完善我国慈善事业政策的有效途径探析

熊常君

我国目前处于社会快速转型的特殊时期，庞大的待救助人群，使得慈善事业任重道远。政府应该发挥积极与正确的作用，对慈善事业进行合理的规范与制约，才能使慈善事业的发展走上一个更为健康和规范的轨道。

一、慈善事业政策方面存在的问题

慈善政策出台的目的是为了有效解决社会中急需通过慈善进行救济的人所面临的困难问题，以使他们能够及时获得更多的帮助。而当前形势下，慈善政策暴露出一些问题。

（一）部分慈善政策利益倾向出现异化

公共政策本身的出发点应该是维护公共利益，慈善政策更应该以大众福祉为根本。但在慈善事业发展的过程中，部分慈善政策的利益倾向却出现了异化。主要表现在以下几个方面：

1．双重管理的注册登记政策严重扼制民间慈善组织发展。慈善事业的发展急需全社会的积极参与，但目前的慈善注册登记政策却把部分热心公益的社会组织和个人拒之门外。我国慈善组织注册登记政策规定了慈善组织采取登记管理机关和业务主管单位双重管理的体制。对慈善组织实施双重管理，虽然能一定程度上对慈善活动加强监督管理职能，但对于绝大部分民间慈善组织而言，却极大地提升了他们的登记门槛。[1]大量民间慈善组织因无法找到愿意接纳其挂靠的业务主管单位，而难以实现注册合法化。这一政策有利于慈善事业管理部门的管理便利，但会扼制民间慈善组织的发展壮大。

2．不公允的慈善免税政策进一步加剧了慈善事业的垄断格局。我国目前能全额扣除所得税的公益慈善机构，仅仅包括中华慈善总会、中国福利会、宋庆龄基金会、中国法律援助基金会、中国扶贫基金会、中国残疾人福利基金会、中华见义勇为基金会等为数甚少的几十家慈善机构在内。公民个人或社会企业向这些慈善机构进行的慈善捐赠，在计算缴纳所得税时准予全额扣除。而向其它的慈善组织捐赠则不能享有同等的所得税全额扣除优惠。这也就是说，只有为数甚少的慈善机构获得了政府的特别许可，有权开出可以得到财政部门认可的捐赠证明。慈善事业领域中的垄断现象，提高了慈善事业的成长成本，使得慈善组织越来越依附于政府，无法变成真正独立的活动主体，难以真正发育成熟，最终难以实现专业化。

（二）慈善政策外延拘囿、内涵缺失

中华民族的慈善传统已绵延数千年，但慈善事业作为政府政策关注的一个重要方面的时间并不长，改革开放特别是20世纪90年代之后才正式进入政府政策议程。因而慈善政策无论是外延和内涵都表现出相当的局限性，主要表现在以下几个方面：

1．慈善政策在政策效力位阶较低。我国的慈善政策一般都是以规范性文件方式公布，只有少部分的规定以法律条文的方式出现在特别法条中。从制度层面来看，我国慈善事业的相关制度还不完善，迄今都还没有出台专门针对慈善事业的法律，即使是已经颁布的有关法条和政策，也缺乏具体的、操作性强的配套政策，难以落到实处。

2．慈善政策政出多门而缺乏规范性。按照《基金会管理条例》和《社会团体登记管理条例》等制度要求来看，[2]具备慈善组织行使管理职能的部门，包括民政部门、业务主管部门、财政部门和审计部门等多个部门。虽然规定了管理部门，但是却没有统一的管理程序与执行细则。于是，各部门便从自身利益最大化的角度制定一些相互“掐架”的政策。

3．慈善政策缺乏长效和灵活的激励机制。慈善捐赠不仅需要“爱心”，还需要建立一个长效机制。就目前我国慈善政策状况来看，主要的一部政策法规是《公益事业捐赠法》，但该政策法规是在1998年抗洪捐赠的背景下仓促出台的，原则性非常强，但缺乏具体落实的执行实施细则。其出台的目的很大程度上是保护受益人的利益，而对爱心捐赠者及慈善组织的保护力度却明显不够；调整的也只是一般意义的慈善捐赠法律关系，对于慈善机构的法律地位、运作规则和支撑体系缺乏较为专门和专业的调整；对如何激励社会公民的慈善捐赠行为，建立切实可行的慈善捐赠激励机制和监督机制也缺乏较为明确的界定。

慈善政策缺少变通和灵活性，往往停留在原则层面，而对于实践当中可能出现的细节问题没有充分考量和进行详细规定。譬如企业或社会团体开展慈善捐赠时，捐赠额超过企业或社会团体当年应纳税所得额12%以上的部分，就无法在当年或下年度的所得额中予以扣除和免税，[3]这就会极大地影响企业和社会团体的捐赠热情。

（三）慈善政策引导不足、影响有限

慈善政策须对慈善事业的发展起到积极和正面的影响、引导和促进作用，但我国慈善政策当前发挥的正面功能还十分有限。主要表现在以下几个方面：

1．慈善政策未发挥有效监督和打击慈善欺诈的作用。一些企业团体和社会个人借慈善的名义，借力“空头支票”提升企业和个人知名度，但是事后却不兑现慈善捐赠承诺。有的甚至通过慈善活动，伺机谋取组织和个人私利。像“郭美美事件”、“卢美美事件”、“河南宋基会将捐款投资房地产”、“汶川政府官员利用慈善款项购买数十辆豪车”等事例就折射出了这一现象。[4]针对这些问题，慈善政策须有效的进行规范，起到监督和打击慈善欺诈的作用。

2．慈善政策缺乏对专业人才培养的引导。慈善不单单是指捐赠善款，志愿者参加慈善活动其实也是非常重要的慈善行为。这些善举无疑撑起了爱心的天空，让无数受困者获得了希望，也让社会感到了爱心的力量。但是，我国的志愿者队伍中很多属于自发的个人行为，缺乏必要的系统培训。慈善政策在全社会志愿者以及专业人才的培养、组织方面，须不断强化引导作用。

二、完善慈善事业政策的有效途径

在慈善事业的发展过程中，慈善政策会产生非常大的影响。要针对现有问题，采取相应对策进行解决。

（一）适度调整慈善政策中的利益倾向

在现实中，慈善政策因为种种原因，发生着利益导向的异化，这不仅损害了政策的公信力、权威性，还侵犯了社会和人民的利益，也极大的影响了党和国家政权在人民心中的形象。因此，我们有必要通过种种措施来进行调整和矫正，以使慈善政策利益导向能回到一个较为正常化的轨道上来，从而使得慈善政策的公共性和公益性能得到发扬光大和持续发展。具体措施有以下几个方面：

1．增加慈善政策的包容和开放度。慈善政策，应该具有“朝前看”的前瞻思维意识，具有一定的预见性，保持相对的包容和开放度。这种包容和开放度，不是说放任自流，而是能够对新出现的积极现象和事物，给予一定程度的支持和理解。这就需要排除利益短视的狭隘性，敢于打破传统思维的条条框框。譬如，针对慈善组织的双重管理体制，只有不断从政策层面去变革，去另辟蹊径，让民间慈善组织得到更多的认可，从而为慈善事业汲取更多的社会资源。

2．重视慈善优惠和激励政策的出台。应该给予慈善事业更多和更大的慈善优惠激励政策。公允的优惠和激励政策，对于推动社会个人、公司企业及社会团体等积极支持和投身慈善事业的作用是非常巨大的。譬如，通过慈善免税政策的更多优惠和更大幅度，让社会团体、企业单位、个人能够充分享受到投身慈善事业所获得的实惠，从而不断提升参与慈善事业的热情。

（二）重塑慈善政策的内涵外延

慈善政策的内涵和外延，急需通过多种举措进行重新塑造，使其能够以非常健康的状态有力地推动慈善事业向前发展。

1．强化慈善政策的针对性。应该通过严格和深入的调研，充分考量民意诉求，将亟待解决或民意反响巨大的问题及时拿出来进行探讨研究，尽最大可能找出问题症结所在，从而使得政策具有相应的针对性，能够在未来较长的时间段内有效的处理慈善事业潜在的问题。

2．建立慈善政策的评估机制。应对拟定慈善政策的动机、预期效果及可能发生的异变等要进行充分和系统的评估。通常这种评估应由具有相应资质和能力的社会中立机构来实现。如果经过权威客观的评估，能获得通过，即可以公布施行；若不能通过评估，那么政策就应搁置或进行调整以达到相关要求。

3．强化合理政策的有效执行。只有将那些真正体现人民利益的慈善政策有效执行，老百姓才能受益，各级政府的权威性才能真正得以提高。应通过强化法律对政策执行的规制，确保政策执行的力度。只有以较为严苛的法律强制力作保障时，慈善事业中的政策执行才能得到保证。

（三）构建慈善政策的积极影响

慈善政策要对慈善事业发展产生积极的引导作用，而这种引导作用的形成，需要从多个方面不懈的改进：

1．增加慈善政策由公域向私域延伸的透明度。在市场经济条件下，私域的事情一般都是可以通过市场运作的规则来进行处理的，但慈善事业介于公域与私域之间，具有极大的特殊性。今后的方向应该是将原本的利益链条斩断，重新加以分割，形成公私利益的明确化，使公益向私益的转化失去相应的庇护。

2．要不断加强对慈善政策尤其是地方慈善政策的监管。对慈善政策的监管其实是包含多方面的内容的：既包括对慈善政策本身的监管，也包括对相关人的监管；既包括对慈善政策制定者的监管，也包括对慈善政策执行者的监管；既包括对慈善政策效率的监管，也包括对慈善政策产生的社会效益的监管；既包括相关人员动机的监管，也包括相关人员行为效果的监管。

这种监管应该成为一种主动的、持续的、全方位、制度化的行为。主动的监管是说只要慈善政策一旦形成，监管即应主动产生和进行。持续的监管，是说非因不可抗拒的力量即不得中途中断对慈善政策的监管，使对慈善政策监管成为一种稳定化的行为。全方位的监管，是说对慈善政策的监管应该尽力做到面面俱到，不放过任何一个细枝末节。制度化的监管，是说慈善政策的监管应成为一种常态化的监管，上升到制度层面，具有强制力做后盾，不因外力的干扰阻挠而轻易妥协或中断、终止等，积极用各种手段实施督促监管，确保充分落实预设目标。

“路漫漫其修远兮”，中国的慈善事业发展将是一个长远的过程，政府在慈善事业中通过慈善政策履行相应的担当，也必定会任重道远。但只要敢于尝试，不断变革，坚持不懈的优化慈善政策，慈善事业发展就必定能够不断地摆脱困境，迈向新的希望。

[1]宋光辉.社会保障学[M].北京:中国经济出版社,1993.98.

[2]吴中宇.社会保障学[M].武汉:华中科技大学出版社,2004.45.

[3]张洪艳.经济学新理论探索:社会保障概论[M].沈阳:辽宁人民出版社,2007.72.

[4]郑功成.现代慈善事业及其在中国的发展[J].学海,2005(2):36.