农村社区管理创新的路径探析

林建峰

（武夷学院 海峡成功学院，福建 武夷山 354300）

党的十八大把加强和创新社会管理作为建设社会主义和谐社会的根本举措，强调加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证，突出了加强包括农村社区管理在内的社会管理创新的重要性。由于长期受城乡二元体制的制约和影响，与城市相比较而言，农村社区的建设和管理起步较晚，基本公共服务等方面发展相对滞后，相关管理创新难度大，需要各方面积极探索。因此，本文对社会转型时期加强农村社区管理创新的有效路径提出一些思考。

一、转变农村社区管理理念

随着经济全球化的深入发展，农村社会面临急剧转型，固有的管理组织、管理人员的观念相对比较落后，工作过程中文化素养、法制理念、服务意识普遍不高，严重影响了社会管理的成效。因此，加强农村社区管理创新，必须首先在观念上有所突破，切实提高和转变社会管理理念，以科学发展观统领农村改革和建设事业，树立正确的价值取向。

1、坚持以人为本。农村社区是一个社会生活共同体，提高农村社区管理的最终目标是为了使基本公共服务惠及社区内的所有居民，保障居民的基本权益，不断提高居民的生活水平。正如胡锦涛所强调的“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民。”①加强农村社区管理创新，必须树立以人为本的管理理念，政府作为农村社区管理的主导力量，第一，应该为居民的住房、农田水利、供水供电、道路桥梁、园林绿化等基础设施建设提供必要的财政支持，第二，要努力改善社区的义务教育、乡村风俗、公共文化资源等社会发展的软件条件。第三，致力于培养广大居民群众的主人翁精神和权利意识，激发广大居民群众参与监督社会管理的热情。通过个人的参与，实现社区的普遍繁荣与福祉，以不断增强他们之间的信任感和对社区的认同感和归属感。

2、树立城乡统筹理念。加强农村社区管理创新，必须从根本上改本城乡分割治理的思维模式，树立城乡统筹理念，逐步缩小城乡差距，实现城乡基本公共服务均等化。第一，政府应该加大对农村社区建设的公共财政支持力度。根据农村社区发展的实际情况适度调整国民收入的分配格局，扩大公共财政向农村社区建设的重点倾斜，建立财政支农资金的稳定增长机制。第二，要进一步巩固农村税费改革成果，全面推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革，通过“以税惠农”政策加大国家财政对农村社区发展的支持力度。第三，推进农村社区文化事业建设，提高居民的文明素质，丰富居民的文化生活，加大对文化下乡的财政支持力度，鼓励居民成立文化协会组织，实现社区文化的繁荣发展，构建新型的文化和谐社区。

3、推进民主法治。民主法治是社会主义和谐社会的首要特征，是实现公平正义价值目标的基本路径。加强农村社区管理创新，应该摒弃单一的行政管制理念而代之以民主、平等、公平、法治理念。第一，“要加大农村的法制宣传力度，彻底改变传统的“人治”观念，提高农村社会管理多元主体的法治意识。”②通过居民有序参与社区公共事务和公益事业，充分发挥社区群众组织的自治功能，夯实社会管理的基础。第二，要进一步加强和完善农村社区管理的法律、法规和制度建设，全面落实社区居民群众民主选举、民主决策、民主管理和民主监督活动，切实保障农村社区自我管理、自我服务和自我教育，通过制度创新建立良好的社区民主管理机制。

4、强化公共治理。随着社会转型的全面推进，农村社区的产业结构、就业形式、社会阶层和生活方式等日益多样化，越来越多的社区成员由“单位人”向“社会人”转变，农村社会的现代化转型呼吁新的社会组织来承担社会动员和社会整合功能。“因为基于传统一元化社会管理体制在新的社会发展条件下所表现出的不适应性，社会管理必须走向适应新时代要求的社会治理模式，实现从传统的社会管理到公共治理的转变。”③树立公共治理理念，第一，必须要健全社会管理格局中的“社会协同”这一重要环节，广泛吸纳社区社会组织参与社会管理，实现社会管理的主体从一元向多元转变。第二，加快政府职能转变，大力引导和加强社会组织建设，规范社会组织运行，同时对农村社区不同类型的社会组织进行分类指导，充分发挥社区组织在协调利益关系、促进利益平衡方面的独特作用，形成基层政府，社会组织、社区居民协同参与的社会管理的良好局面。

二、完善农村社区管理格局

农村社区管理，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础，必须“构建起以社区党组织为核心、自治组织为主体、群团及经济社会服务组织协同、居民广泛参与的农村社区管理新格局。”④形成政府调控机制与社会协同机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调动力量互动的科学社会管理网络。

1、巩固基层党组织的领导地位。社区基层党组织作为党实现对农村领导和执政的基础，在农村社区管理体系中居于政治核心地位。加强社区基层党组织建设，第一，要从制度上合理划清和理顺好社区基层党组织与乡镇政府、村委会之间的职权范围，按照社区基层党组织总揽全局、引领方向，村委会管具体事务的原则，通过建立完善的制度来确立好三者之间的协调与统一关系。第二，要积极加强社区基层党组织的队伍建设，吸纳居民群众中的优秀分子加入党组织，通过民主公开方式选举优秀党员作为党组织领导人。第三，加强对党组织成员的教育和培养，使之树立发展理念、民主意识、服务精神、创新品格等，增强社区基层党组织的向心力和凝聚力，着实提升其管理水平和服务水平。

2、加强各级政府的责任能力。社会的急剧转型促使农村社会组织方式由“单位人”向“社会人”转变，政府更应该发挥其社会管理和公共服务的职能，积极扶持和培育社会组织、构建公民参与渠道，缓和社会矛盾冲突，促进社会和谐稳定。第一，要树立法治政府、责任政府、服务政府三大基本理念，在职能上要实现由管制型、全能型、权利型政府向服务型、有限型、责任型政府三大转变。乡镇政府作为我国基层政权的重要部份，与农村社区居民群众及社区自治组织联系最为直接和密切，承担着基层政权的行政管理职能，应该发挥着组织、领导、协调、支持的主导性作用。第二，不仅应该努力建构一套结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，以加强对农村社区居民自治的引领、指导和帮助，扶持和引导民间社会组织承担政府不该管、不要管、管不了的社会事务，形成行政资源与社会资源整合、互动、互补的社会管理格局。

3、发挥民间组织的协同功能。农村社区是个交往密切、守望相助的熟人形成的社会生活共同体，群众性的民间组织对于广大居民群众来讲具有很大的影响力和号召力，“建立政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作，才是社会管理创新之道。”⑤通过民间组织协调社会事务的管理，可以增加居民之间的信任感和认同感，为农村社区的和谐稳定提供了重要的保障。第一，政府应该高度重视民间群众性组织在促进居民自治、服务居民群众、增强社区凝聚力中的地位和作用，建立健全民间群众性组织的健康发展的体制机制，为其发展壮大提供一个宽松的环境。第二，要重视民间组织的制度建设。通过制定相关的法律法规以及政策措施使其逐步走上制度化、规范化的轨道。通过改进对民间组织的管理方式和监管渠道，引导民间组织对其工作人员和从业人员进行教育和培训，提高其业务素质和服务水平，使其真正发挥协同社区管理、服务社区居民的功能。

4、激发居民群众的参与热情。与城市居民相比较而言，农村居民的科学文化水平较低、政治参与意识单薄，严重制约了其参与社区事务管理的能动性和主动性的发挥。因此，第一，要通过教育，培育广大居民群众的主体意识、民主意识和法治意识等，提高其参与社区事务管理的主动性、自觉性和积极性，动员和组织居民群众积极参与民主政治活动，善于用合法渠道表达自己的利益诉求，用法律武器维护自己的合法权益。第二，要组织和引导广大居民群众提高自己的生产能力和管理水平，有助于提高居民收入水平，改善居民的生活状况。

三、建立和健全农村社区公共事业管理体系

由于长期受城乡二元分割管理体制的制约，我国农村社区公共事业的发展面临诸多困难和问题。加强农村社区社会事业的建设和管理，实现城乡基本公共服务均等化，不仅是现代政府转变职能，实现社会善治应该秉持的基本理念，也是全面建设小康社会，提高和改善农村居民的生活质量和综合素质，实现农村社区和谐稳定局面的必然要求。

1、健全农村社区社会保障管理体系。第一，要加快推进农村社区居民社会保障的立法进程。在广泛征求意见基础上，健全完善法制完备、体系完整、权利平等、责任分担的现代社会保障体系。⑥通过建立健全完备的法律法规来确立农村社区社会保障在农村经济和社会发展中的地位和作用，明确社会转型期农村社区社会保障的性质、对象、内容和标准，通过法律手段保障对居民社会保障资金的投入。第二，要贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的农村社区社会保障体系，特别要建立和完善农村社区最低生活保障制度。国家和社会应该对因缺少劳动力造成贫困的家庭，因灾难疾病造成贫困的居民按时足额发放最低生活保障金，应该对农村社区无依靠、无劳动能力、无生活来源的鳏寡孤独人员等提供基本的生活救助和照料服务；应该大力弘扬和普及慈善公益意识，培育和发展各类慈善组织，积极探索机构福利服务、公共福利服务和公益服务相结合的特殊群体福利服务体系。

2、健全农村社区公共教育管理体系。第一，要建立城乡一体化的义务教育体制，巩固和改进农村基础义务教育，促进城乡义务教育均衡发展。政府要加大农村社区义务教育的资金投入，鼓励和引入多方资金创办民办学校，培育和发展公办学校和民办学校相结合的农村义务教育体制。第二，要突破城乡二元结构办学理念，适应新农村建设的需要，完善和发展农村职业教育，培育农村社区建设和管理过程中的各类人才，提高农村居民的专业技能和文化素质。第三，要着眼于农村社区经济发展需求和产业结构调整，针对农村社区发展的实际情况和社区居民的文化水平，构建形式多样、方式灵活、内容丰富的成人教育的办学模式，多渠道提高居民群众的文化素质，全面开发农村社区建设所需的人力资源。

3、健全农村社区医疗卫生管理体系。第一，政府要加大对农村社区卫生服务的财政支持，以社区预防保健、妇幼保健和卫生监督、监测为重点，加大村级卫生机构建设，缩小城乡卫生服务的差距。第二，要建立纵向多层次、横向差别化的农村社区医疗卫生服务体系。所谓纵向多层次，就是将农村社区医疗卫生服务分为公共卫生、基本医疗服务和优质医疗服务三个层次推行，以形成包括政府、社会和个人等多方面、多层次的共同承担机制，减少居民医疗费用的自付比例；所谓横向差别化，就是要针对不同地区之间的农村医疗保障，坚持具体情况具体对待，采取差别化的医疗保障模式。第三，要在城乡统筹发展，保障农村居民人人享有基本医疗卫生服务背景下完成新型农村合作医疗，政府作为宏观调控者，要加大乡镇卫生院和村卫生所的基础设施建设，组织农村医务人员的培训，提高医疗服务供给的质量和数量，以扩大参加新型农村合作医疗居民的受益面。

4、健全农村社区公共文化服务体系。发展农村社区文化，构建农村社区公共文化服务体系是农村社区管理过程中的一个重要课题。第一，要构建确保农村公共文化服务发展的公共财政支持体系，国家应该制定扶持农村社区文化建设的政策措施，建立从中央到地方的农村文化事业发展的资金投入机制；地方政府要充分发挥在农村社区基础文化建设中的主导作用，提高公共财政用于农村社区文化发展的比例。第二，要引导和鼓励各类社会组织参与农村社区文化体系建设，充分发挥社会各界、民间团体以及公民个人捐助农村社区公益文化事业或者兴办农村文化产业。政府应该放宽民间投资农村文化建设的准入条件，积极挖掘农村本土特色文化资源，培育民间文化艺人和扶持民间特色团队以丰富农村社区文化生活。对于发展农村社区公共文化事业的个人和团体给予一定奖励和荣誉。第三，要推进农村社区先进文化建设，把社会主义核心价值体系融入农村社区居民教育、精神文明建设的全过程，坚持用社会主义核心价值体系引领农村社会思潮，积极引导广大居民群众崇尚科学、诚信守法、抵制迷信、移风易俗，养成健康文明的生活方式，形成积极向上的社会风尚。

四、构建和创新农村社区管理机制

当前，我国农村社会逐渐由传统封闭向现代开放转型，社会管理面临着许多困境和挑战，集中体现在管理方式陈旧、管理手段单一、管理效率低等。加强农村社区管理创新必须构建与之经济社会发展水平相适应的社会管理机制。这既是促进农村社会全面协调发展，保障农村社会和谐稳定的主要基础，也是实现基层政府转变职能，完善社区民主自治，维护居民权益的重要支撑。

1、构建民主参与机制。构建农村社区多元参与机制，扩大社区居民群众的自治范围，不仅可以降低社会管理的成本，提高社会管理的效率和质量，同时也有利于广大居民群众更加合法有效地表达自己的利益诉求，妥善协调各方面的利益和矛盾，增加他们的认同感和幸福感，实现农村社区长期的和谐稳定。第一，要通过广泛开展宣传和教育，逐步摆脱传统思想观念的束缚，提高居民群众的政治修养和文化素质，培养社会管理的参与意识与主人翁精神，丰富社会管理创新方面的知识和技能，积极营造社会管理民主参与的文化氛围。第二，要努力构建公众参与社会管理的平台，如公共事务决策的民意调查制度、社会听证制度、专家咨询制度、结果公示制度等，完善农村社区政务公开制度，扩大居民直接行使民主权利的范围，提高居民参与社会管理创新的制度化水平。

2、构建权益表达机制。第一，构建居民利益诉求表达机制。市场经济的深入发展，客观上要求从法律上肯定不同社会群体利益诉求的合法性和正当性，进而引导他们以理性合法的形式将其表达出来。要通过优化社情民意表达途径，搭建多种交流平台，为广大居民群众提供便捷、通畅、高效的诉求表达通道。第二，构建居民利益协调机制。要建立不同利益的合理公道的评判标准，引导居民树立合法、合理、公平、公正的利益诉求观念，进而协调不同社会群体的利益冲突，缩小不同社会阶层的利益差距，同时，对于利益受损的个人或群体提供公平合理的利益补偿。第三，构建居民利益共享机制。逐步消除城乡在公共教育、医疗卫生、社会保障等方面的差别对待，实现城乡均衡协调发展，加大对农村社区弱势群体的基本生活保障，构筑文明祥和的社会生活共同体。

3、构建纠纷调解机制。第一，加强农村社区纠纷排查、报告和调解的制度化建设，充分利用社区治安队伍、村委会成员以及民间群众性组织，及时了解矛盾纠纷的成因、过程、性质等准确信息，做好信息汇报工作，尽可能使纠纷矛盾化解在最初萌芽状态。在处理群体性殴斗、上访等重大纠纷过程中，要树立以人为本理念，在依法办理的基础上综合运用农村社区固有的风俗习惯、民风礼节等传统规范，切实做到纠纷调解的公平性和合理性。第二，要构建人民调解、司法调解、行政调解、诉讼等有机衔接的多元化纠纷解决机制。农村社区是一个熟人社会生活共同体，社区居民之间有极大的归属感、信任感和认同感，要充分发挥宗族、邻里以及民间群众性组织调解矛盾纠纷的重要作用，同时，要尊重当事人根据自身情况依法选择适当的纠纷解决方式，努力实现多元纠纷调解互通互补，高效协调。

4、构建危机应对机制。要加快社会预警体系建设，构建科学有效的公共危机事件应对机制。第一，要构建社区居民危机教育机制，综合运用多种方式广泛宣传应对危机的手段和措施，有针对性地开展各种演练和培训，提高广大居民群众的危机防范意识和危机处理能力。第二，构建灵敏的危机预警机制，包括确立危机监控的时间、对象以及范围，设置科学合理的社会预警指标体系，制定危机防范的预案和应对措施等，在“突发性事件发生时，要注意做到正确评估和判断形势，迅速找准解决问题的主要矛盾，根据相关预案果断采取行动。”⑦做到未雨绸缪，有备无患。第三，建立健全快捷高效的应急联动机制，以保证做到统一指挥、果断决策和迅速行动。第四，构建危机处理后的恢复与重建工作机制，总结经验和教训，完善应对危机的备用机制，以有效预防和应对危机的再次发生。

注释：

①胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系》，《人民日报》，2011年2月20日。

②李德虎、曾艳：《协商民主视域下的农村社会管理体制创新探析》，《四川大学学报》，2013年第3期。

③彭向刚、程波辉：《论社会管理职能创新的观念变革》，《南京师大学报（社会科学版）》，2012年第5期。

④邹玉杰：《创新农村社区管理的几点思考》，《辽宁省社会主义学院学报》，2013年第12期。

⑤燕继荣：《协同治理：社会管理创新之道》，《中国行政管理》，2013年第2期。

⑥何增科：《深化十大社会管理体制改革的具体构想》，《北京行政学院学报》，2010年第2期。

⑦程同顺：《快速城市化进程中的农村社会管理》，《学术界》，2013年第1期。