以基层党建创新促进社会管理创新——以日照市建立党群“双向直通”机制为例

岳庆刚

（中共日照市委党校教务处，山东日照276800）

党的十八大报告提出，“创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础”，要求“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”［1］。基层党组织是实现社会管理创新最基本、最有效的力量。在创新社会管理的过程中，基层党组织应当切实担负起领导核心责任，以基层党建创新促进社会管理创新，努力实现基层党建和社会管理的良性互动。2009年以来，日照市认真贯彻中央关于加强和创新社会管理的部署和要求，积极探索基层党组织在社会管理创新中充分发挥领导核心作用的有效途径，取得了明显成效。特别是在以党建创新促进基层社会管理创新方面，积极探索建立党组织与党员、党员与群众“双向直通”机制，建立基层党组织与党员、党员与群众的直接联系，构建立体化、全覆盖的群众工作网络，逐步实现了基层党组织服务群众做群众工作的无缝隙、零距离、全覆盖，为基层党组织在基层社会管理中充分发挥作用提供了很好的范例，是对党的十八大提出的建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”社会管理新体制的积极探索和有益尝试。

一、党建工作在社会管理创新中的基本定位

（一）党建工作与社会管理创新

社会管理有广义和狭义之分。广义的观点认为，社会管理主要是指政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程［2］。狭义的观点认为社会管理作为政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，指的是政府对社会公共事务中排除政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域［3］。本文在广义的层面上使用社会管理这一概念。社会管理创新是指运用现行的资源和经验，运用现代管理理念、技术、方法和机制等，对现有管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进、改革，构建新的社会管理机制和制度，以实现社会管理体制创新目标的活动和过程。社会管理创新既是一种创新活动，也是一种创新过程。

我国正进入一个以社会管理为中心的新的发展时期，加强和创新社会管理已成为一个重要的理论和实践课题。为此，党的十八大报告提出了“加强和创新社会管理”的要求，明确提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”［4］。其中的党委领导，就是要求各级党组织在加强和创新社会管理中发挥引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力，把党的政治组织优势转化为管理服务优势，切实发挥基层党组织在社会管理中的领导核心作用，让党的基层组织和党员发挥好在引领服务群众、反映群众诉求、化解社会矛盾中的战斗堡垒作用和先锋模范作用。因此，如何形成与现有经济社会发展趋势相适应的党的基层组织建设新模式，发挥服务功能，在社会组织化框架内形成社会管理的有效途径，就成为基层党的建设需要探索的基本课题。

（二）党组织在社会管理创新中的核心地位

社会管理体制创新的基本路径是从政府本位走向社会本位，注重政府、社会组织、公众之间的合作治理，注重社会管理的服务性、自主性、规范性［5］。现代民主政治是政党政治，政党产生于社会，并以社会最大多数人的支持作为政党执政的基础。在我国的政治框架下，中国共产党作为执政党，在社会管理创新中必然居于核心地位。改革开放以来，我国经济社会的深刻变化要求在创新社会管理过程中重构党与社会的关系，重塑执政党的社会治理理念，发挥引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力，把党的政治组织优势转化为管理服务优势，切实发挥党组织在社会管理中的领导核心作用。

二、日照市对以基层党建创新促进社会管理创新的积极探索

日照市针对有些基层党组织与党员、党员与群众联系服务渠道不畅，群众工作缺少有效载体等问题，从2009年开始，积极探索建立党群“双向直通”机制，即通过建立完善党组织与党员、党员与群众的双向直通，让党组织与党员、党员与群众“联”起来、“动”起来，逐步实现群众工作的无缝隙、零距离、全覆盖［6］。目前，党群“双向直通”机制已经成为日照市以基层党组织建设创新促进社会管理创新的重要载体，成效显著，其做法先后被山东省委组织部和中组部刊发。

（一）基本做法

1.科学设置党小组，搭建党组织与党员之间的直通渠道。分地区分类别设置不同党小组，通过党小组搭建党组织和党员联系沟通的桥梁。在农村，根据党员年龄、爱好、特长和所从事产业的不同，成立养殖党小组、捕捞党小组、维稳党小组等专业党小组；在社区，推行党建网格化管理，按楼宇和党员分布设置党小组。各党小组结合实际，定期组织开展“党员志愿队”“党员代表接待”“亲情一帮一”等各具特色的活动，解决群众的实际困难。目前，全市共成立各类专业党小组5500多个，成立文体、助弱助残、调解、环保等党员志愿者服务队2800多个［7］。

2.畅通联系服务方式，搭建党员与群众之间的直通渠道。发放《民生手册》，让群众足不出户了解各类民生信息；设立市长电话，开通“行风热线”，深入推进领导公开接访、机关干部定期下访，进一步延伸服务渠道。2013年共组织市长接听日活动6场，群众来电按期办结率和群众满意率均为100%。市长电话受理中心转办群众来电4036个，按期办结率和群众满意率均达99%以上［8］；乡镇党委统一制作便民联系卡，全面公开党政班子成员、村（社区）干部、部分党员的姓名、职务、分工和联系方式等并及时发放到党员群众手中；定期开展“民情走访”活动，了解党员群众的困难和需求，采取“一帮一”和“多帮一”的形式帮助群众解决难题。

3.加强民情民意沟通，搭建党员群众之间的意见反馈渠道。对群众的意见建议，特别是群众反应强烈的问题，党组织及时汇总，归类办理，能够解决的及时解决，受客观条件限制暂不能解决的耐心做好解释工作。在村（社区）设立村务党务公开栏和党群“双向直通”公告栏，及时向党员群众反馈意见建议的办理情况。各乡镇聘请部分“两代表一委员”和群众代表担任“双向直通”工作义务监督员，各村成立以村民小组长和村民代表为主的“双向直通”工作监督小组，收集群众意见需求，提出合理化建议，形成了活动过程让群众参与、活动成效由群众评判的工作机制。

（二）制度建设

1.拓宽党组织与党员之间的直通渠道。第一，建立党组织成员联系党员制度。村（社区）党组织成员按照地域相邻、沟通方便的原则，每人联系一定数量的党员，采取与党员谈心交心等方式，及时了解党员的思想状况，征求党员对支部工作的意见和建议，有针对性地帮助党员解决实际困难和问题。严格落实“三会一课”制度，定期召开党组织成员会议，专题研究联系服务党员情况。在农村根据党员年龄、爱好、特长和所从事产业的不同，合理调整划分专业党小组，积极开展各具特色的组织活动，充分发挥党员的先锋模范作用；在社区推行党建网格化管理，按楼宇和党员分布合理设置党小组，由支部成员分别联系，随时了解社区党员和居民需求。第二，建立党员服务站和民情接待日制度。在街道和村（社区）分别建立党员服务站，开通服务热线，在党员服务站公开服务党员群众承诺，接受党员群众监督。安排专人，及时为党员提供信息咨询、党费缴纳、组织关系转接、老党员补助发放以及流动党员管理等服务。各服务站建立健全来访登记、限期办结、及时答复、定期总结上报、日常管理等各项规章制度，保证党员的求助及时得到答复，对党员反映的重要情况则向街道党委报告。建立党组织成员民情接待日制度，组织党组织成员轮流坐班，受理党员群众诉求、意见和建议。第三，建立阳光党务制度。畅通党内信息传递渠道，重要情况向党员先通报，重大事项让党员先知道，重大问题组织党员先讨论，重大决策实施党员先发动，对流动党员和外出务工党员通过电话、网络等形式经常通报情况征求意见，保障党员的知情权、参与权和监督权。严格落实发展党员、推荐入党积极分子公示、票决、责任追究等制度。第四，建立党内关爱帮扶制度。街道可通过多渠道、多层次筹集资金，设立党内“扶助基金”，使困难党员救助工作制度化、规范化。村（社区）要通过党内捐助、救济等形式，积极帮助困难党员解决生活中的困难和问题。第五，建立党组织和党员定期评议制度。通过党员评议、群众测评、上级考评等形式，每年对村（社区）党组织和党员进行一次评议。结合评议结果，做好不履行党员义务、不具备党员条件党员教育转化和不合格党员处置工作。

2.拓宽党员与群众之间的直通渠道。第一，落实党员联户制度。村（社区）党组织抓好无职党员“设岗定责”制度的落实，定岗位、定职责。在农村，有条件的党员每人至少与一户贫困群众结成帮扶对子，联户党员要定期到群众家中，及时了解群众所思、所想、所盼，力所能及地帮助解决实际困难，同时注意搜集群众的意见和建议，及时反馈给党组织。以协会、产业链等为依托，组织致富党员能手与农户结成“帮带致富链”，适时提供技术、资金和信息帮助，实现共同致富。在社区，组织党员，特别是在职党员与低收入家庭和贫困居民结对帮扶。第二，建立党员志愿者服务队。村（社区）党组织选择政治素质较高、热心为群众服务、有一技之长的党员志愿者，组建党员志愿者服务队，为农民群众及时提供致富信息，推广实用技术，解决生产生活方面的困难。社区党员志愿者服务队，主动帮扶救助困难群众，化解各类利益矛盾，扩大党组织与群众的沟通联系，营造和谐氛围。第三，建立群众评议党员制度。在每年一度的民主评议党员的基础上，建立群众评议党员制度，组织一定数量的群众代表对党员进行评议，评议结果作为民主评议党员的重要依据。

（三）主要成效

日照市通过提升延伸党群“双向直通”基层党建工作机制，着力推进基层党建工作创新，积极引导基层党组织和广大党员在社会管理方面创先争优，从而激发了基层其他各类组织和各支队伍参与社会管理方面工作的积极性、主动性和创造性，为推动科学发展创造了更加充满活力、更加和谐稳定的社会环境。

1.优化了基层社会协同体系。通过提升延伸党群“双向直通”基层党建工作机制，推动以党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、各类经济社会组织为补充的基层社会协同体系的进一步完善，促进了基层各类组织认真履行组织群众、引导群众、服务群众、维护群众合法权益的职能，在社会管理中发挥了桥梁纽带作用，形成了党委政府与社会各方面力量互联、互补、互动的社会管理和服务网络。

2.深化了基层社会管理创新。通过提升延伸党群“双向直通”基层党建工作机制，推动基层党组织不断探索社会管理新模式，进一步完善了党组织领导、各类组织协同、群众参与的基层社会管理格局，形成了党组织引领、党内带党外、党员带群众的社会管理生动局面。

3.强化了基层党组织社会服务功能。通过提升延伸党群“双向直通”基层党建工作机制，推动基层党组织建设，强化了基层党组织的社会服务职能，进一步提高了基层党组织的服务能力和水平。

4.净化了基层社会治安环境。通过提升延伸党群“双向直通”基层党建工作机制，有效激发基层党组织和党员队伍参与社会管理的积极性和主动性，推动了利益协调、诉求表达、矛盾调处、综治维稳、治安防控等社会管理机制的进一步完善，促进了基层社会治安环境的进一步净化。

三、以基层党建创新促进社会管理创新，努力实现基层党建和社会管理的良性互动

日照市以基层党建创新促进社会管理创新的积极探索，给社会管理工作带来深刻启示。加强和创新社会管理，基础在基层、重心在基层。基层党组织应当发挥好在社会管理创新过程中的主导作用，以基层党建创新促进社会管理创新，形成以基层党建创新促进社会管理创新、二者融合俱进的良好局面。

（一）着力扩大组织覆盖、优化组织架构，夯实创新社会管理的组织基础

社会管理的根本是对人的管理，因而要进一步扩大党在经济社会各领域的组织覆盖和工作覆盖，形成无缝衔接的组织体系，实现党组织对党员、群众的全员管理。

1.积极推行村村联建、村企联建、村居联建等中心村党建模式。积极推行村村联建、村企联建、村居联建等中心村党建模式，把党支部建在农民集中居住区、建在现代农业项目上、建在专业合作组织中，逐步形成新农村建设条件下的基层组织和社会管理新架构。

2.适应非公有制经济组织和新社会组织迅猛发展的新形势，积极推行单独组建、区域联建、行业统建等组织设置形式。为适应非公有制经济组织和新社会组织迅猛发展的新形势，日照市积极推行单独组建、区域联建、行业统建等组织设置形式，在非公有制经济组织和新社会组织建立参与社会管理的政治核心，最大限度地将非公有制经济组织和新社会组织纳入党的建设和社会管理的总体布局。

3.适应大量“单位人”转变成“社会人”的新形势，突出抓好街道社区党组织建设。为适应大量“单位人”转变成“社会人”的新形势，日照市突出抓好街道社区党组织建设，充分发挥党建联席会议等共驻共建机制的统筹整合功能，加快构建驻区单位和社区居民广泛参与的大党建工作格局，使各种组织和各方面力量都能在社区建设和社会管理中发挥积极作用。

4.适应社会人群加速流动的新形势，依托市级党员管理中心，设立流动党员总支部。为适应社会人群加速流动的新形势，日照市依托市级党员管理中心，设立流动党员总支部，建立“月询、季会、年慰问”制度，最大程度上将外来务工党员纳入党组织的有效管理。

（二）着力创新工作载体、明确工作重点，增强基层党组织的服务功能

建设服务型党组织，推动基层党组织由行政管理型向公共服务型转变，是践行党的宗旨的必然要求，也是创新社会管理的现实需要。

1.调整工作重心。日照市引导农村基层党组织致富农民群众、发展公益事业，引导非公企业党组织协调劳资关系、培育企业文化，引导新社会组织党组织加强行业自律、规范从业行为，引导社区党组织整合区域资源、发展社区服务，形成了不同领域、不同类型党组织共同推进社会管理创新的生动局面。

2.创新活动载体。启动实施“社会管理创新先锋行动”，动员和引导广大党员带头参与社会管理创新，带头做好群众工作，带头化解矛盾纠纷，带头参与治安防范，带头遵纪守法；督促领导机关和领导干部深入基层一线，了解社情民意、破解发展难题、化解社会矛盾；通过困难帮扶、大病救助、贫困助学等方式，让广大党员切身感受到组织的关怀和温暖；继续深化党员义工品牌建设，使义工服务成为党员参与社会管理的经常性活动。

3.建设服务平台。统筹整合社区管理服务站、村综合服务中心、党员服务站点以及其他各类服务平台建设，承接机关部门延伸到村的公共服务，充实村级组织自主提供的公益服务，构建党组织领导下的规范、统一的基层综合性服务中心。

（三）着力加强队伍建设、提高队伍素质，壮大基层社会管理的骨干力量

基层党员干部是实现社会管理和服务的最前沿队伍和最基本力量。加强和创新社会管理，迫切需要建设一支规模适当、结构合理、素质优良的基层干部队伍。

1.坚持重心下移。继续选派机关干部到村任职，适时组建“党员工作队”到基层帮助工作，公开招选“退二线”党员领导干部到非公企业担任党组织专职副书记，继续选聘高校毕业生到村和社区任职，在班子配备时注意保留和充实熟悉群众工作、懂得社会管理的骨干成员，不断增强基层社会管理力量。

2.加强教育培训。将群众工作和社会管理纳入干部教育主体课程，加强沟通协调、应急处变等社会工作能力培训，把基层党员干部培养成社会工作人才，把社会工作优秀人才培养成党员干部。将基层党员干部纳入社会工作者队伍序列，鼓励村和社区干部参加社会工作职业资格认证，不断提高社会工作者的专业化、职业化水平。

3.重视保障激励。合理确定基层社会管理工作者的报酬待遇，建立正常增长机制；定期评选优秀村（社区）党组织书记，对成绩突出的社会管理工作者进行表彰奖励；采取“变身份、提职级、进班子”等办法，拓宽他们的发展空间，通过经济、政治两个方面的保障和激励，吸引一批优秀社会管理人才到基层工作。

（四）着力创新制度设计、完善体制机制，不断提升社会管理的科学化水平

制度建设是社会管理工作中带有根本性和全局性的问题，提升社会管理的科学化水平必须以科学的制度做保证。

1.深化联系基层制度。结合中心任务和部门职能，普遍建立党员领导干部基层联系点，定期开展集中下访、驻点调研等活动；结合党代会代表任期制，督促和引导党代表联系服务基层，及时反映党员、群众的意见和建议，畅通诉求表达渠道。

2.建立舆情引导机制。按照建管并重原则，切实加强各类党建网站建设，拓展党组织网上活动空间，主动发出声音，强化主流言论；建立网络舆论搜集、研判、处置机制，增强党员干部应对网络舆情的敏锐性和有效性。

3.健全民主共建机制。坚持以党务公开带动村（居）务公开、政务公开、厂务公开和公共企事业单位办事公开，引导人民群众有序参与社会管理。坚持党建带工作、带妇建、带团建，发挥群团组织密切联系群众的优势，汇聚推进社会管理创新的强大合力。

4.完善考核评价体系。把加强和创新社会管理纳入基层党建目标考核，积极探索领导班子和领导干部社会管理履职情况考核办法，把社会管理绩效作为干部选拔任用的重要依据，以考核导向引领政绩导向，从而形成科学的发展导向。

［1］［4］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-19.

［2］郑杭生.中国人民大学中国社会发展研究报告（2006）——走向更讲治理的社会:社会建设与社会管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.255.

［3］李伟程.社会管理体制创新：公共管理学视角的解读［J］.中国行政管理，2005，（5）.

［5］董志锋，郁建兴.从政府本位到社会本位:社会管理体制变革的新分析框架［J］.中共浙江省委党校学报，2011，（1）.

［6］［7］山东省日照市“双直通车”机制拉近党群联系［EB/OL］.http：//www.sd.xinhuanet.com/wa/2011-08/12/content 20449792.htm，2011-08-12/2013-12-20.

［8］日组宣.日照市“双直通车”密切党群联系［EB/OL］.http://www.rznews.cn/news/folder16/2011-08-121 69035.html，2011-08-12/2013-12-20.