行职能，《决定》做出了明确回答，即政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。要转变政府职能，一是必须加强和改进宏观调控，保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，实现经济持续健康发展。要健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。二是必须进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度地减少中央政府对微观事务的管理。政府要做到“三个加强”，即加强发展战略、规划、政策、标准等方面的制定和实施，加强市场活动的监管，加强各类公共服务的提供。三是必须深化机构改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。

在深化财税体制改革方面，十八届三中全会首次提出“建立现代财政制度”，“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”，以发挥中央和地方两个积极性。同时，将财税改革提升到国家治理的角度，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。《决定》要求，改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度；完善税收制度，深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重，对增值税、消费税、个人所得税、房地产税、资源税和环境保护费等提出明确改革要求，强调加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理；建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任，同时强调保持现有中央和地方财力格局总体稳定，进一步理顺中央和地方的收入划分。

在城乡发展一体化方面，十八届三中全会提出了破解城乡“二元结构”、实现城乡发展一体化的实现路径，要“健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。在具体路径方面，指出“加快构筑新型农业经营体系”是实现农业现代化的必由之路，提出“三个鼓励”即鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。“赋予农民更多财产权利”，进一步深化农村土地制度改革，保障农民集体经济组织成员的权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，探索农民增加财产性收入渠道。“推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”是实现新型城镇化的基本条件，《决定》提出了“三个保障”，即保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。“完善城镇化健康发展体制机制”是实现城乡一体化的制度保障，《决定》提出要推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调发展，推进城市建设管理创新，推进农业转移人口市民化，加快户籍制度改革，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

此外，十八届三中全会对进一步扩大开放、以开放促改革提出了新的更高要求，强调坚持“以开放倒逼改革”，带动新一轮改革和发展等。《决定》提出要适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放的相互促进、引进来和走出去的更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争的新优势，以开放促改革。放宽投资准入，统一内外资法律法规，推进金融、能源、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。同时，扩大企业及个人对外投资，提出“三个允许”，即允许发挥自身优势到境外开展投资合作，允许自担风险到各国各地区自由承揽工程和劳务合作项目，允许创新方式走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资等。要加快自由贸易区建设，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。要扩大内陆沿边开放，形成全方位开放新格局。