社会治理创新中网格化管理服务的基层实践与思考——以长沙市城区为例

张凯兰

(中共长沙市委党校，湖南 长沙 410004)

党的十八届三中全会决定提出，要创新社会治理方式，提高社会治理水平，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，确保人民安居乐业、社会安定有序。近年来，一些地区基层党委政府结合自身的社会基础与治理目标，积极探索创新，逐步形成了一套行之有效的服务基层基础、增加和谐因素、增强发展活力的网格化社会管理服务模式。深入调查与研究基层网格化管理服务的生动实践，对于落实党的十八届三中全会决定精神，推进社会治理创新具有重要意义。本文以长沙市城区为例，在深入调研的基础上，对此进行探讨并提出对策。

一、长沙市城区网格化社会管理服务体系的基本构建

网格化社会管理服务是社会治理方式的创新发展，它充分运用电子地图和现代信息技术，将辖区内的人、地、物、事、组织等要素全部纳入网格，将各种社会管理服务资源和力量全部整合到网格，将社会管理服务责任全面落实到网格，将社会管理服务问题尽可能解决在网格，推动社会管理服务力量下沉、资源整合、方法创新、效能提升。2010年10月，全国确定35个市、县(市、区)进行社会管理创新综合试点，长沙作为首批也是湖南唯一的试点城市，高度重视、扎实推进网格化管理服务建设，取得了较大成效，其基本构建有如下特点:

1.网格化管理:网格定位，实现全域覆盖。以岳麓区为例，首先，按照“街巷定界，规模适度、无缝覆盖、动态调整”的要求，将区属166个社区(村)划分为580个网格——社会治理的最基础单元;其次，根据社会矛盾的多少、工作任务的轻重等因素，将所有网格进一步划分为重点网格(A类)、次重网格(B类)、常态网格(C类)三个类别;再次，对所有社会管理对象，包括人地事物组织，运用编码技术，按照地理坐标定位到单元网格地图上，建立数据库群，通过信息平台进行分类管理。通过网格划定与分类，使纷繁复杂的社会事务实现了定格、定位、定性与定量管理。

2.社会化服务:资源整合，提供多元服务。网格是载体，服务是目的。社会治理强调主体的多元参与，尤其要激发社会的活力。为此，岳麓区在网格内建立“1+4+X”的工作模式，大力培育、充分发挥“X”的力量，即社会力量和协会组织的力量。先后创立了“双五双十”、“书香学堂”、“天露园葡萄党小组”等20多个网格党建品牌，扶持培育了“101工作室”、“大爱无疆俱乐部”、“王石乔爱心驿站”、“民生直达站”等100多个网格志愿者工作室，为居民群众提供特色服务60多项。开福区近年来共投入财政资金3000万元用于购买社区公共服务，共引进和发展社区物业、家政等市场性公司88家，引进和培育ICC、深圳众仁等专业社会组织214家，服务功能近200项，并在社区推行了物业、养老、助残、早教等102个重点项目。多元的社会化服务不仅降低了党委政府社会管理的成本，也有利于实现群众当家作主的强烈愿望。

3.信息化支撑:搭建平台，实施精细管理。为最大限度提高社会治理的效能，开福、岳麓等城区充分利用现代信息网络技术，开发高水平的综合性、集成性、共享性网络信息系统，对网格实施全时段监控，并将网络连通、信息传递到街道(乡镇)和每一个社区(村)，为社会管理服务提供网络服务平台。同时，设计了城市管理、综治安全、基层党建、矛盾调处、公共服务等各类经济管理和社会事务模块，涉及各类服务近千项，通过信息收集、案卷建立、指挥派遣、处理反馈、核查结案、考核评价等构成的闭环流程实现网络系统的有序运转、管理服务的精细快捷。

4.一线法保障:力量下沉，加强常态保障。将“三服务”一线工作法与网格化管理服务相结合是岳麓区社会治理创新的一大举措。为拓展和深化网格化社会管理服务，岳麓区全面推行以服务基层组织、服务项目企业、服务人民群众为重点，初步建立“民情在一线掌握、问题在一线解决、感情在一线融洽、形象在一线树立”的“三服务”一线工作法。一是按照区级领导联点联片、职能部门联社区(村)、科职干部联网格的原则，实现条条大力协同、条块无缝对接。全区62名区级领导当点长、片长，561名科职干部定点安排到各片所在的网格中任网格长，每月28日为领导干部联系群众的驻点日，所有联点干部均到联驻网格现场接待、主动走访群众，实现了地域全覆盖，人员全纳入，服务零距离。二是通过宣传橱窗、电子显示屏、网格标示牌等方式，全面公开网格划分情况以及联点干部的基本情况，坚持“日常考核规范化、工作讲评制度化、民主测评科学化”，量化考核项目，重点考评干部的主动作为、解决问题和群众满意度等情况，为网格化管理服务的常态化提供保障。

二、长沙市城区网格化社会管理服务的创新价值与社会绩效

1.促进了管理理念由“管控为主”向“服务为主”转变。传统社会管理模式的突出特点是“管控为主”，为了便于自身管理和控制，整个社会运转都由政府主导推动，公共服务的提供内容与方式，往往由政府单方面决定甚至强制性实施，民众只能被动接受“恩赐”，其真实需求较少得到考虑。传统社会管理理念是官本位、政府本位、权力本位的体现，必须向民本位、社会本位、权利本位的现代社会治理理念转变。基层网格化管理服务体系的积极意义在于它体现和贯彻了民本导向与现代服务型政府理念，通过各种有效的方式与手段，主动回应和满足群众最关心、最直接、最现实的利益诉求，扎扎实实做到扣民生之本、解民生之急、排民生之忧，既促进了基层社会的和谐与稳定，也提升了基层政府全心全意为人民服务的良好形象。

2.促进了管理方式由“粗放机械”向“精细灵活”转变。当前的城市基层管理大多依托街道和建制社区展开，以街道办事处服务大厅和社区工作站为主要服务平台。其管理流程大多以上级党委政府和部门的指令为起点，自上而下传达实施，工作的快捷性、针对性与有效性明显不足。且由于城镇化的快速推进，新建社区规模普遍增大，继续以社区为基本管理单位显然管理半径过大，基层管理服务总体呈现力量薄弱、粗放机械、存在盲点死角等问题。基层网格化管理服务通过“网格”这一神经末梢的“敏感效应”，借助先进的网络信息技术搭建的管理服务平台，群众的诉求与呼声能够“自下而上”及时、准确地传递与掌握。群众诉求通过短信、电话或走访收集后输入信息系统，系统立即自动受理，并在系统内根据内容分类和流转程序传递给全区各级、各职能部门;网格内发生的事件和问题通过网格民情员的专用工具“社管通”实时传递到区网格化社会管理服务平台，这些诉求与信息均由相关单位负责，限时办理，做到一口受理、一网协同、实时监控，有力地促进了群众反映的问题件件有回音、事事有落实。同时，依托领导干部、社区工作人员、户籍民警及社会力量形成“1+4+X”的工作模式，通过发放网格责任人联系卡、设立居民服务受理箱、建立网站、QQ群和服务热线等方式，让群众一年365天、每天24小时都能向政府提出服务要求。这种通过缩小管理空间、固定管理范围，明确管理责任人的方式，实现了“精确定位、精选定人、精准定责、精细管理”，减少了社会管理工作的机械性和盲目性，使得政府服务更加精细灵活，甚至能够提供个性化、多样化的“订单式”服务。

3.促进了管理资源由“单一分散”向“多元整合”转变。长期以来，基层社会管理的主体与资源主要为基层党委政府，这种单一的资源由于条块分割使得基层党委政府在面对群众日益复杂多样的诉求时显得力不从心甚至无能为力。要化解社会矛盾，维护群众利益，促进社会和谐，就必须优化整合相对分散的社会资源，形成社会管理、群众工作的合力。基层网格化管理服务从三个层面系统调配、统筹安排，对多元资源进行优化整合。一是整合条块资源，不仅充分调动相关单位和职能部门积极参与和支持社会管理工作，而且充分整合公安、人防、计生、民政、社保等多部门的信息资源，实现信息共用共享，建立起集人口信息、单位信息、房屋信息为一体，覆盖人口计生、政法综治、社会事务、城市管理、信访维稳、文明创建、医疗卫生等方面的基础信息库，政府办事效率大大提高，管理成本大大降低;二是整合服务团队资源，普遍建立以机关党员干部、乡镇(街道)干部、社区(村)干部、民警和民间热心人士组成的“扁平化、开放式”管理服务团队，提升了团队的整体服务能力;三是整合社会资源，充分发挥民间组织、社会公众等社会资本的特有优势。

4.促进了管理机制由“权责不顺”向“健全规范”转变。传统的社会管理、群众工作，由于职责不明、机制不全、考核不清，导致基层干部在进行社会管理、开展群众工作过程中存在被动应付、放任自流的现象，或者出现简单化、表面化的倾向。健全与完善社会管理、群众工作的运行机制是创新社会治理体系的重中之重。长沙城区在推行网格化管理服务中高度重视机制建设，健全与完善了包括责任包干、分层解决、信息共享、考核激励和组织协调等运行机制，从而使整个治理体系能够科学运转、卓有成效。例如责任包干机制，要求每个管理服务团队在本网格内“包管理、包服务、包教育、包提高”，并且建立长效机制。在走访联系过程中能当场解决的当场答复解决，不能当场解决的积极协调相关部门尽快解决，因政策等原因不能解决的做好解释说明工作，并鼓励网格成员在不违反法律法规和政策规定前提下，尽可能使群众反映的问题在最快时间内妥善协调解决。除了对一些事关全局的政策性问题定期由基层党政班子会议讨论、决策外，尽量避免各网格将大量问题上交街道(乡镇)，这就大大地提高了管理服务的主动性、及时性和准确性。再如考核激励机制，遵循突出重点、简便易行和群众参与的原则，力求权责分明、导向明确、标准科学、体系完善，对考核对象、考核内容、考核方式、考核结果运用等做了较为科学的制度设计，尤其是将网格化社会管理服务工作纳入领导班子和领导干部的考核目标，将考核结果作为领导干部提拔任用的重要依据。如此，大大增强了各级领导干部的主体意识和责任意识，充分调动了各网格服务团队的积极性、主动性和创造性，构建了更加科学、更加规范、更具生机、更富实效的长效工作机制。

三、完善基层网格化管理服务、推进社会治理创新的思考与建议

完善网格化管理服务，推进社会治理创新必须按照十八届三中全会决定要求，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动;坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾;坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题;坚持源头治理，标本兼治、重在治本，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。

1.突出服务重点，营造舆论氛围

首先要坚持“以人为本”，强化服务意识，突出服务重点。社会治理的方式、方法和信息技术这些工具性创新固然重要，但其终究无法超越社会治理的价值目标，即以人为本，服务为重，始终把维护人民群众的利益作为社会治理创新的根本出发点和落脚点。网格化不仅是加强管理，更是强化服务;不仅重在发现问题，更要重在解决问题，尤其要更加突出为民、利民、惠民目的，根据群众的需求不断拓宽服务内容和提升服务水平。如，可以社区为单位，以网格为重点，以帮助群众解决实际问题为目的，将辖区内各类社会经济组织、门店划分为餐饮、医疗、维修、家政等类别，按照自愿原则，组建社区便民服务商户联盟，探索适合本社区特点的便民服务模式，为居民和服务类经济组织搭建纽带和桥梁;特别重视解决网格内困难家庭、残疾人家庭、帮教对象等特殊群体的困难等。

其次要营造舆论氛围，强化宣传发动，扩大网格化管理服务的社会知晓率。在对长沙城区的调查中发现，基层干部于每月规定服务日下到定点社区、网格点参与管理服务时，网格长一人“独守空房”、门庭冷落的现象屡见不鲜。究其原因，是部分群众对网格化社会管理服务这一新生事物认识不够、参与意识淡薄、对社区的认同感和归属感较低等。这是目前我国大部分地区基层社会管理工作所面临的共同问题。因此，要通过电视、广播、网络、报刊、板报橱窗、印发宣传资料、社区讲座等多种形式开展宣传教育，讲解网格化社会管理服务对改善居民群众生活、环境的意义，吸引群众主动参与并献技献策。以贴近实际、贴近群众为原则大力开展群众喜闻乐见的活动，如评选星级文明家庭、道德模范、社区楼栋文明创建评比、相关的知识竞赛、主题活动等，加大群众对社区的归宿感和认同感，从而增强其参与和支持网格化管理服务的积极性。

2.优化资源配置，强化部门联动

首先，要进一步整合信息资源，解决不同系统兼容和信息共享问题。网格化社会管理服务的一大特点是将社区管理与政府管理有机结合并进行无缝对接，从而提升政府的服务绩效。然而，由于城区网格化管理信息网络平台与一些部门已有的网上管理平台，如市、区志愿者服务网、志愿者联合协会、计生人口全员信息网、党员信息系统网等没有实施完全对接，街道、社区工作人员为完成市、区的一些工作要求，需要在不同的网上工作平台上传相同的内容，很大程度上造成了工作的重复和资源的浪费。因此，要加强信息系统的整体设计，推进业务范围、工作规范和流程的标准化建设，突出解决不同部门人地物事组织基础信息与各类业务信息分散、孤立的问题;要广泛应用热线电话、手持终端、短信平台、互联网、视频探头等各种手段，拓展信息来源渠道;要充分利用现有各部门的管理信息系统，通过提升、改造、搭载、整合，集成各类信息、资源和力量，最终形成覆盖全面、联通共享、协同联动、动态跟踪、信息准确、功能齐全、服务到位、管理精细、处置及时、监督有力、成效显著的网格化社会管理服务综合信息系统。

其次，要进一步整合网格服务力量。一是基层网格化管理服务的人员配置必须在上级党政近年来开展群众工作的整体部署下进行最优配置，避免出现“两张皮”等现象，发挥倍增效应;二是根据不同网格对岗位职责、专业特长、年龄结构等不同要素的需求，对网格管理团队成员进行科学配置、优化组合，使每个团队均具备较全面且有针对性的管理服务能力;三是对于一些具备服务资源的企事业单位，政府可以通过提供补贴或合作共建等方式，吸引它们参与到社区服务中来，如参与公益性社区服务、无偿或低偿向网格点提供办公场所等。

再次，要进一步推动部门联动，优化社会治理格局。督促各职能部门修改原有的工作流程与行为规范，明确职能部门人员的网格职责及其工作标准，避免职能部门的网格人员消极对待网格事务，尤其要防止将网格事务无条件地再次推回到社区(村)。可将各部门职责及其具体标准都列入数据库，在绩效考核中加入对部门联动协作情况的考核;对于某些因职责权限区级部门无法解决的问题，可建立省、市、区联动机制，开辟绿色通道，实现“顶层设计、基层落实”。

3.明确任务目标，健全运行机制

首先，应明确当前和今后网格化社会管理服务的主要任务目标:一是网格内人地物事组织等基础信息的准确采集、及时录入与动态更新;二是拓宽群众诉求表达渠道，帮助群众解决实际困难;三是提高公共服务水平，推进社区便民服务;四是掌握出租房屋和流动人口情况，做好管理与服务;五是保障市政运行，优化市政管理;六是排查化解矛盾，维护社会治安;七是动员社会参与，推进基层自治。[1]

其次，应围绕以上任务目标，抓住关键环节，健全运行机制以提升网格化社会管理服务的效能。一是信息更新机制，规范信息采集，并做到信息的及时更新与定期核查;二是问题发现机制。对网格民情员巡查、网格长下网格等工作的时间、周期、内容、要求都要有具体规定，做到及时发现和处置问题与隐患;三是民情研判机制。健全社区、乡镇(街道)、区(县)、市网格化管理服务定期举行的民情分析会制度，分析、研究、解决各层级或由下层级递交上来需要集体研究解决的问题。相关机构可编制每月一期的群众诉求情况分析，对重大民情信息进行分析整理，为决策提出建议和意见;四是利益协调机制。包括信息获取机制，保证公民的知情权;诉求表达机制，凡涉及公众利益的事项，必须以听证等多种方式向公众提供表达的渠道;利益凝聚机制，如集体表达等，将分散的利益要求加以凝聚和提炼;施加压力机制，使弱势群体有合法的维护自身利益的手段等[2];五是协同处置机制。既不打破原有的体制和机构编制，也不能搞“两张皮”，要实现条块有机结合、上下工作联动、横向协同互动;六是民意表达机制。可推广长沙市岳麓区以“三服务”一线工作法拓展与助推网格化管理服务的做法，将诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制融于一体，实现“走村入户全到位、联系方式全公开、反映渠道全畅通、服务管理全覆盖”，实现民意表达经常化、全覆盖;七是责任包干机制。各网格管理服务团队要做到在本网格内“包管理、包服务、包教育、包提高”，打破往常以条块职能为依据进行分工负责的做法，使管理服务“横向到边，纵向到底”，同时以网格化管理服务信息平台为技术基础，把涉及基层的各项工作打通并进行协同整合;八是民主决策机制。通过上门走访、发放联系卡、开通短信、微信等互动平台在第一时间掌握社情民意，为决策奠定基础。通过社区议事亭等民主协商机制来发挥居民公众在社会事务管理中的作用;九是监督考核机制。实行技术监督、社会监督、组织监督相结合，完善考核内容、优化考核方式，科学量化、定期公布和有效运用监督考核结果。

4.厘清党政职能，激发社会活力

首先，要厘清党委政府的职能范围。当前，在各地网格化社会管理服务实践中，虽然社会力量的参与度不断提高，但党政力量仍然扮演着关键角色，网格内的主要事务，甚至事无巨细，仍由党政人员解决处理。从条块整合来看，大多也是将以前的“块”做大，并将其纳入到“条”的体系当中，受“条”的掌控和监督，因而主要还是在原有的行政管理直线的节点上的功能集聚化和扩大化。[3]如此，既加重了党和政府的负担和压力，也不利于社会自组织的成长。十八届三中全会决定指出，创新社会治理必须激发社会活力，正确处理政府、社会、市场三者之间的关系。党委政府不能凡事都大包大揽，要从“主角”向“主导”再向“引导”转变，实现网格化管理服务主体的重心转移，避免出现社会管理中党政职能的越位、错位和缺位现象。党委实施的主要是政治领导，而非业务领导;政府对基层社会的管理和监督当是间接而非直接。这并非指党政力量在社会治理中要立马“完全退出”，也非要构建如某些西方理论所言的“小政府、大社会”模式，而是要构建适合中国国情的“强政府强社会”治理模式。党委和政府要与基层社会组织、公众建立互信关系，尊重并扶持他们在社会治理中发挥积极作用，逐步由以党委政府为主向党委政府与社会组织、公民个人协同合作的方向转型过渡。

其次，要引导社会组织成长。网格化管理服务的最终目标不是党政力量的无限扩张与对社会的全面控制，而是提升基层社会的自律自治能力。如，通过类似“时间银行”等激励方式，激发志愿者积极性，发展志愿者服务组织;通过政府购买服务、优惠、补贴等方式，重点培育和优先发展社区服务类、公益慈善类、科技类、行业协会商会类等社会组织;对这些不同类型的社会组织可采取不同政策，对像社区保洁、物业管理、搬家、家政、单位后勤及其他便民、中介服务，引入市场化机制，促其成为自主经营、自负盈亏的企业;对一些不具备企业条件的服务实体，如老年公寓、托幼机构及社区服务站等，引入企业化运营模式，纳入民办非企业登记管理，实行民办公助，逐步做到自收自支;对社区内纯公益性、福利性的服务，如对弱势群体的福利服务、精神文明建设服务等，政府给予帮助和扶持，加强监督和管理，不断提高服务质量。同时，还要充分利用各种新闻媒体，采用多种形式，广泛宣传社区民间组织在发展社区公益、提供社区服务、满足居民需求、创建文明城市、构建和谐社会等方面不可或缺的重要作用，营造社会组织发展的良好社会氛围。

5.加强能力建设，增强整体实力

调查表明，网格管理服务团队成员的整体能力素质离群众的期待还有差距。首先，要严格规范网格工作人员的选拔、考核与培训机制。例如培训，在原有网格化管理流程业务培训的基础上，针对民情员还可以加强信息技术和问题甄别能力的培训;采取定时定点与自学相结合的培训模式，在培训的时间、课程、人员、经费上做到四落实，确保培训工作制度化、系列化;加快推进学习型团队建设，通过团队整体素质的提升来提高服务能力。

其次，要提高服务团队干部成员的服务质量。对下到网格的领导干部加强服务群众意识与群众工作能力的教育和培训;管理服务团队要了解熟悉相关的政策法规，下驻网格或走访前要精心准备，明确走访的重点、热点和难点;要注意与群众交流的方式方法，做到热心、耐心和细心;各街道、社区要充分利用网格长下点、职能部门参与网格化管理的资源，充分发挥专业人才优势，根据网格实际组建特色团队，积极开展社会复合服务，不断提高服务质量。

再次，要推进社区工作职业化。网格聘用人员，如民情员等负责信息收集、录入、报送等工作，工作量大，时间长，但工资待遇低，于是形成了有能力的民情员留不住、留下来的能力又不够的局面，不利于网格团队整体能力的提升和网格化社会管理服务的长远发展。一方面要适当提高基层网格工作者的待遇，另一方面要推进社区工作职业化，通过建立职业化认定、注册管理、岗位设置、政府购买服务、工作评估等制度，建立社区管理人员的专业化工作队伍。

6.完善政策法规，确保依法治理

治理的本质内含合法性、法治化。社会管理涉及公民个人、社会组织的权利与义务，尤其需要相关的政策法规划分“公权”与“私权”的边界。公权力如不当使用或过度使用，就有可能侵犯公民和社会组织的权利。网格化管理服务的配套政策法规尚不健全，带来网格化管理中执法难、协调难的困境。例如，一些聘用的网格巡防员在执行任务中一定程度上带有“执法”性质，其授权的合法性何在?巡防员在工作过程中被殴打或受到人身伤害，如何获得合法救济?网格信息采集过程中如何避免侵犯个人隐私?在保证社会秩序的同时如何确保个人的自由和公众生活的多样性?这些问题的解决都需要有相关的政策法规依据。

7.注重因地制宜，分类分期推进

全面推行网格化管理服务模式是创新社会治理方式的方向，其推广要注意因地制宜，结合各区域自身的地理环境、人文特点以及经济社会发展水平，分地域、分层次、分阶段，设计网格化管理服务的可行路径，逐步推进，避免“一刀切”。对于已经建成网格化管理服务体系的地区，要侧重于完善管理流程与机制建设，提高运行效能;对于经济社会发展基础较好的街道、社区，可以减少政府过多的行政干预，鼓励和扶植居民自治组织在社会管理中发挥作用;对于经济欠发达、人口成分较复杂的街道、社区，则需要加强政府管理，在确保社会和谐稳定的基础上，稳步推进社会管理的改革与创新。[4]

[1]岳金柱.北京市网格化社会服务管理的做法及其成效[J].城市管理与科技，2012(6)

[2]胡重明.再组织化与中国社会管理创新[J].公共管理学报，2013(1)

[3]张凯兰.培育社会资本:社会管理创新的非正式制度路径[J].河北学刊，2012(5)

[4]曾媛媛，施雪华.北京市网格化社会管理的经验、问题与对策[J].新视野，2013(1)