依托创新社会治理 推进郑州市网格化管理建设

纪德尚

（河南工程学院人文社会科学学院，河南郑州451191）

党的十八届三中全会首次指出，“要通过完善和发展社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一全新的提法及其所确立的全面深化改革的总目标，为当前我国新一轮改革指明了方向。其中提出的关于“创新社会治理体制”的要求，作为当前社会体制改革的一个重要取向，必将进一步加快创新社会治理、改进社会治理方式的步伐。

一、创新社会管理背景下，郑州市网格化管理的实践探索

1.从社会管理创新到网格化管理。在新的历史条件下，加强社会建设必须创新社会管理。社会管理创新是一个社会管理变革和发展的过程，它既包括制度层面社会管理体制的变革，又包括制度层面社会管理方式的变革。党的十八大报告提出，创新社会管理，旨在加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理新格局，全面提高社会管理的科学化水平。在新的管理格局指导下，我国在创新社会管理的实践探索中，先后形成了化解人民内部矛盾的“南通模式”、北京人口细分管理模式、广东省关于流动人口服务管理“一政通模式”等等。这些都为推进社会管理创新提供了有益的经验。近年来，全国各地凭借创新社会管理，不断深化社会管理体制的改革，在城市基层社会管理中围绕网格化管理进行了大胆的实践探索，使网格化管理下城市社会管理水平有了实质性的提高。网格化管理思想在城市社会管理中的应用，将信息网络技术与城市社会管理结合起来，从传统的“人控”转化为网络化的“机控”，借助于现代信息化手段，在资源共享和协同治理条件下不断提高社会管理水平。目前，网格化管理作为一种现代化的管理手段，在我国城市社会管理中得到了普遍应用。该模式的显著特征有三点：一是管理模式的转变，即将以往被动应对问题、解决问题的方式转变为主动发现问题和解决问题；二是管理手段的创新，即以网格为载体实现管理手段的数字化，使管理过程和过程评价更为精准高效；三是管理机制的创新，依托网格化管理形成一套规范统一的标准和流程，在实际操作层面提高了管理能力和治理水平。

2.郑州市网格化管理实践探索。郑州市历经30多年改革开放的洗礼，在科学发展观的指导下，依靠坚持不懈的改革开放，在改进社会管理方式、推进社会领域制度创新、加快形成科学有效的社会管理体制的实践探索中取得了很大的成效。2011年郑州市在社会管理体制机制上不断做出调整：一是创新矛盾化解机制。郑州市原市委书记连维良指出，在化解民事纠纷工作中，要充分发挥三调联动的作用，根据基层工作需要，规范机制，保证调解员能够及时化解基层矛盾纠纷。二是健全公众参与和监督机制。《2011年度省政府推进依法行政工作安排》中提出，在重大决策执行过程中，必须通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，根据评估结果再决定是否对决策予以调整或者停止执行。三是创新网络虚拟管理机制。2011年郑州市政府出台的《十二五电子政务建设发展规划》，强调加强网络问政的虚拟管理，且随着郑州网络问政全媒体平台——“心通桥”的上线，党委、政府和广大市民可以更为顺畅地互动沟通交流，这一举措使郑州市的网络问政又进入一个新的阶段。在以上实践探索的基础上，郑州市在创新社会管理中又实施了网格化管理新模式，在这一新的实践探索中，尤其在创新社会管理方面，坚持以网格化的管理为载体、以社会化的服务为导向、以协调社会关系为主题、以解决社会问题为目的打造网格化管理平台，在具体实施中积累了一定的经验，初步形成了依托网格化无缝隙管理而建构的“及时发现、快捷反应、科学处置、高效治理、服务到位”的新型城市基层管理模式。与此同时，尝试通过不断改进基层社会管理方式，建立以网格化管理为载体的“依靠群众、推进工作落实”的长效机制。实践证明，郑州市所实施的网格化管理，破除了以往城市基层管理体制上的一些弊端，在很大程度上提高了基层社会管理的水平，通过突破原有条块分割的体制结构实现了政府服务职能的下沉；通过搭建公共服务信息平台，在一定程度上满足了基层群众利益诉求的需要；通过强化基层社会治理的责任，提高了政府的服务形象和公信力；通过强化基层组织的治理能力，提高了城乡社会管理的水平。但从整体看，郑州市网格化管理模式与十八届三中全会提出的创新社会治理体制的要求还有一定差距。

二、创新社会治理体制下，郑州市网格化管理存在的问题

党的十八届三中全会提出的创新社会治理体制和建立科学有效的社会治理体制将是我国下一步社会体制改革的一项重要内容。从“社会管理”到“社会治理”，是对以往加强和创新社会管理体制实践经验的重大理论提升，也是当前党和政府治国理念方式的重大变革。其实质简单地说，就是执政治国方面从强调自上而下的“管理模式”转变为上下互动、国家与社会相结合的“治理模式”［1］。根据十八届三中全会提出的创新社会治理体制、改进社会治理方式的改革要求，在基层社会治理的实践探索中，发展总是与问题伴行的，问题倒逼改革、促进实践探索和发展。依据社会治理新的内涵，目前郑州市网格化管理主要存在以下问题。

1.行使职权有余而理顺关系不足。目前，郑州市网格化管理模式是通过数字、网络及电子等多种现代技术，搭建城市现代化的管理信息平台，并在此基础上进行机构改革和流程再造。它作为城市社会治理的一种新探索，无论是在体制上还是在社会管理方式上都会对原有的习惯产生极大的冲击。也正是既有的思维惯性和行为习惯，暴露出目前郑州市网格化管理存在的行使职责有余而理顺关系不足的缺陷。在网格化管理中强政府职权的推进，意味着社会治理职责、职能的弱化，极易导致网格化管理中出现职责划分不清、职能重叠交叉、问题认定困难、相互推卸责任等一系列问题。这些问题在网格化管理运行中主要体现在以下方面：一是网格化操作规范不统一，各个职能单位对操作规范存在异议；二是网格之间缺乏整合，存在功能性重复；三是采集环节膨胀而处理环节萎缩。所以在郑州市网格化管理中，进一步理顺纵横关系，是解决上述问题的关键环节，它有助于各区的定位、发展状况及人口分布的差异，在网格化管理中实现统一流程、统一操作，在充分发挥各区信息平台作用的同时，充分提高郑州市网格化管理水平。

2.政府治理有余而社会参与不足。根据社会治理的核心要义，真正的社会治理一定是发挥政府主导作用，社会各方广泛参与的治理。尤其是在创新社会治理体制下，强化政府主导、社会各方广泛参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，是不可偏离的改革方向。目前，郑州市网格化管理基本还处于原有社会管理的方式方法和信息技术的运用层面上，尚未进入社会治理特定内涵要求的实现政府治理与社会自治有效整合、政府治理与社会参与良性互动和优势互补的多元治理阶段，致使政府治理有余而社会参与不足成为当前网格化管理中较为突出的问题。具体表现在：一是社会动员不够广泛，社会各方响应度有待提高；二是社会公众参与引导不到位，公众参与的广度和深度有限。所以，在郑州市网格化管理中改进社会治理方式，必须在更大范围内动员社会力量。

3.行政治理有余而法治治理不足。改革开放以来，依法治国是建设法治国家、法治政府不可动摇的治国理念。但长期以来，由于受强政府、弱社会的影响，使社会治理成为一种政府本位的模式，政府大多是通过行使职权的方式直接面对大量社会事务，而较少运用法律手段去化解社会治理中存在的问题。从郑州市现有网格化管理看，其行政治理有余法治治理不足的现象多有表现：一是在网格化管理执法过程中依然存在着“官本位”和“人治”等现象，执法程序不严格，依法治理不到位，管理过程缺乏法治保障；二是网格化管理承继传统思维惯性，缺乏用法治思维和法治方式化解社会矛盾、解决社会问题。在网格化管理中，法治是保障有效治理最重要的一种规则和手段，如果网格化管理缺乏相应法律法规的配套建设，仅凭单纯的行政治理及其产生的相应后果就难免受到社会的质疑。所以，加快推进郑州市网格化管理，必须进一步坚持法治思维、强化依法治理。

4.单一治理有余而综合治理不足。综合治理在以往的创新社会管理中是中央高度重视的一种管理方式，同时也是为社会管理实践证明的有效社会管理手段。郑州市在网格化管理中，尽管自上而下强调综合治理的重要性，但在实际操作层面则更偏重于依靠政府或单一行政化的手段来推进网格化管理水平，由此形成单一治理有余而综合治理不足的缺陷。具体表现在：一是在网格化管理中，用单一治理方式和治理手段处理复杂问题不仅很难奏效，甚至会使问题扩大化；二是单一治理的工作方式忽视了综合运用法律、道德、教育、自律等多种社会治理手段的综合作用，加大了政府治理的成本和难度。随着我国社会结构、社会组织形式、社会利益格局等的深刻变化，社会治理所面对的“非程序化、非结构化”问题会越来越多，解决这些问题需要综合运用多种手段，才能有效地化解社会矛盾、解决社会问题。

5.强化治理有余而提供服务不足。根据新的社会治理理念，城市网格化管理不仅要借助于程序化和科技手段实现源头治理，更重要的是为社会公众提供服务和社会福利。所以在强化社会治理过程中，政府的重要职能是通过为公民提供公共服务和公共产品来增加社会对政府服务的认同度。郑州市在网格化管理中，过度强化治理导致的服务不足，在一定程度上影响到社会治理的效果。具体表现为：一是僵硬的维稳观使社会治理缺乏理性地对待不同群体的利益诉求，在一定程度上造成了政府与群众的疏离；二是社会治理过程中服务不足，服务功能的弱化引起群众的不满，也影响到社会公众参与社会治理的积极性。所以，在郑州市网格化管理中强化治理，尤其是源头治理，必须转变僵化的维稳观，以对话、协商等柔性的治理方式来化解社会矛盾，实现群众权利保护和社会稳定的双重推进。另一方面，强化社会治理又要与强化社会服务功能相结合，通过提高政府的服务权威来增强社会公众对政府的心理认同，从而提高政府的公信力。

三、改进社会治理方式，不断提高郑州市网格化管理的能力和水平

根据十八届三中全会提出的创新社会治理体制的精神，改进社会治理方式，关键是政府治理和社会治理的结合，既要注重发挥政府治理的主导和核心作用，又要注重发挥多元主体下社会组织和公众参与的协同力量。从社会治理新的内涵出发，有效解决郑州市网格化管理中存在的问题，必须从单向的、强制的、刚性的社会管理模式向复合的、合作的、包容的社会治理模式转变［2］。

1.在网格化管理中坚持“治”“理”结合，创新社会治理机制。在社会治理体制创新中，“治”的作用在于依法行使职能、提高政府效率；“理”的作用是理顺关系，明确政府责任。郑州市网格化管理的实践探索，应当既重视“治”又重视“理”，坚持“治”与“理”的有机结合，行使职能与理顺关系并举的方针。在网格化基层管理中做到行使政府管控有效、理顺关系情理相融，关键是在理顺关系中强化责任，使责任到位、责任到人、责任到心。理顺关系，一是要理顺纵向层级网格之间的关系，合理划分市、区的权责。市级监管平台重在分析和监控，区级监管平台重在运作，建立二者协调分工合作的机制。二是要理顺横向网格之间的关系，按照统一标准、协同工作的原则建立资源共享的社会服务综合管理信息系统。三是理顺网格化管理中受理、审核、派遣、执行、督查、核查和结案等程序，提高市、区、街道及专业管理部门的各类资源的综合利用效率。

2.在网格化管理中坚持系统治理，优化社会治理模式。新形势下的社会治理是一项复杂的系统工程。按照十八届三中全会的要求：改进社会治理方式要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自行调节、居民自治良性互动。针对郑州市网格化管理中存在的政府治理有余而社会参与不足的局限性，应在改进社会治理方式上加快实现由政府一元治理向社会参与多元治理方式的转变，通过政府治理与社会各方参与的有效联结，形成以政府治理为主导、多元主体参与的共同治理体系，使多元主体通过协同方式实现对社会事务的合作管理。同时，通过多渠道激活社会组织活力，在推动社会组织发展的同时，增强社会组织参与社会治理、化解社会矛盾的社会性机制。此外，利用社区平台提高居民的自治能力，用群众解决群众问题的方法来化解矛盾和纠纷。在此基础上，以系统治理的方式形成政府、社会组织和群众共同参与、多方协同“共治”的新格局。

3.在网格化管理中坚持依法治理，改进社会治理方式。在依法治理背景下，社会治理模式无论如何创新都不能违背法治精神。十八届三中全会提出改进社会治理方式，要坚持依法治理，加强法制保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。根据这一精神，郑州市网格化管理应加快转换单纯的行政理念和工作思路，更加注重运用法治思维，在加强基层社会治理中更加注重依法治理，在改进治理方式中更加重视用法治方式化解社会矛盾，通过不断完善社会治理的法制化、制度化建设，为网格化管理提供强有力的法治保障。此外，在依法治理中，一方面，应完善网格化管理相关的法律法规和制度建设，规范相关管理人员业务操作流程，建立责任追究制度，完善绩效考核制度，实现网格管理的各项工作都能够有章可循。另一方面，应严格规范行政权力的使用，强化对行政权体制内和体制外的双重监督，使其在阳光下运行。

4.在网格化管理中坚持综合治理，强化社会治理功能。目前，我国社会发展环境发生了深刻的变化，加大了社会治理的难度，在要求转变发展方式的同时对创新社会治理也提出了严峻的挑战。应对这一挑战需要郑州市在网格化管理的实践中不断改进社会治理方式，不断丰富“依靠群众、推进工作落实”的基层社会管理经验；通过综合运用行政法律手段，强化道德约束和伦理塑造以及社会公民的道德自律，规范和约束社会行为；借助社会工作和社会组织力量协同社会治理，在综合治理中调节利益关系、协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题，依托综合治理不断强化网格化管理的社会治理功能。

5.在网格化管理中坚持源头治理，确立社会治理重心。十八届三中全会明确指出，改进社会治理方式，要坚持源头治理，标本兼治重在治本，以网格化管理、社会服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各个方面、各个层次的利益诉求。源头治理是降低社会治理成本，提高社会治理成效的基本法则。根据这一法则，郑州市在网格化管理中，要把源头治理作为社会治理的切入点，围绕事后治理控制向事前治理控制方式的转变，构建化解社会矛盾、解决社会问题的制度化、程序化机制，建立“和而不同、兼容并蓄”的多元利益协调机制，提升社会制度对社会冲突与矛盾的容纳能力；把源头治理和源头服务结合起来，通过不断强化政府的服务功能推动社会公平正义，使发展的成果更多地惠及全体人民。此外，在社会治理中还应广泛听取公众意见，既要反映社会呼声，又要体现群众诉求和期待，借助网格化搭建的基层信息交流平台，及时整合不同群体的利益诉求，超前协调各方面的利益关系，以此提高社会治理水平，实现源头管理的目的。

［1］李路路.新阶段新概念——从“社会管理”到“社会治理”［N］．中国社会科学报，2013-12-02.

［2］林闽钢.创新社会治理的四个关键点［N］.中国社会科学报，2013-12-02．