新时期党政关系改革的内在逻辑及基本经验

石学峰

(中共天津市委党校中共党史教研部，天津 300191)

对于理解1978年以来的党政关系改革而言，关键是把握其内在发展逻辑。只有这样，才能深刻理解党政关系改革的发生、推进，已经取得的成就、尚未突破的困局，今天问题的成因、未来改革的思路。因而，认真梳理新时期党政关系改革的内在逻辑及其基本经验，将具有重要意义。

一、从十一届三中全会到十三届四中全会:重点解决“党政不分、以党代政”问题，逐步形成“党政职能分开”模式

恩格斯指出:“伟大的阶级，正如伟大的民族一样，无论从哪方面学习都不如从自己所犯错误的后果中学习来得快。”[1]1978年12月18日至22日召开的具有深远意义、起伟大转折作用的十一届三中全会，对建国后特别是“文化大革命”时期形成的“党政不分、以党代政”问题进行了深刻研究和总结，明确提出:今后党政关系改革的重点是“解决党政企不分、以党代政的问题，”[2]自此揭开了新时期党政关系改革的历史序幕，也指明了党政关系改革的基本方向。

1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了关于《党和国家领导制度的改革》的重要报告。邓小平在该报告中认为，“文化大革命”现象得以发生及其此前党在若干工作中发生失误的根源就在于权力的过分集中，究其原因，除了同封建专制主义的影响、同共产国际高度集权的传统、同某些领导人的思想和作风以及同领导制度和组织制度有关外，还与“过去中央和地方的几次分权，都没有涉及到党同政府、党同经济组织、党同群众团体等等之间如何划分职权范围的问题”有关。[3]有鉴于此，1981年6月党的十一届六中全会第一次提出了“正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权”的任务。随后，党的十二大对这个问题又作了全面阐述，指出:“党的工作和政府的工作，企业事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工。”[4]1987 年 10 月，党的十三大进一步发展了上述思想，明确指出:“党政分开主要是党政职能分开”，并深刻剖析了党政分开的重要性和必要性，指出:“党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平;才能保证做到‘党要管党’;才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用;才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义。”[5]

为实现“党政职能分开”，十三大制定了“党政职能分开”的具体方案和“党政职能分开”后党对国家政权实施具体领导的方式。

关于“党政职能分开”的具体方案，十三大明确规定:一是各级党委不再设立不在各级政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委;二是撤销各级党委内部与各级政府机构重叠对口的部门;三是撤销设立在各级政府部门内的党组;三是各级纪律检查委员会不再管法纪和政纪方面的案件，而应当协助各级党委集中力量管好党风党纪。

关于党对国家政权的具体领导方式，十三大明确作出:党的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向和重大决策的领导。党对国家政权实行具体领导的方式主要是:把党的路线、方针、政策、决议、主张等经过法定程序变成国家法律、国家法令和国家意志以实现领导;通过向国家政权机关推荐优秀党员干部担任重要职务以实现领导;通过发挥共产党员的先锋模范作用以影响带动广大人民群众来实现领导;通过向广大人民群众进行党的基本路线、基本纲领、基本知识的思想教育让广大人民群众自觉自愿的接受党的领导。

根据党的十三大规划的“党政职能分开”的基本要求和具体实施方案，十三大结束后至十三届四中全会召开之前，党主要从以下几个方面开展了对“党政职能分开”的具体实践活动。一是制定了中共中央和国务院两套工作规则，为实现“党政职能分开”提供了最基本的行为准则和规范。按照“党政职能分开”的要求，1987年11月14日，十三届中央政治局制定了《十三届中共中央政治局工作规则(试行)、《十三届中共中央政治局常委会工作规则(试行)、《十三届中共中央书记处工作规则(试行)》，1988年3月25日至4月13日，全国人大七届一次会议制定了《国务院的工作规则》。中共中央和国务院的这两套工作规则分别界定了党政两者各自的职权范围、工作布局和运行规则，为中共中央和国家最高行政机关实现职能分开，提供了最基本的制度规范;二是改革中央直属机构。1987年12月16日，中央政治局第二次会议制定了《党中央直属机构改革实施方案》。中央政治局决定该《方案》由中央书记处负责组织实施。这次中央直属机构改革的主要做法是:撤销与国务院重叠对口的部门;合并业务和职能相近的机构;明确中央职能部门和办事机构的地位和职权;三是恢复与健全人民代表大会制度，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关;四是重新设立国家中央军委，实行党和国家共同对全国武装力量进行统一领导;五是该党委领导下的行政首长负责制为行政首长负责制;六是重建司法体制，从制度上保障支持司法机关独立行使职权。

二、从十三届四中全会到十六大:针对“党只管党”和党政两张皮的错误倾向，提出并构建起“以党领政”模式

政党通过人民的选择执掌国家政权从而实现政治目标，这是政党政治的基本运作法则。所以，执政党必然要与国家权力相结合。现实问题是，执政党究竟如何与公共权力发生联系?一般而言，有三种方式:一是体制内运行方式，即执政党通过国家政权机关对国家事务实行领导;二是体制外运行方式，即执政党居于国家政权之上，直接向国家政权机关下命令;三是替代型运行方式，即执政党代替国家政权机关行使职权。建国后至改革开放前的很长一段时间，我们党实行的是第二种和第三种方式，结果造成了非常消极的后果。有鉴于此，从十一届三中全会到十三届四中全会，我们党重点解决“党政不分、以党代政”问题，逐步形成了“党政职能分开”模式。

但“党政职能分开”的党政模式在实践中也遇到了许多困难和障碍，更有人企图借“党政职能分开”之机要求我们党要放权、交权，这就对党的领导和执政地位带来了严重威胁。因此，在1989年春夏之交的政治风波结束之后，党的第三代中央领导集体对“党政职能分开”的党政关系模式的改革采取了既积极但更为稳妥的方针，重心放在了坚持和加强党对国家政权机关的领导方面，由此逐渐确认了“以党领政”的基本改革方向，并最终建立起了“以党领政”的党政关系模式。

1989年政治风波平息之后不久，江泽民在全国组织部长会议上所做的的讲话中强调:中国共产党对国家政权的领导地位是绝对不能动摇的，中国共产党对国家政权不仅实行政治领导，而且还应该实行思想领导和组织领导，并强调:“离开了组织领导、思想领导，党的政治领导核心就是空的。”[6]1989年12月29日，江泽民在中央组织部、中央宣传部、中央政策研究室、中央党校举办的党建理论研究班上再次强调:“今后必须正确处理好党政职能分开与发挥好党的领导作用的关系”，“各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必须坚决接受中国共产党的领导”，“中国共产党也应该切实加强在工会、共青团、妇联等其他群众组织中的组织建设，以更好地领导他们。”这些重要论断在实际上初步明确了“以党领政”的党政关系改革方向，为今后“以党领政”模式和格局的形成和定型奠定了十分重要的理论基础。

1992年春邓小平发表南方重要谈话、特别是同年10月12日至18日党的十四大确立以建立社会主义市场经济体制为经济体制改革的目标模式后，党更加清醒地认识到:建立社会主义市场经济体制，更不能离开、动摇党的领导和执政地位，更需要“以党领政”的党政关系模式和格局。为了顺利推进“以党领政”模式和格局向前发展，1993年中央机构编制委员会制定了《关于地方各级党政机构设置的意见》，1996年4月5日中央印发了《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》。前一个文件主要解决了党政机构分工重叠、人员臃肿、结构失调等问题，为更好地推进“以党领政”模式提供了实体保障;后一个文件主要解决了党政之间职责不明、分工不清等问题，明确规定了党政各自的职责和职能，为更好地实现“以党领政”模式提供了具体规范。1997年9月12日至18日，党的十五大明确性地提出了“依法治国”的基本方略。“依法治国”基本方略的提出，对推进“以党领政”的党政关系模式是一个重大的突破性进展。这是因为，既然要实现依法治国，就必然推动着“以党领政”的党政关系模式和格局向着法制化迈进。

2002年11月8日至14日，党的十六大站在新的高度对“以党领政”的党政关系模式进行了总结和概括，指出:“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”，“党委必须在同级各种组织中发挥领导核心作用。”[7]十六大还明确指出:“中国共产党要按照总揽全局、协调各方的原则，科学规范各级党委与人大、政府、政协以及工会、共青团和妇联等人民团体的关系。”[8]从某种意义上讲，按照“总揽全局、协调各方”的原则改进党与其他各种组织的关系的重要论断，是站在政党政治客观运行规律这一全新的理论视角对执政党与国家政权关系所做出的重新考量，它要求党既不能回到过去那种由党直接包办一切、包揽一切、干预一切、“一切统一口径”的老路上去，又不能陷入党与国家政权完全分开的低层次误区，是对“以党领政”的党政关系模式内涵的丰富和发展。

总之，从十三届四中全会至十六大这一历史时期，党把党政关系改革的重心放在了坚持和加强党对国家政权机关的领导方面，逐渐构建起了符合中国国情和党情的“以党领政”的党政关系模式。

三、从十六大迄今:从认识和把握执政规律的角度，在对人类社会执政经验深刻总结的基础上，明确提出“三执政”目标

科学、民主与法治，是人类认识世界和改造世界的重要成果，是社会文明进步的重要标志。十六大以来，党根据国内现实情况和国际、国内政治格局的变化，从识和把握执政规律的角度，在对人类社会执政经验深刻总结的基础上，明确提出了“三执政”目标，即:“科学执政、民主执政、依法执政”。

2004年9月，党的十六届四中全会在党的历史上第一次完整性地提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的“三执政”思想和目标，指出:“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。”[9]科学执政、民主执政和依法执政是现代政党合法执政必需的基本要素，政党执政合法性的必然要求和一般规律。“三执政”重大战略思想的提出，标志着我们党执政国家政权的基本方式已经实现了“由革命党的执政方式向依靠科学、民主和法治的执政方式转变。”[10]

所谓“科学执政”，就是以实事求是的科学态度，认真总结执政的科学规律，在自觉遵循和运用执政规律的基础上，坚持以科学的思想、科学的制度、科学的方法，按执政活动的客观规律执政。科学执政，要求中国共产党不应当在党政关系上再简单地实行所谓的党与政的“分”和“合”，把性质不同的各种权力在党政之间做简单的划分和分工，而是要科学界定中共各级党组织与国家权力机关的不同职能，明确中共各级党组织与国家权力机关的应由界限，而绝不能再回到过去由中国共产党包办一切、包揽一切、干预一切、“一切统一口径”的老路上去，做到党与政各有所为有所不为，以形成党政之间的良性互动，实现党政关系的科学化。

所谓“民主执政”，就是必须坚持为人民执政、靠人民执政，逐步由传统的代替广大人民群众当家作主实现向领导、支持和保证广大人民群众当家作主转变。“民主执政”是中国共产党为保证长期执政地位而找到的一条“新路”，体现着中国共产党执政的正义性和合法性，是中国共产党执政的本质所在。民主执政，要求中国共产党不应当是事无巨细地包揽一切，党政不分、以党代政，管大量管不了、管不好也不该管的事情，而是应当从一切具体的、微观的、琐碎的日常行政事务中退出来，转而最广泛地动员、组织和扩大人民群众依法对国家和社会事务的参与、决定、监督，让他们真正成为国家和社会的主人，以实现党政关系的民主化。

所谓“依法执政”，就是通过宪法和法律执政，在宪法和法律范围内执政，遵循宪法和法律程序执政，它强调的是中国共产党执政行为的法理依据和法理基础。依法执政的核心是执政党要依宪执政，即执政党要依宪进入国家政权组织，依宪掌握和控制国家权力，依宪运用领导权实施对国家政权机关的领导。依法执政的具体要求是:中国共产党必须依照宪法和法律所规定的方式，通过自由公正的选举，选派本党党员作为广大人民群众信得过的民意代表进入各级国家权力机关;必须依照宪法和法律的相关规定，规范各级党委与各级人大的关系，支持各级人大依照宪法和法律履行国家权力机关的职能;规范各级党委与各级政府的关系，支持各级政府依照宪法和法律履行法定职能，依法行政;规范各级党委与各级司法机关的关系，支持各级司法机关依照宪法和法律履行法定职能，公正司法。

确立“科学执政、民主执政、依法执政”的党政关系新走向和目标后，贯彻落实是关键。为了将“三执政”的党政关系模式落到实处，党的十六大以后，我们党作了大量工作。2006年6月29日，中共中央政治局第32次集体学习“坚持科学执政、民主执政和依法执政。”2007年10月，党的十七大强调:要把科学执政、民主执政、依法执政作为改善中国共产党的领导方式和执政方式的基本要求。同时，十七大还将科学执政、民主执政、依法执政载入了最新修改的《中国共产党章程》的总纲中，使其具有了党内最高的法律效应。2009年9月18日，党的十七届四中全会再次强调:必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。2012年11月，党的十八大又一次强调:提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。2013年11月12日，党的十八届三中全会站在改革全局的高度指出:“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式。”

科学执政、民主执政、依法执政是一个统一的整体，科学执政是前提，民主执政是本质，依法执政是保障，全面坚持“三执政”必将使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固，进而确保党的长期执政。

四、基本经验

改革开放30多年来，党政关系改革的实践积累了极其宝贵的经验，归纳起来主要有以下几条:

1.改革党政关系必须始终坚持在党的领导下进行

这是党政关系改革成功的首要经验。改革开放以来，我国党政关系改革走的是一条执政党推动的道路。中国共产党作为中国的唯一合法执政党，具有先进的阶级基础、广泛的群众基础、科学的价值信仰、强大的组织动员功能、优良的政治品质以及高效的领导力和执政力，理所当然是中国党政关系改革的组织领导者和核心推动者。30多年来，正是由于我们党在党政关系改革过程中始终按照总揽全局、协调各方原则，充分发挥了领导核心作用，才使我国党政关系改革少走了弯路、少犯了错误，保证了党政关系改革沿着社会主义方向健康发展，使党政关系改革取得了一次接一次的胜利。

2.改革党政关系必须要坚持渐进性和突破性相结合

党政关系改革的艰巨性、长期性、复杂性，客观上要求有计划、有步骤地实施。我国党政关系改革的成功依靠的正是渐进式的改革路径。这条渐进式的改革路径强调党政关系改革要坚持自下而上、由易到难、由浅入深、由点到面、先试点后推广、先局部后整体、先微观后宏观，分步骤、有领导、有秩序地进行。尽管党政关系改革不能超越阶段、急于求成、盲目而行，但改革总要有个时间表，因此，在党政关系改革的过程中，也没有因过分强调求稳而停滞不前，而是善于抓住最佳时机在关键性领域实现了突破性进展。

3.改革党政关系必须立足国情与借鉴外国相结合

党政关系改革必须与我国历史文化传统、经济发展水平、文化教育水平相适应，而不能离开社会主义初级阶段的基本国情。这是因为“中国有自己的特点，所以我们只能按中国的实际办事。”[11]同时也应以开放的姿态吸收和借鉴人类政治文明的有益成果，但决不能照抄、照搬、套用别人的模式。因此，在30多年党政关系改革的过程中，我们始终把立足国情与借鉴外国相结合，“按中国的实际办事，别人的经验可以借鉴，但不能照搬。”[12]

4.改革党政关系必须要坚持解放思想和实事求是相结合

党政关系改革是一项艰巨复杂的新工程，没有本本可循，也缺乏前人的成功经验，只有打破思想的僵化和滞后，清除习惯势力和主观偏见的束缚，才能不断克服和解决党政关系改革中不断出现的新情况、新问题、新障碍。改革开放30多年来，党政关系改革的实践充分证明，思想解放的程度决定着党政关系改革的程度。但是，解放思想也不能脱离实际，而要“使思想和实际相符合，使主观和客观相结合，就是实事求是。”[13]所以，在30多年的党政关系改革过程中，我们既没有离开解放思想，更没有抛弃实事求是，而是把二者有机结合起来，才取得了党政关系改革的丰硕成果。

[1]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京:人民出版社，1972:285.

[2]十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告公报决议决定(上)[M].北京:中国方正出版社，2008:15.

[3][13]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社，1994:329，364.

[4]十二大以来重要文献选编[M].北京:人民出版社，1986:51.

[5]十三大以来重要文献选编(上)[M].北京:人民出版社，1991:38.

[6]新时期党的建设文献选编[M].北京:中共中央文献出版社，1992:440.

[7][8]十六大报告辅导读本[M].北京:人民出版社，2002:30，30.

[9]十六大以来重要文献选编(中)[M].北京:中央文献出版社，2006:274.

[10]杨绍华.科学执政、民主执政、依法执政——中国共产党执政方式问题研究[M].北京:人民出版社，2008.152－153.

[11][12]邓小平文选(第 3卷)[M].北京:人民出版社，2001:229，229.