农村生活垃圾循环利用法律体系的建构

周菡潇

一、我国农村生活垃圾循环利用的必要性与可能性

（一）农村生活垃圾循环利用是破解新形势下农村生活垃圾处理困境的必然选择

我国传统意义上的农村生活垃圾主要以易降解的瓜果、菜叶、牲畜粪便为主。然而，农村经济的发展带动了居民生活方式的改变，许多不可降解的塑料制品、一次性薄膜、电器等物质逐渐占据了农村生活垃圾的一部分。近年来，由于农村地区技术有限，居民随意将可降解与不可降解的生活垃圾混合投放直接进行焚烧处理，不仅造成了资源的浪费也直接对农村生态环境造成了污染。长此以往，农村居民的居住环境与人身安全面临巨大的挑战与威胁。而将农村生活垃圾循环利用，首先能有效节约自然资源，尤其在当前农村地区资源逐渐匮乏的现实背景下，将其中可降解的、有用的物质进行反复利用，对循环经济的发展有着重要作用。其次，农村生活垃圾的循环利用是保护环境、减轻污染的根本手段。通过生活垃圾资源化，减少废弃物的排放，实现环境少污染或零污染，在环境不退化的情况下发展经济，能够从根本上解决经济发展和资源环境的冲突。最后，农村生活垃圾的循环利用能够实现经济效益、环境效益和社会效益的统一共赢。生活垃圾资源化在环境方面表现为污染物的低排放甚至零排放，环境效益得以增强；在经济方面表现为资源的节约和重复高效利用，经济效益随之提高，而良好的环境效益和经济效益必然带来良好的社会效益。

（二）农村生活垃圾循环利用是推进新农村建设、美丽乡村建设的必然要求

党的十八大报告提出要深入推进新农村建设，统筹城乡发展，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。新农村建设是我国现代化进程中的重大历史任务，是推进我国现代化建设的重大步骤，有利于实现全面建设小康社会的奋斗目标。其“二十字内容”（生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主）内涵深刻，全面涉及了农村的政治、经济、文化、社会管理等方面。新农村建设和美丽乡村建设都要求从源头治理农村的生态、人居环境，是农村发展的客观要求，也表达了广大农村居民的心声。然而，现实农村生活垃圾处理的情况并不乐观，也未得到足够的重视，其中一些当地官员也未考虑农村与城市的区别，直接照搬照抄在当地引进城市生活垃圾处理的“老套路”，其效果可想而知。除此之外，还存在一些农村地区没有专门的垃圾堆放场所和循环利用处理系统，出现了生活垃圾平时靠风吹，村民随意倾倒于河流、街道两旁的现象。这样的生活垃圾处理方式不仅破坏了原有的农村生态系统环境，而且加大了疫情、疾病的传播风险，严重危害农村居民的人身安全。由此可见，农村生活垃圾的妥善处理至关重要，其直接影响到我国新农村建设和美丽乡村建设的进程。农村生活垃圾循环利用将垃圾变废为宝，节约资源是致力于新农村建设和美丽乡村建设的重要途径。

（三）农村的广阔天地能为农村生活垃圾循环利用提供可靠基础

我国农村较城市更具环境消纳能力，可为农村生活垃圾循环利用提供坚实的基础，这主要体现农村种植业和养殖业的繁荣上。众所周知，世界上最早的产业是农业，种植业具有天然的分解和消纳能力，即使是简单的养殖业也不会对环境造成污染，尤其是在农村居民利用有机垃圾肥地后。这种“天然循环”的种养业结合模式逐渐成为我国农牧业可持续发展的经典模式。如我国浙江省青田县的“稻鱼共生系统”、珠三角特有的“桑基鱼塘”等被联合国粮农组织列为最佳农业生态模式。在我国北方地区 “人—猪—田”的生产系统也逐渐推广。总体来说，农村生活垃圾虽然在成分上逐渐类似于城市生活垃圾，但其与城市垃圾不同的属性必然要求农村生活垃圾的处理不能照搬照抄城市处理的一套，而应该结合农村生活垃圾的特性和农村特有的环境，走一条农村生活垃圾循环利用道路。

二、我国相关的农村生活垃圾循环利用法律法规

我国有关农村生活垃圾循环利用的法律主要有《环境保护法》《固体废物污染防治法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《水污染防治法》等。《环境保护法》属于基本法和综合法，在整个环保法律体系中处于核心地位，其对环保的目的、基本原则、管理制度、法律责任等作出原则性规定。其于2014年4月在第十二届全国人大常委会第八次会议进行修订。新修订的环保法被称为“史上最严的环保法”，其增加了减少废弃物，生活废弃物分类处置、回收利用的内容。具体而言，第36条规定了，国家鼓励和引导有利于保护环境的产品和再生产品的使用，尤其是国家机关和相关组织采购产品设备时应当以体现环保节能的商品为先。第37条规定了，地方政府组织对生活废弃物的分类处置、回收利用的职责。第38条规定了，公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按规定对生活垃圾进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害。其他单行环保法律《固体废物污染防治法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等，针对某种环境要素或特定的环境社会关系进行专门调整。《固体废物污染防治法》体现了循环经济的理念，其颁布是我国固体废物管理走向成熟的标志之一。该法对固体废物污染防治和监督管理做了一般原则性规定，在总则部分提出了固体废物污染防治物的基本原则以促进循环经济和清洁生产，即实行减少产生量和危害原则，充分合理利用原则和无害化的原则。同时，总则部分也在原则上规定了国家采取固体废物综合利用的经济、技术政策措施，鼓励支持固体废物的回收和合理利用。该法对生活垃圾污染防治的规定主要集中在第三节相关内容中，其中第38条对县级以上人民政府统筹城乡生活垃圾收集、运输设施建设和产业发展，提高生活垃圾利用率的职责做了相应规定。该法除第49条规定农村生活垃圾污染防治的具体办法由地方性法规规定外，第39至48条均是对城市生活垃圾处理的规定，并无直接涉及农村生活垃圾处理的法律条文规定。《清洁生产促进法》从改进设计、工艺、设备，清洁原料使用以及改善管理层面对相关单位组织和个人进行规范。该法属于促进法，在法律责任上规定与其他法律相比较少。该法并无直接涉及农村生活垃圾处理的法律条文，只在第22条对科学使用化肥、农药和薄膜，改进养殖、种植技术和农业生产废物资源化做了一般性规定。《循环经济促进法》旨在促进循环经济，提高资源利用率。该法针对循环经济“减量化”、“再利用”、“资源化”三个过程做出了规范并制定了相关的激励和处罚措施。在该法中，循环经济不是单纯的“再利用”，而是与“减量化”和“资源化”相结合，形成一个完整的链接。其中直接涉及农村生活垃圾循环利用的法律条文主要有第41条规定的“县级以上人民政府应对建设和完善城乡生活垃圾分类收集和资源化利用，提高生活垃圾资源利用率履行职责”。除此之外，第46条第4项赋予了省、自治区、直辖市政府根据当地实际经济发展状况决定是否实行垃圾排放收费制度的权力，并规定了收取的该费用必须用做垃圾处理资金。第5项还规定了国家鼓励以旧换新、押金等废物回收的方式。

我国有关农村生活垃圾循环利用的法规主要由行政法规和地方性法规两部分。行政法规由国务院依据法律制定，其效力仅次于法律，旨在补充和完善相关法律。相关涉及的行政法规有《村庄和集镇规划建设管理条例》《城市市容和环境卫生管理条例》《危险废物经营许可证管理办法》等。其中1993年颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》，其制定时间较早，对村庄、集镇建设规划做了规范，以改善农村经济社会的发展。其中未体现直接涉及农村生活垃圾循环利用的条文，但是第33条规定了单位和个人有责任维护农村容貌、卫生和处理垃圾堆。同时第39条也规定了相应的违法处罚，停止侵害，处以罚款，损失赔偿等。《城市市容和环境卫生管理条例》则对城市卫生环境管理做了相应的规定，未直接体现农村环境管理的内容，其第34条对未按规定时间、地点、方式，倾倒垃圾的情况予以处罚。地方性法规层面相关立法主要有《天津市市容和环境卫生管理条例》《浙江省固体废物污染环境防治条例》《山东省农村可再生能源条例》《武汉市实施<中华人民共和国循环经济促进法>办法》《广东省实施<中华人民共和国循环经济促进法>办法》等。各地方针对具体经济发展情况，对其管辖区域内的农村地区生活垃圾循环利用做了一些规定，如《山东省农村可再生能源条例》规定了促进农村可再生资源开发利用，保护农村生态环境的相应措施。其中第17条鼓励采用厌氧发酵等技术处理农村有机垃圾和污水生产沼气，用于发电或者向农村集中供气。

规章层面涉及生活垃圾循环利用的主要为城市地区，其中也有部分地方政府规章涉及农村地区。但其中直接涉及农村地区生活垃圾循环利用的内容较城市少，大多立法都集中在城市生活垃圾管理方面。

三、构建我国农村生活垃圾循环利用的法律体系

（一）完善农村生活垃圾循环利用法律法规，适时提高法律位阶

在法律中，公平是正义的一种体现，是法律化、规范化了的正义。环境公平关注的是环境利益和环境风险在不同个人或人群之间的分配。由于我国长久以来的城乡二元体制导致了现今农村生活垃圾处理二元化的现状，即目前的环保仍然是“城市中心主义”。“环境公平正义”理念要求我们注重农民环境权的平等实现，改善农村生活环境。新《环境保护法》经修订明确了地方各级政府生活废弃物的分类处置、回收利用的责任以及公民对生活废弃物进行分类放置的义务，这为农村生活垃圾循环利用的政府责任落实提供了法律基础。但要真正地将农村生活垃圾循环利用落实，需要一系列法律法规标准文件配合完成。鉴于我国农村地理和人文环境与城市区别较大，我们不能简单照搬照抄城市生活垃圾处理的管理经验，而应结合特殊情况，进行具体分析，结合当地的经济发展状况立法，如在一些农村地区依赖农村的种植业和养殖业进行生活垃圾循环利用、再次利用。

目前我国并没有一部专门规范农村环境保护的法律，同时从成本和效率层面思考，制定专门性的农村环境保护法律几乎不具可行性。因此，建议在原有的法律法规基础上，增加体现农村特殊性的生活垃圾循环利用的环境保护条文，以此来保护和改善农村生态环境，逐步控制和治理农村垃圾污染，维护农村生态平衡。此外，除了对农村生活垃圾处理进行一般性规定的《环境保护法》《固体废弃物污染环境防治法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》以外，我国缺乏相应的具体的地方性法规规章对农村生活垃圾进行循环利用的法规规章，有部分相关文件则散落在部门和地方规范性文件中。而规范性文件俗称“红头文件”，制定主体多且效力较法律法规低。为更好地实现保护农村生态环境，促进农村生活垃圾循环利用，建议适时提高相关文件的法律位阶，使其具有更广泛的约束力。

（二）完善农村生活垃圾源头分类制度

农村生活垃圾源头分类是实现农村生活垃圾循环利用的首要步骤。相比当前在城市广泛推行的生活垃圾分类投放制度，我国广大农村地区即使有此项制度，其受关注程度也较低。在农村传统生活中，生活垃圾中的主要成分厨余物质多用于制作畜禽饲料，或被回田、回收，故垃圾总体产生量少，对周边环境产生的影响也不大。但近年来，随着农村生活方式的改变，特别是庭院养殖的萎缩，传统的分散式就地消纳处理垃圾的方式显得力不从心。完善农村生活垃圾源头分类制度，应确立农村生活垃圾的分类内容。笔者建议将农村生活垃圾分为五大类，分别是厨余垃圾、灰土垃圾、可再生垃圾、生物质垃圾、有害垃圾。其中，厨余垃圾可用以生产沼气与制作有机肥；灰土垃圾可以产生砌块砖以及生产水泥辅料，生产农家肥、填坑造地等；可再生垃圾主要包括废旧金属、废旧塑料、废旧纸类、废旧织物等，可收集后出售给加工厂作为原材料重新利用；生物质垃圾可以作为农民生物质燃料的组成部分；有害垃圾则集中后运往有资质和技术的专门企业进行无害化处理。其次，建议由地方乡镇政府统一配备农村居民每家每户的垃圾源头分类配套设施，包括不同材质的垃圾桶和编织袋等。最后，建议当地政府采取激励措施鼓励农村居民垃圾分类回收——实施有价回收垃圾（除灰土垃圾）制度。该制度有利于引导、激励农村居民认真仔细进行生活垃圾分类，在一定程度上也有利于垃圾回收在当地形成一个产业。

（三）完善农村生活垃圾押金返还制度

我国《循环经济促进法》对国家鼓励以旧换新、押金等方式回收废物予以规定，但未对押金返还制度如何运转做具体规定。建立农村生活垃圾押金返还制度是农村生活垃圾循环利用的重要激励政策，具体是指对可能造成污染或可再次利用的包装商品在购买时要求消费者支付一定的押金费用，其只有在返回该包装商品时获得这笔押金费用。在农村消费市场中实行押金返还制度主要是依据经济刺激这一杠杆，用抵押金的返还可保证农村居民不随意丢弃包装物。其对于生产者或销售者二次回收有用材料具有减少成本、提升效益的优势。国际上押金返还制度主要应用的是特定种类的饮料，另外在丹麦、芬兰等一些国家对具有较高汞和锡含量的电池也有应用。值得一提的是该制度也被用于大件商品中，在挪威消费者购买汽车时需要缴纳数万的抵押金，该款只有在该汽车被返还时才能归还。此项规定旨在循环利用废旧汽车材料，不仅能从源头上减少资源浪费，更能减少造成的土壤、水污染等。鉴于押金返还制度在发达国家具有广泛应用又具有成效高、成本低的优势，建议在农村广泛实行该项制度，扩大押金返还制度的应用范围，进一步完善其运转系统，提高我国农村居民的环保意识。

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