依法治党：全面深化改革领导力量的法治化建设

何青翠 唐海潇

当前理论界还没有对“依法治党”形成完全统一的明确概念界定。一般地说，它有广义与狭义两种概念主张。广义概念，是指“严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。”[1]其中所依之“法”为两大类，即国家法律、党内规章制度。狭义概念，“就是根据法律至上、权力制衡和依法执政的价值原则，从国家法律和政党制度两个层面对政党权实行约束、规制，确保各级党组织活动、党内管理活动和党员个体行为在国家宪法和法律框架内进行。”[2]这里所依之“法”为国家宪法和法律。因为党内规章制度并不是法学和司法意义上的“法”，也不具有法的功能价值，而如果“依法治党”在实践层面采取广义概念，难免在治理模式上会落入窠臼，治理效果也会因此而大打折扣。因此，本文的依法治党，都是采纳狭义概念。

久经酝酿的依法治党课题，在全面深化改革和社会主义法治国家建设条件下，破题而出。从正当性看，依法治党是社会主义法治国家建设框架内的重要内容，是党的建设科学化的根本要求；从应然性看，依法治党是国家法治化延伸下的政党法治化的必然要求，是当下全面深化改革的重要任务。在正当性与应然性考量基础上，我们应尽快着手探索依法治党的具体构架设计。

一、依法治党是实现党的建设科学化的根本要求

党的建设科学化，关系到党的伟大事业是否能有坚强可靠的领导队伍，关系到当下艰难复杂的全面深化改革大局的成败。而党的建设科学化，必然要走依法治党的道路。

（一）依法治党是社会主义政治文明进步的根本要求

国家法治化是现代民主政治的必然要求，也是现代政治文明进步的基本标志，依法治国是我国社会主义政治文明建设的必然要求。而政党法治化是国家法治化不可缺少的重要组成部分，没有政党法治化，国家法治化无从谈起，无以保障。依法治国，一方面是党治理国家及其执政方式的重大转变，另一方面，也是党自身建设和治理方式的重大进步。

治国必先治党，治党务必从严。有党建理论专家提出，“依法治国必先依法治党。”[3]习近平同志经常强调：“打铁还需自身硬”，“办好中国的事情，关键在党，关键在各级领导干部。”依法治党是从严治党较好的实现方式，它优越于单纯依靠党内规章制度管党治党，是政党政治文明进步的表现。“从法的价值角度看，法律与党内规章制度的价值有所区别，法律与自由、平等、公平、正义、效率等价值内涵紧密联系，而党内法规由于其政治属性和政党因素，并不尽然。”[4]譬如，党的制度不仅要求遵守国家法律，还要求党员严格执行党的纪律，而党的纪律要求有时高于国家法律。邓小平曾经指出：“一个党如果允许它的党员完全按个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力，党的任务就不可能顺利实现。”[5]从法的约束力和刚性特征看，党内规章制度的约束力较弱，弹性较大，在实际管理中，人为因素影响大，因而执行的随意性较大，而法的约束力很强，并且刚性强，法律面前人人平等、不可通融；从法的规范性看，法注重程序科学，有刚性的程式和规范要求，法律规则由假设、行为模式和法律后果三部分构成，法律规范的行为模式和行为后果是完整的、可执行的，而党内规章制度往往规范不完整，缺乏程序性规定，有的虽然规定了何者可为，何者不可为，何者非得如此作为而不可，但是没有设置行为人作出禁止的行为选择后的法律责任，及其如何追责与确保追责到位，等等。

（二）依法治党是实现党自身建设科学化的根本要求

社会主义政治实践和世界政治文明发展实践证明，社会主义国家建设必须采取法治化取向，不能走人治道路。社会主义国家执政党自身治理，不能主要依靠党内规章制度、党的政策文件、会议、领导指示和领导人的人格魅力与领导才能，而应该实现自身治理法治化，这是党的建设科学化的必然途径，也是根本的、稳定的、可靠的治理方式。

1．依法治党是马克思主义执政党进行与时俱进建设的根本要求。“发展着的当代马克思主义，要求社会主义国家向民主法治方向发展。从党的十六大开始，我们党就明确提出了建设社会主义法治国家的奋斗目标，也即要求对国家政治体制实行法律之治。”[6]我们要正确地处理好党的领导与人民民主、社会主义法治之间的关系，遵守宪法规定，真正使党在宪法和国家法律范围内活动。与时俱进的当代马克思主义执政党也有远大政治胸怀，提出和实现依法治党。

2．依法治党是提升党的建设科学化水平的最重要途径。依法治党，有利于促进党自身治理方式方法更加科学，党内管理的约束力更加强大、有效，党内制度体系运行更加制度化、规范化和程序化。依法治党是当前实现党的建设科学化最重要的途径。因为，在管理技术的科学性上，依法治党与以往主要依靠党内规章制度管理的方式相比，差异是很大的。“首先是技术要求不一样。立法技术要求严谨、技术性强、规范性强；而党内规章制度的制定相对粗糙、简易，技术要求相对较低。”[7]其次是制定程序的要求不一样。立法由国家立法法严格规定立法程序，程序走完往往需要时间数年以上；而党内法规的制定、修改和废止，主要由党中央及其有关部门决定，在较短时间内就可以出台。

3．依法治党是党的自身建设的最终归宿。长期实践证明，党的自身建设不能缺少硬性约束力。依靠软性约束力治党，往往效果不理想、不稳定、不长久，不是根本的治党方式。当前党员干部严重缺乏党章意识，党内法规制度的管党治党效果难以令人满意，都说明了这个问题。单就党内规章制度的约束力来看，现有党内规章制度还难以较好地承担起切实管好党、治好党的重任，其原因，主要不是因为党内规章制度不完善，而是因为党内法规缺乏应有的法制硬性约束力，在实施中还受制于一些其他客观因素，所以很难发挥作用，很难实现制度期望的效果，而依法治党就能很好地解决这些问题。

二、依法治党是全面深化改革伟大事业的重要任务

全面深化改革是一个巨大的综合系统工程，我们必须深刻认识到，依法治党在这个改革系统框架内，占有一个相当重要的位置。

（一）依法治党在全面深化改革形势下刻不容缓

当下启动的全面深化改革，迫切要求大幅提高党的自身建设，切实进行改革整顿，并且党的自身建设要走在其他领域改革的前面。依法治党作为党的建设最关键的根本举措，在当前的形势下刻不容缓。

1．着力改革党内权力的约束和监督存在的“软、散、虚、疲”严重现象，再也不能拖。软，就是监督和约束力度不够，失之于软；散，就是监督和约束若有若无，时有时无，彼有此无；虚，就是形式主义成分大于实际意义，党章和其他党内规章制度被部分党员干部视为虚无存在；疲，就是上级长期重视和强调，但一直难见动真格、见实效，使人陷入心理和行为疲劳。因此也造成党群关系长期在一定范围、一定程度上受到损害，甚至被割裂，党的执政合法性受到严峻挑战。

2．在全面深化改革中，打造一只严密坚固、经久耐用“制度笼子”，迫在眉睫。我国改革开放伟大事业，首先是在经济领域的改革开放，重点也一直是在经济领域，即建立和完善社会主义市场经济，而政治体制相对于经济体制的改革长期严重滞后，这对我国市场经济进一步完善发展造成了巨大的迟滞性阻力，党员干部尤其是领导干部贪腐问题也突出严重，发生大量“窝案”、“串案”，前“腐”后继，长期反腐而不能根本奏效，以至于反腐败成为了关系党和国家兴衰存亡的重要问题。因而习近平同志着重强调，要“把权力关进制度的笼子里”，确实是形势所迫。而这个“制度笼子”必然是精钢所铸，百密而无一疏，经久耐用，发挥长效机制作用的。因此这里的制度，不只是指规章制度，而必定包括国家法律制度。

3．用于“制作”党内管理的“制度笼子”，绝对不能仅仅局限于党内法规制度，必须以国家法律和党内规章制度，经纬交织、有机结合。因为，除了当前党内法规制度存在体系结构散乱、内容不完整和程序性规定缺失等次要缺点外，主要的不足在于两个方面，一是它们的约束力软弱，二是因为它们与国家法律之间的衔接性不够，而获得法律支持力度较弱，法律介入到党内管理不足，这更要求必须依法治党。

（二）依法治党是全面深化改革的题中应有之义

“全面深化改革”的关键性字眼，一是全面，二是深化。党的十八大后启动的全面深化改革，可以说是一次具有里程碑式的新一轮改革，它将在广度和深度上，把邓小平着力启动的改革开放，推上一个崭新的高度和境界。尽管此前各个时期的改革都有一定各自特色，完成了各自任务，但这一次的新一轮改革更具显著区别性，即改革任务更艰巨、涉及的关系更广泛、面对的矛盾更复杂、改革阻力将更猛烈、改革风险的考验将更严峻，而一旦完成了这次改革预期目标，中国的前景也将更广阔、更顺畅、更辉煌。因此，这将是一场革命式的改革，是一场彻底的改革。

因此在这场必须以最大的决心、最大的勇气、最大的改革创新精神推进的改革中，党的领导作用显得非常重要。对于全面深化改革的领导力量建设，党的十八大指出，要“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平”，[8]依前所述，依法治党是实现这个党建目标的根本要求和科学途径，它处于党的建设最关键性的改革位置。它对于党的自身建设，牵一发而动全身，它一棋活，则全盘全局活。因此在全面深化改革的目标内容中，依法治党必然占有重要位置。

而实际上，党自身治理的法治化程度，影响甚至决定着全面深化改革事业的成败。党的十八届三中全会指出，“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，……确保改革取得成功。”[9]这就是说，在全面深化改革中要发挥党的领导核心和保障作用。

三、依法治党在全面深化改革中的宏观构想

依法治党是全面深化改革中的一个关键性课题。虽然它在依法治国背景下已经破题，但是无论是宏观的，还是中观、微观的构思和设计，还有待进一步研究。

（一）确立国家政党法治化取向,制定国家政党法

建设人治之党，还是法治之党，是我们党建中需要解决的首要问题。党的十一届三中全会前后，邓小平经常强调：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[10]1982年党的十二大又通过新党章，第一次明确规定了“党必须在宪法和法律的范围活动”。“党不能超越于宪法和法律”原则，写进了党的十四大、十五大党章，而党的十六大、十七大、十八大党章还增加了“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”内容，要求党必须坚持“依法执政”，这样就明确了党的领导与法律的关系，明确了党应该接受法律之治。

建设法治政党，是人类社会政治文明发展的必然要求，是当今政党政治的发展方向。共产党作为无产阶级政党，作为代表人类社会发展方向的先进性政党，必然能够自觉地把自己建设成为一个法治政党，从而使中国走上彻底的社会主义民主法治国家道路。因而随着依法治国与依法执政在现实中推进，制定和实施国家政党法，已经顺理成章、呼之欲出。国家政党法可以初步构想为，首先是制定一部《中华人民共和国政党法》，通过立法，将执政党和参政党的法律地位、各政党之间的关系、政党法治原则、中国共产党依法执政、民主集中制原则，以及其他党内重大根本制度等纳入这部国家政党法调整，并必须规定相应的刑事、经济与政治责任。

（二）探索党内法规相对国家法律化,使国家法律深层介入对党权的监督约束

建国以来党的执政实践表明，如果仅仅依靠党员个人的党性自觉、道德自律，以及党的内部制度软性约束，绝对难以切实管好党、治好党。“一直以来暴露的诸多党建问题的要害，就在于我们过于高看党员干部的自觉性，过于依赖党员干部的道德品性自律，局限于软性约束。要管好党治好党，必须发挥他律硬性约束作用，走硬性他律和自律相结合的道路，走与依法治国紧密结合的依法治党道路。”[11]

依法治党的前提，就是进行党内法规的国家法律化。这是因为，所有权力都具有滥用和腐败、变异的本性趋向，并且所有权力都不可能通过自律性约束，来避免这种本性趋向。因而自律性约束不能解决权力滥用、腐败和变异。所以说，“我们党除了组织内部进行组织监督、纪检监督外，很有必要从党组织自身之外寻找一个公正而有效的力量，来监督和约束党的权力使用，而这个力量应该就是国家法律。”[12]

使国家法律介入到对党的权力监督，不是削弱、否定或者限制党的领导，而是为了更好地实现党的领导，更好地依法执政和科学执政，更好地加强党的领导作用。国家法律介入的路径和方式，就是党内法规的国家法律化，“具体做法，就是把党内法规的一些具体规范、内容条款，通过国家立法，以法的形式确定，使之具备法律效力，从而实现党内重要法规制度的国家法律化”。“例如，对破坏党内民主选举的，一是在党内法规中规定，‘破坏党内选举或者妨害自由行使选举权和被选举权，情节严重的，比照刑法第256条以破坏选举罪追究其刑事责任’”；[13]二是在刑法中，进行相应的法律协同配合，即规定其刑事责任及其刑罚量刑。

当然，不是要对所有的党内法规条文内容进行法律化，那是不可能的，也是没有意义的，而是对很重要的、起关键性作用的、应赋予硬性约束力的党内法规的制度内容、行为规范，进行法律化。因为，党内法规与法律有着根本区别。党内法规作为一种规章制度，是党自身的管理规则；而法律是全体公民基本行为规范。“党的规章制度与法律的内容、形式、要求、效力、作用对象、实现方式存在明显的不同。”[14]所以，党内法规法律化的基本做法是进行国家法律化，必须是应当具备法律效力的规范条款。这也就是说，党内法规的国家法律化，是一种相对法律化，不是对党内法规的属性进行改变，也不是对规范内容进行整体性改变，其主要目的在于，使一部分重要的关键性的规定，实现刚性的、充分的、稳定的规范作用。

（三）加强党内法规与法律的相互衔接,使党内管理与法律治理紧密配合

党员除了政治身份外，同时还是社会公民。作为党内法规规制的对象，他们同时也是法律规范的规制对象。党内法规必须与国家法律相互衔接。在强化两者的衔接性上，要着重防止两者“打架”，相互抵牾；要防止两者责任性规定相互失衡；要防止这两种规范各自画地为牢，互不相通；要防止对违法党员以党内处罚代替国家法律处罚，等等。

党内法规与国家法律相互衔接。1．国家法律的立法方面，以及我们党通过立法主张，要主动加强与党内法规的衔接。“国家法律在立法时，基于某些政治考虑，有的暂时没有考虑对涉及政党和中国共产党的事项作出规定，这种情况在立法中较为多见……另外，党内法规没有规定的一些内容或事项，法律应预设衔接路径。”[15]2．党内法规也要积极与国家法律建立衔接。该过程中，主要地坚持党内法规不与国家法律相抵触的原则，要尊重法律的地位和效力等级。与国家法律相抵触的党内法规内容，一律作无效处理，进行修改或者废止。要建立党内法规的违法审查、违法纠错机制。要审查、修改和废止不适应新形势、新任务的陈旧法规，还要审查、修改和废止与国家宪法法律相抵触的党内法规内容。

为此，最好是制定一部能定期更新的、系统化的、完整性的党内法规总汇编，利于党内法规的查找、修改、增删；利于消除各部党内法规内容之间的重复、散乱、繁杂、抵触等现象；利于理顺党内法规的内部体系结构，以及加强内容的衔接性和系统性、系统配套性；利于与国家法律衔接。

党的十八大以来，党中央加强了党内法规建设。习近平同志强调，要加强党内法规制度建设，并且指出“要按照于法周延、于事简便的原则，提高制度制定质量，要立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里”。2013年5月27日，又公布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中国共产党党内法规制定条例》。它们有利于从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定等无序制定党内法规的现象。同年11月，党中央又公布了“党内法规制定工作五年规划”，即《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》，这在党的历史上是第一次。它“有利于加强党内法规制度体系建设，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平”。[16]因此，随着党内法规建设不断向增强与国家法律的衔接性这个方向进步，将会把依法治党推上一个新的台阶。

[1][3]俞可平.依法治国必先依法治党[N].学习时报,2010-03-15.

[2]唐海潇.社会阶层分化对执政党建设的影响[J].党政论坛,2013(3):24.

[4][6][7][12][13][15]唐海潇.法学视角下党内法规的不足及其构想[J].理论研究,2013(5):31.30.30.32.32.32.

[5][10]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].人民出版社,1994.271.146.

[8]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗(党的十八大报告)[R].人民出版社,2012.53.

[9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(党的十八届三中全会决定的单行本)[Z].人民出版社,2013.23.

[11]唐海潇.新时期被撕裂的党群关系修复与优化[J].西藏发展论坛,2013(5):12.

[14]刘红凛.政党政治与政党规范[M].上海人民出版社,2010.311.

[16]中共中央发布党内法规制定工作五年规划纲要[N].人民日报,2013-11-27.