提高人大常委会监督工作水平的思考——以延庆县为例

邓国军 张玉华

（延庆县委党校，北京延庆102100）

人大常委会的监督权是宪法和法律赋予的一项重要职权，依法监督同级人民政府、人民法院和人民检察院（“一府两院”）的工作是人大常委会的重要职责。人大常委会有效行使职权，发挥人大监督作用，这是凸显人大代表制度的优势，增强人大代表制度的制度自信题中之义，是支持“一府两院”开展工作，促进经济社会健康协调发展的内在要求，也是为维护好人民群众的根本利益，适应人民对民主政治的期盼，对美好生活的向往和追求的必然要求。近几年来，延庆县高度重视人大常委会监督工作，积极完善新的历史时期人大常委会监督工作机制，提高人大常委会监督水平，增强人大监督的实效性，推动延庆顺利实施生态文明发展战略，打造“县景合一”的国际旅游休闲名区，建设绿色北京示范区和美丽延庆。

一、延庆县人大常委会监督工作的实践

自《监督法》实施以来，延庆县认真贯彻落实，贴近实际，依法落实规定要求，创新做好余留空间，不断加强人大常委会运行机制、议事程序和工作制度建设，精选监督议题，拓宽监督方式渠道，切实履行宪法和法律赋予的职权，积极推进绿色北京示范区建设。

（一）完善人大常委会相关制度，使人大监督工作更加规范

为适应发展变化的新要求，增强人大监督工作的实效性，使人大的监督工作更加规范，有章可循，在总结过去经验的基础上，县人大对系列工作制度进行了重新的梳理、补充和修订，健全和完善了相关工作制度。近一年来，县人大就修订和完善了9项工作制度，如2012年常委会就对《延庆县人大常委会机关贯彻实施监督法若干意见》进行了修订，从明确监督主要方式和内容、精心选择监督议题、加强组织工作，增强监督实效、提出审议意见、推动整改、搞好监督情况公布等方面，对做好监督工作作出了明确的规定，进一步细化了监督的具体要求。还根据人大常委会工作的需要，创新性地制定了《延庆县人民代表大会常务委员会主任会议议事规则》、《延庆县人民代表大会常委委员会各委室工作职责》。这些制度的修订和创制，为常委会监督工作的正常运行提供了制度保证。

（二）围绕县发展大局和民生两大主题确定监督议题

《监督法》规定，常委会确定监督议题，要选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议。对于这些议题的确定，《监督法》规定了要从六条途径反映的问题中确定。《监督法》这些规定，为县人大科学确定监督议题明确了原则方向。县人大根据《监督法》的要求，在确定监督议题的过程中按照“该做、能做，有用、有效”的工作方针，抓大事、议大事、定大事，少而精的基本要求，通过三结合，有针对性地选择监督议题。

1.议题确定与县委重点中心工作相结合。这样既能争取党委支持我们的监督工作，又能很好地寓监督于支持中，得到政府的配合，促进政府工作。我们每年认真研读党代会报告，领会党代会精神，为科学确定监督议题把好脉。

2.议题确定与人代会“一府两院”报告相结合。人代会报告中“一府两院”就一年内的主要工作进行了部署和安排，是“一府两院”向人民的承诺。从人代会报告中选择议题，这即合法又便于人大常委会监督工作开展。因为“一府两院”是希望人大常委对报告中内容进行监督，这能有力地推动“一府两院”工作，使“一府两院”工作既得到人民的了解和认可、争取群众支持，又增强其合法性。我们从中选择监督议题，也就能进一步加强监督的实效性，发挥人大监督的作用。如针对举办2014年世界葡萄大会，我们选择了对县人民政府关于世界葡萄大会筹备情况、平原造林工程安排等我县发展大事进行监督。

3.议题确定突出体现民生。民生改善事关百姓福祉，事关百姓切身利益。人大常委会加强对“一府两院”民生工作的监督，使政府为将好事办好、办实，这从根本上体现了人大的人民属性。近几年来，我们在这方面下足功夫，认真调研，将百姓真正关心的、反映强烈的、需要政府进一步改善的工作纳入监督议题。如我们将涉及全县18万农村人口的新型农村合作医疗、居民反应问题较多的物业管理工作，老旧小区改造情况等系列民生改善问题进行监督。

（三）深入开展调研、视察等，民主方式全面掌握监督议题情况

人大常委会要实现有效监督，充分行使监督权，首先自己就要做到心知肚明，对被监督对象有了充分了解，掌握实情，才能把握主动权，增强监督工作的针对性、实效性，为提出监督意见打好基础。否则，人大监督就会缺乏底气，达不到监督目的。我们为全面真实了解监督议题情况，增强监督的有效性和针对性，坚持听取各方面意见，汇集各方面的智慧要求，我们做了以下几个方面的工作。

1.成立相关的调研小组，深入开展调研。由常委会主任和副主任牵头，认真组织有关工作委员会开展调研、视察工作。如关于我县物业管理情况调研，在常委会主管副主任带领下，县人大城建环保委组织本委委员、常委会驻会委员、部分县人大代表对我县物业管理情况进行了调研。听取了县住建委关于物业管理情况的工作汇报，召开了座谈会，与县人大代表、县人民法院、各街道办事处社区代表、物业公司代表进行座谈，实地查看了小区物业管理情况。并委托10名县人大代表向100户居民发放了调研问卷。

2.坚持基层调研和高位协调相结合。如在加强乡镇财政建设的调研中，不仅深入到我县不同类型的乡镇听取情况，还召集发改委、财政局、开发区、投资局等相关部门听取意见。

3.发挥代表作用，紧密联系群众，反映群众意见呼声。根据我县常委会组成人员联系基层人大代表制度、人大代表联系选民制度，我们要求参与调研的常委会成员联系10名代表，每名代表联系10名群众，发挥人大代表作用，真正做到问需于民，问计于民。

（四）不断完善监督工作机制，以机制保障监督实效

为推进人大常委会监督工作的实效，我们总结多年的实践经验，延长监督时效，在会前、会中、会后各环节下足功夫，建立系列工作机制。

1.建立了监督协调互动机制。内部良性互动，与外达成共识，形成合力。根据我县《贯彻实施监督法若干意见》，各相关委员会将提出的监督议案在与“一府两院”充分沟通、协商，取得共识的基础上，提交主任会议研究，再由研究室汇总，形成年度监督工作要点，最后由常委会统一决定。

2.建立规范的审议机制。常委会要求“一府两院”主要负责人到会作报告，听取审议意见，回答询问。明确规范会议、报告送达、告知日期，保证审议充分准备。规范常委会发言、询问时间。

3.建立了跟踪监督、督办机制。人大监督有效贵在督办落实。为促进“一府两院”对常委会的审议意见有落实，我们进行连续跟踪监督，督促“一府两院”建立相应的落实、反馈机制。如2012年我们对2011年常委会关于学前教育情况等专项工作报告审议意见落实情况进行跟踪检查，确保了常委会的审议意见落到实处。

4.逐步建立监督工作公开机制。我们将年度监督工作要点、进展情况及相关调研报告、审议意见通过《延庆人大》、人大网站等媒体向社会公布，争取让更多的人民群众全面参与人大监督工作，了解人大监督成效，扩大了人大监督工作的社会效果。

二、人大常委会监督工作中存在的问题

从总体上看，我们人大常委会的监督工作在县委的正确领导下，在“一府两院”的支持和配合下，成效明显，为我县的发展发挥了作用。但是，人大常委会的监督工作还存在着许多问题，与宪法、法律赋予人大监督的职权、人民对人大监督的期望相比，还是有一定的差距。

（一）人大常委会监督与人民群众互动不足

1.人民群众对人大监督的知晓度、认可度比较低。人民还没有将人大作为自己利益诉求表达的首选渠道，不愿参与人大监督。这就经常出现百姓宁愿上访、上网、上街，也不上人大寻找自己的代理人解决问题。

2.监督议题的确定缺乏与民众有效互动。在确定监督议题的过程中，也多是直接上位沟通，从政府报告、党代会报告中挖议题，很多都是“一府两院”主动提出的，还未在全县范围内公开征集监督议题。

3.民众参与监督的途径较单一。目前民众参与人大监督主要是小范围的问卷调查、访谈等渠道以反映意见和建议的形式参与监督工作，而这些途径的影响面小，人民群众的关注程度不高，导致人民群众参与的广度和深度不够，发挥的作用也十分有限。

（二）人大常委会监督的方式单一

按照《监督法》的规定，人大常委会对“一府两院”的监督方式主要有七种。在实践中，我们运用频率最高的是听取审议“一府两院”工作报告、执法检查、视察和调查，而对于询问和质询、受理人民群众的申诉、控告和检举等监督形式使用较少，对于法律规定的如特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段很少运用。这就导致了人大监督柔性监督有余，刚性监督不足。

（三）人大常委会监督重程序轻实质

在人大常委会监督过程中，还存在着形式规范，程序严格，但监督缺乏实质性作用，监督的有效性不足。时常出现调研充分，问题分析准确，但提出的意见建议往往考虑现实制约性因素较多，缺乏创新性、突破性和远见性，“一府两院”对提出好的审议意见的存在着落实不能及时到位，后续跟踪督办无力的现象。

对“一府两院”的重点工作事前监督的比较少，一般不提前过问，听取汇报，提出建议，多是事后采取监督。

（四）人大常委会监督工作透明度不够

尽管人大常委会在监督公开方面做了一些探索实践，对法律强制性规定的公开内容进行了公开，取得了比较明显的成效，但人大监督工作透明度不够，未使人大监督与舆论监督有效互动。对于人大监督公开程序内容、方式等方面还没有建立完善制度，这导致人大监督公开内容不到位，经常出现公开了监督审议会议，未公开会议主要内容、审议报告内容；监督公开的载体比较少，负责监督公开的工作力量不足。

三、人大常委会监督工作存在问题的原因分析

人大监督权力行使不力，影响人大监督权威和监督的实际效果，这不仅仅是人大常委会自身建设方面的原因，而是各种制约因素合力的结果。

（一）权力运行机制影响人大监督

1.代议制监督操作运行未规范。最好的监督是直接监督。委托人直接监督受托人。因为这种监督有动力——监督人对自己切身利益的直接维护和追求，使自己的权益不受损害。人大常委会监督是一种代议制监督，是间接监督。人大常委会对“一府两院”的监督其实质是人大常委会接受人民的委托监督政府，在实际生活中，人大常委会是否履行好委托职责并不影响其利益。因为常委会组成人员的利益并没有与职责任务完全挂钩，常委会组成人员法理上说是人民选出，对人民负责，应该忠实地履行职责，维护人民的利益，但实际上常委会人员更多的是对上负责。

2.党政不分。根据法律规定，人大常委会只监督“一府两院”工作。坚持党的领导。而在现实权力运行中，党的领导和政府工作难舍难分。在实际中，政府的县长是党委副书记，是县委常委，这样党委与政府就经常可以对一些重大问题的决定绕过人大。在一些具体的专项监督工作中，对某项工作的开展情况进行评价，这其中就会牵涉到党委的分管同志。

3.人大监督缺乏实质影响，人大监督被“虚置”。根据宪法的规定，“一府两院”由人大产生并对人大负责。但在我国政治体制运行中，人大对“一府两院”的影响远远不及党委和上级政府的影响。如“从政府领导人人选的政治运作态势来看，上级政府和党委对于政府领导人的任免具有事实上的决定性作用，人大对于政府领导作为方向相吻合，政府的行为方式往往体现为对上负责、对党委负责，对人的任免权在一定程度上只在形式上反映出来与这种现实权力的运用具有较强的‘亲上疏下’表现，对上级政府负责有余，对同级人大负责不足。”

（二）常委会自身建设不足影响人大监督

1.监督理念跟不上民主政治发展需要。虽然一直强调人大监督是国家权力监督，人大监督工作是法定行为，具有法律保障。但还是存在着不愿监督、不敢监督、不真监督情况。一些人认为监督是找事，既是给其他机构找麻烦，也是给自己找事。也有人认为党委领导，政府执行，人大监督可有可无、力度可大可小，对全县发展大局无关紧要，对人大监督的重要性认识不够。

2.常委会组成人员结构制约监督有效发挥。目前常委会组成人员具有以下两个特征：一是其来源基本上都是党政负责人转岗而来或者现在是某职能部门负责人。这种身份的特殊性影响监督的独立性，而且必然会导致体制内自我监督。这也会导致不想真监督，影响监督有效性。二是其年龄结构都比较偏大。常委会组成人员大多阅历丰富，历经多个岗位锻炼，对“一府两院”的运行机制比较了解，从理论上讲，应该可以更好的发挥监督作用。但实际上，由于个人精力不足，晋升空间有限了，大多数人都会缺乏积极监督意识和动力。

3.常委会机构编制不足。常委会对全县各项事业要监督，既要充分调查，了解实际情况，又要提出合理可操作建议，任务比较重。但常委会机构编制偏紧，现在各个专业委员会或是光杆司令，或是1—2名工作人员，这与其承担的职责是不相称的。

（三）社会环境不利于人大监督

1.熟人社会环境。县城区域比较小，各个部门沟通、交流比较多，大家互相都比较熟悉，人际关系比较和谐，这就很难使监督者完全抛弃个人情感，独立地履行法律权力。

2.公民社会环境并未形成。公民对人大监督的认识不到位，对人大监督关注支持不积极，未认识到人大监督的民主政治意义。许多被监督对象也认为是为了完成任务，一些监督对象还缺乏自觉接受监督的观念，对人大的监督不支持不配合，有的虽然接受了监督，也是在做表面文章。

（四）监督工作缺乏评估机制

1.监督议题的确定评估论证机制没有建立。虽然我们在实践过程中做了许多有益的探索，如围绕大局和突出民生开展监督，但每年各方面要监督的议题还是太多，怎样才能从众多项目建议中挑选出既最符合全县工作大局，又是群众关注最高，迫切需要监督的议题？目前对议题直观判断的多，而科学有计划的选择的少。同时，选出的这些议题以什么方式监督更适合，更能解决问题，应该达到什么样的效果，都没有科学深入的论证。

2.监督工作后的评估机制没有建立。议题监督工作完成后，对监督的程序是否合法、监督的方式是否合理合法、是否达到了预期目的，是否还需要进一步监督、推动工作发展，对这些问题需要进行监督后评估，这样我们的监督工作有成绩，有起色，我们才会更有动力，更能推动监督工作。

除此之外，对“一府两院”接受监督后的责任追究不完善，监督法没有明确规定。

四、提高人大常委会监督工作水平的几点思考

从上述的分析可以看出，提高人大监督工作水平，增强人大监督实效性，切实履行宪法和法律赋予人大监督的职权还有很长的一段路要走。因此，在保持政治体制稳定的前提下，提高人大常委会监督工作水平，要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，坚持科学发展观的要求，围绕中心，服务大局，坚持有所为，有所不为，扎实推进改革，积极发挥人大监督作用，推动全县经济社会发展。

（一）坚持党的领导，正确认识和处理人大与党委、“一府两院”的关系

1.党的领导是做好人大监督工作的保障。要发挥党总揽全局、协调各方的作用和优势。加强人大常委与党委的沟通协调机制建设，建立定期汇报通报制度，使人大常委及时有效地掌握党的意图、主张，扩大监督的内容，使党的意志与人民的意志有机结合，便于人大监督内容的确定，使人大监督能得到党的有力支持。正确处理好人大决定权和党委决策权关系、人大常委会依法任免干部和党管干部原则的关系，增强人大对“一府两院”的实质影响，提高人大监督权威性。

2.依法对“一府两院”进行监督，将监督与支持有机结合。根据宪法的规定，“一府两院”由人大产生，并对人大负责，受人大监督。“一府两院”只有接受人民的监督，权力才不滥用，不腐败；才能依法履行职能，为民办事。毛泽东同志在“窑洞对”对此有精彩的论述“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”。因此，人大要树立敢于监督、认真监督的思想，监督也是支持“一府两院”工作。“一府两院”也要支持和配合人大常委会开展工作，加强与人大的沟通，认真落实人大常委会的审议意见、督办代表提出的议案。

（二）有效提高常委会监督履职能力

人大常委会组成人员是人大监督的重要主体，要提高人大常委会监督水平，就必须充分地调动主体的积极性，提高其主体的履职能力。

1．把好入口关，进一步优化人大常委会组成人员的结构。认真分析常委会组成人员的年龄结构、专业结构和文化结构，根据需要，把好入口关。一是要合理优化知识结构，使常委会有一个完整的知识群；二是逐步改变人大常委会年龄结构偏大问题；三是完善人大常委会委员的选任机制。增强人大常委会委员的向选民负责的责任意识，忠实地履行法律赋予的职权。

2.加强学习培训力度，提高组成人员的议事能力。制定学习培训计划，保障学习培训经费，创造学习的条件和机会。通过举办系列培训班、党校学习、高校进修、国内外参考考察等途径，保证组成人员有学习、有提高。使组成人员有高度的政治责任感、法律意识，敢于去监督，认真去审议。

3.合理安排常委会委员人员的专兼职结构。兼职委员过多，导致监督精力有限，不能充分参与调研、审议等监督活动，这势必影响监督的质量。

（三）增强人大代表和人民群众对人大常委会监督的参与度

1.公开在全县范围内征集监督议题。在这方面政府已经有了成功的经验，每年政府都会在全县范围内征集年度为民办实事的项目，取得了良好的效果。我们人大可以学习。同时要发挥人大代表的作用，认真分析人大代表提出的议案，对人大代表集中反映的问题进行汇总，从中选择一些监督议题。

2.拓宽人大代表和人民群众参与监督过程的渠道。邀请议案与监督议题内容相关的代表列席常委会会议、涉及到个人利益的市民旁听常委会会议。通过座谈、调查问卷、电话等方式听取人大代表和人民群众的意见。设立监督议题公众评价平台，开展人民满意机关、站、所等评价活动。拍摄专题监督纪录片、人大直播常委会会议实况录播等方法，让人民群众更多、更全面、更直接地了解和掌握人大常委会的监督工作。

3.建立监督工作公众评价机制。通过报纸、电视、网络、刊物等公开平台，接受公众对人大监督工作评价，真正把人大常委会的监督工作置于全社会的监督之下，最大限度地保障人民群众的有序参与。

（四）加强人大常委会监督工作的公开，实现人大监督与舆论监督良性互动

1.建立人大常委会监督工作公开制度。认真学习监督法的要求，制定人大常委会监督工作公开制度，对公开的内容（如人大监督的计划、内容、过程、结果等）、公开的方式、时间、程序、负责机构等都有详细的规定。

2.逐步完善人大常委会监督工作公开平台。一是加强《延庆人大》的编辑印发管理工作，丰富人大监督的内容，提高其质量和影响面，增强可读性。二是加强延庆人大网站的建设力度，增强更新频率，扩充版面，丰富内容，使人大监督工作能更及时被人民了解。三是加强与《延庆报》、延庆电视台的合作。四是设置公民查阅人大档案资料的固定场所，将一些高质量的调研报告、审议报告编印成册，便于查阅。

（五）积极探索非经常性监督方式的工作机制，丰富监督形式

监督法规定了七种监督形式，但这些监督形式的运用，特别是非经常性监督手段（询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定）的运用，还需要在实际的操作中认真研究，形成新的工作机制。

1.正确认识非经常性监督方式。非经常性监督只是在过去的监督中使用的频率较少，而不是说今后的监督工作非经常性监督要少用或不用。非经常性监督也不是说就是特别严厉的监督方式，如询问和质询是人大常委会组成人员对“一府两院”工作不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关机关作出说明、解释的一种活动。是知情权而不是处罚方式。

2.逐步探索建立非经常性监督方式工作机制。通过先行试点，在掌握规律和方法基础上，制定和完善非经常性监督方式的工作程序。