常委会决策中的“权威”制约及解决对策

戴辉礼

（中共湖南省委党校 科社（政治学） 教研部，湖南 长沙 410006）

中国共产党的各级党委常委会是当代中国最主要的公共决策机构和机制，具有举足轻重的重要地位。各级党委常委会（以下行文简称为“常委会”）的决策，不仅关系到公共政策的有效性，甚至关乎国家安全和社会稳定有序。因此，各级党委常委会决策必须具有很高程度的科学性和有效性。要提高决策的科学性有效性，民主决策无疑是基础和保障。但就现实运行层面而言，常委会决策中存在不少主客观因素制约着民主决策的实现。在这些制约因素中，既有非制度化的个人影响，也有制度方面的结构性障碍。而从根本上讲，非制度化的个人影响也源于制度结构本身。在常委会内，始终存在拥有更大权力的党委主要负责人。进一步说，党委主要负责人就是常委会内的组织权威。在委员会的制度结构中，组织权威的存在成为影响和制约民主决策的最主要因素。正因为如此，在现行的制度安排下，要使常委会真正体现集体领导与民主决策，需要妥善处理好其内部的权力关系，其中最重要的是要处理权威与常委会的关系。基于此，本文尝试分析常委会中的“权威”因素对民主决策的影响并在此基础上提出解决思路。

一、党委常委会中组织权威存在的必然性

在政治学中，权威是和权力紧密相关的概念。如果说权力主要表征的是一种迫使他人服从的强制力，那么，权威指的则是对权力的自愿服从和支持。换句话说，权威就是建立在心理认同基础上的合法性权力。从这个意义上说，权威是权力的一种表现形式，但从权力的行使来看，不管是权力还是权威，其行使主体主要是人。因此，当某人拥有制度赋予的更高权力或是因为自身因素而实际被公认拥有更高权力时，便也可称为权威。迪韦尓热所认为：“权威就是被赋予权力的人所具有的身分。或干脆说，‘权威’就是握有权力的人。”①本文所说的“权威”，是从权力行使主体意义上而言的，意即在既定的权力体系中拥有制度赋予或者公认的更高权力的人。很显然，这里所说的权威是相对而言的。

具体就常委会而言，书记在党委常委会中处于核心地位，用毛泽东的话说，相当于“班长”。常委会中的“班长”，相对于其他成员来说，实际上就是组织权威。不管是在中央还是地方，事实上始终存在一个制度化的或是人格化的组织权威。“核心制”的制度安排和组织权威的存在，使得常委会内部关系复杂起来。在很大程度上讲，常委会内部的权力关系容易出现非平等化和非对称化。但是，常委会中的“权威”的存在具有必然性，并具有某种程度的合理性。

1. 组织权威的存在是常委会的制度属性和制度运行的客观需要。从制度特征来看，党委常委会是实行集体领导与分工负责相结合的制度安排，是民主集中制的制度体现。所以，如果各级党委常委会变成纯粹的“一把手体制”的话，就明显违背制度设计的根本目标。单从决策民主的角度来讲，常委会如果由没有任何职位区别的若干委员组成，显然是最佳的。但是，在现行的制度安排中，常委会并不是一个专门的决策委员会，而是集决策和执行于一身的权力机构。因而，从内部成员的构成上讲，不可能是由完全无职位差别的委员组成。职位的差别，实际上对应着权力的差别。作为执行全委会决议和贯彻上级党委意志的机构来讲，常委会需要负全责的组织者和协调者。正因为如此，常委会的制度属性和运行决定其内部需要一个组织核心的存在。正如邓小平在党的八大上所讲的：“在任何一个组织中，不仅需要分工负责，而且需要有人负总责。没有小组长，一个小组也不能行动，这难道不是人所共知的常识吗？”②对于任何组织来说，都需要一个是哪怕是形式上的负责人或领导者，只要不是绝对的无政府主义者，都不会反对这一点。米歇尔斯认为：“在任何形式的社会生活中，领导（Leadership）是一种必要的现象。科学的任务不是研究这种现象的好与坏，或者哪一种占主流。”③以此来看，在制度安排上，常委会的“权威”有着重要的领导功能，是作为党组织的领导者而存在的，而不仅仅是纯粹决策委员会结构意义上的单个决策者。因此，其存在是必需的而非可有可无的。

2. 组织权威的存在是保持领导集体稳定性和团结性的需要。在列宁主义政党的逻辑中，党应该是坚强有力的领导组织和战斗性组织，因而其与软弱涣散是根本不相容的。要保持强大的领导力和战斗力，领导集体的稳定和团结是至关重要的。在常委会内部，如果没有制度化权威或人格化权威作为核心，权力过于分散的话，那么，其成员之间的权力内耗，就不仅会削弱战斗力，而且，最终会导致领导集体的解体。而常委会集体的稳定性和团结性，需要围绕一个制度化权威来建立。从中共历史看，革命的胜利和政权的稳定性，在根本上都是源于始终存在稳固的领导核心。邓小平作为“核心制”的坚定支持者和主要诠释者，对于领导集体中的核心和权威的作用有着深刻的认识。早在1962年七千人大会上，他就指出：“我们党，在过去一段时间里，中央和毛泽东同志都特别强调树立核心；后来，核心大体上树立了，就特别强调如何当好‘班长’。这就是说，一定要树立核心。不建立核心，处于涣散的状况，这个党委的工作是做不好的。”④在1989年实行最高政治权力交接的时候，邓小平更是提到：“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。第一代领导集体的核心是毛主席。因为有毛泽东作领导核心，‘文化大革命’就没有把共产党打倒。第二代实际上我是核心。因为有这个核心，即使发生了两个领导人的变动，都没有影响我们党的领导，党的领导始终是稳定的。”⑤综上可见，执政党的组织制度逻辑和现实运行都表明常委会作为一种领导制度结构是需要组织权威的。

二、组织权威对常委会决策的影响分析

然而，在很大程度上讲，政治核心和组织权威的存在，从根本上决定了常委会的内部构成结构，即在核心和非核心之间、权威与非权威之间，事实上构成了一种等级权力结构。这种等级权力结构与纯粹的委员会结构是不一样的，因而对常委会的决策形成影响。

1.常委会作为存在组织权威的权力制度结构，与完全的委员会结构相比，更难以做到充分而深入的讨论，表决也往往难以体现常委的真实意愿。因为组织权威的存在，常委会成员之间的权力实际上是不平等的。在现行的制度安排中，常委会中的书记负有领导组织、总揽全局的领导职责，又对常委的职务升迁等个人利益有着重要的影响。因此，作为理性的政治人，普通常委一般或从个人理性出发或以维护领导集体的团结为名去选择赞同党委书记的意见，而不是从决策问题本身出发来充分表达自己的意见和主张，更很难选择做一个忠诚的“反对者”。当然，在常委会决策中，也会有普通常委不从个人理性而从公共理性出发表达自我意见的情形，但可能由此承担比较大的个人风险，从长远来看，这种情形是不可持续的，仅仅是个案而不可能是普遍现象。因此，在大多数情况下，常委会的决策通常会以全体一致的形式通过。很显然，这种全体一致通过并不意味着常委会集体达到了真正的一致。反过来讲，如果普通常委支持作为党委书记的主张，换来的可能是对己有利的政治回报。这种一报还一报的补偿机制，也进一步促使常委会的决策更多的是体现组织权威的意志而非真实的集体意愿。因此，即使常委会中的组织权威没有法理上的最后决定权，但是，其在决策中的分量无疑是最重的，通常情况下其意愿很少遭到有效的、实质性的反对。

2.常委会作为存在组织权威的权力制度结构，与完全的委员会结构相比，其决策成本更低、效率更高，但却增加了决策的外部风险。按照萨托利的观点，“一切团体或集体的决策都有内部成本，即决策者本身付出的成本，这一般称为决策成本。一切影响到集体的决策都涉及外部风险，即从外部接受决策的人遭遇的风险”。⑥决策的内部成本主要指决策过程的成本，即时间、精力和浪费等方面的成本。“风险是一种特殊的不确定性因素，即一种从其危险性来考虑的潜在因素。只有损失（而不是收益）才被称为风险。”⑦决策成本与决策团体的规模成正比，前提是决策者都是能独立和自由地发表意见的个人。在这个前提下，按照萨托利的说法，“决策者人数同外部风险成反比——决策团体增大，外部风险减少”。⑧萨托利的这一理论无疑是正确的。但是，由于常委会中组织权威的存在，对团体决策的影响很大，虽然决策团体的规模表面上很大，但实际上决策团体中的许多人可能并不是完全独立的、能自由表达意见的个体，因而有效决策规模实际上是很小的。在此情形下，由于有效决策团体的缩小，故而容易减少决策的时间，从而缩短决策的过程，因此，决策成本更低、效率更高，但出现决策失误的机率高于真正的团体性决策，故而其导致的外部风险就更大。在现实的案例中，我们就可以发现有太多的决策失误，就是“一把手”的个人专断、一言堂和家长制作风造成的，其教训不可谓不深刻。

从上可知，常委会内的组织权威对决策的影响也有有利的一面，即有利于提高决策效率，在一定程度上可以避免议而不决的过度民主化问题。但是，其对民主决策的不利影响显然更大。一般而言，常委会内部的权力结构，既是制度化结构，同时也是人格化结构。作为制度化结构来说，其内部成员的权力一般来源于法定的职位，职位的高低决定其权力的大小。而在人格化结构中，政治权力的大小取决于政治角色的魅力、素质、能力等人格化因素以及在此基础上形成的人际关系。正如胡伟教授所分析的，在人格化结构中，“权力与职务的关系是松懈的，有职并不一定有权，有权也并不一定有职，权力更多来源于人际关系和政治角色的个人素质”。⑨虽然制度化结构和人格化结构并不是截然分离的，而是可以同时存在于同一个权力体系中。但是，不管在制度化结构还是人格化结构中，抑或在制度化和人格化相结合的结构中，组织权威在决策中的影响都是巨大的。具体就常委会来讲，制度化权威和人格化权威都对其决策与运行具有非同一般的影响力。

从中央层面看，在毛泽东时代，毛泽东不仅具有崇高的政治威望，而且一直是制度法理上的中共最高领导人，因而，他既是制度化权威，同时又是人格化权威。因此，毛泽东在中央政治局常委会内的决策影响力是没有任何人可以超过的。“作为决策者，他在那个小团体内的同类人中高居首位，对国家事务的总方面负有最终的责任；他比其他任何人都更有能力影响其同事的判断，让他们接受自己的选择。作为合法化的代表，他充当了精英和国家团体的象征，这一形象使他所支持的政策打上了权威认可的烙印。”⑩故而，毛泽东时代的政治局常委会是一个绝对领袖主导的集体，其他常委会成员的决策权值都明显小于毛泽东。由于其他常委不能从根本上限制最高领袖的个人意志，因此，在重大问题上出现失误，显然是不可避免的。改革开放以后，邓小平成为中央领导集体的核心。改革开放后的邓小平并没有担任中共中央主席或中央总书记的职务，在中共十二届一中全会上产生的中央政治局常委会中也仅排名第三，在十三大上更是退出了中央委员会。显然，他不是最高的制度化权威，但他是人格化权威，因而在第二代中央领导集体中处于最高决策者的地位。正是由于邓小平具备实际上的最高决策权，客观上保证了改革开放和现代化建设的一系列重大决策得以顺利推行。但由于在决策上过于依赖邓小平，不仅不利于推行集体决策的制度化建设，而且对国家的长远发展也会造成一定影响。正如邓小平自己所说的：“现在看起来，我的分量太重，对国家和党不利，有一天就会很危险。国际上好多国家把对华政策放在我是不是病倒了或者死去了上面。我多年来就意识到这个问题。一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”[11]在邓小平之后，中央领导集体依然存在政治核心，但由于政治核心身上的人格化权威性因素的减少，因而他们的权威主要是制度赋予的。从地方层面看，一般而言，常委会内部更多地体现为制度化权威结构。也就是说，从党委书记的角度来讲，其权威是制度赋予的。

三、正确处理组织权威与常委会的关系的策略

党的十七届四中全会明确提出要完善党内民主决策机制，党的各级委员会按要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项。党的十八大进一步明确要积极发展党内民主并提出完善党委决策的举措，为党委常委会制度的改革完善指明了方向。

1.从制度安排上强化常委会的集体责任。由于在制度安排上过于强调权力集中，过于强调组织权威的政治责任，因而导致其权力过大。要实现真正的集体领导和民主决策，必须强化常委会集体的政治责任，强化常委会成员对集体的责任感。也就是说，要使包括组织权威在内的常委会集体在决策时，特别是鸡重大问题的决策时，处于共担当、共进退的状态，才能提高一般常委的实际权力，从而相对减少其与组织权威的实际权力差距。一是要完善常委会议事规则和决策程序，保障民主决策的制度化、程序化和规范化，使得常委会褪去个人化决策的色彩。二是要推行和完善各级党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，通过票决制来强化集体决策。三是构建有利于强化全委会决策和监督作用的制度，通过实行一定程度的权力转移来实现民主决策。四是要构建和完善常委会的民主生活会制度。通过民主生活会制度加强沟通交流，进行批评与自我批评，强化领导班子的整体意识，为真正的民主决策创造良好的环境。当然，强化常委会集体的责任并不是说要否定组织权威的重要作用，而是要使其责任重心转移到维护常委会集体的团结、加强集体领导、宏观方向把握以及整体协调等方面。对于党委书记来说，“责权一致”的逻辑主要不是体现在决策中，而是体现在保证民主和科学的决策能得到有效的贯彻执行上。

2.强化民主意识和民主作风。各级党委书记作为常委会集体中的制度化权威，应该成为践行民主集中制的典范。毛泽东把书记比喻成“班长”，但书记与其他常委之间的关系并不等同于军队中的班长和战士的关系。也就是说，书记和常委之间并不完全是支配与被支配的权力关系。按照毛泽东的观点，党委书记应该是民主集中制的“班长”，而不是专权的霸王。[12]在现行的一些党内制度规定中，也比较突出地强调了书记的民主意识和民主作风的重要性。《中共中央关于加强党的建设重大问题的决定》中明确规定：“书记在集体领导中负有主要责任，应当成为执行民主集中制的表率。”[13]《中国共产党地方委员会工作条例》明确规定：“书记应带头执行民主集中制，充分发扬党内民主，善于集中正确意见，自觉接受委员的监督。”[14]民主意识和民主作风是决定书记能否践行民主集中制的前提。正因为如此，在地方党委书记人选的问题上，上级党委一般把是否具有较好的民主作风和较强的民主意识作为考察的重要标准。从某种意义上讲，是一种制度性困境的体现，故而也是弥补制度不完善的一种举措。对于一般常委成员来说，民主意识和民主作风主要表现在要坚持原则，敢于坚持真理和自主地表达自己的意见，敢于充分行使制度赋予的权力，而不是放弃原则和应有的权利与责任去一味地服从书记。强化民主意识和民主作风，固然需要通过政治教育的手段来实现，但党内制度体系中已经有了比较明确的规定，最为关键的还在于贯彻落实。

3.强化制度化监督。常识告诉我们，监督的不足很容易导致组织权威滥用权力，从而凌驾于常委会集体之上。在这方面，已经有过太多的案例和教训。没有完善的制度性监督，即使党内法规上规定要限制各级党委一把手的权力，但在现实中往往很难执行。因而，必须构建完善的针对一把手的监督体系。一是要健全和完善上级党委的定期巡视制度，加强上级党委对下级党委主要负责人的监督。二是要健全和规范党委书记代表党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度。三是要构建和完善党员和党代表旁听常委会制度。四是要完善人大和政协对党委一把手的监督机制。五是要建立完善社会监督制度，特别是媒体监督。六是建立问责机制，从而形成一个立体式的、全方位的监督体系，才能切实有效地保障常委会的民主决策和科学决策。客观地说，上述监督制度都远不完善，所起到的作用仍还有限，与新一届中央领导集体所要求的从严治党还有差距。因此，着力于监督仍是各级党委常委会面临的重大任务。

注释：

①（法）莫里斯.迪韦尔热著，杨祖功、王大东译：《政治社会学：政治学要素》，东方出版社，2007 年版，第104 页。

②④《邓小平文选》，第1 卷，人民出版社，1994 年版，第234、310 页。

③（德）罗伯特·米歇尔斯著，任军锋等译：《寡头统治铁律—现代民主制度中的政党社会学》，天津人民出版社，2003年版，第350 页。

③[11]《邓小平文选》，第3 卷，人民出版社，1993 年版，第310、310-311 页。

⑥⑦⑧（美）乔.萨托利著，冯克利、阎克文译：《民主新论》，东方出版社，1998 年版，第244、244、246 页。

⑨胡伟著：《政府过程》，浙江人民出版社，1998 年版，第140 页。

⑩（美）詹姆斯.R.汤森，布兰特利.沃马克著，顾速、董方译：《中国政治》，江苏人民出版社，2007 年版，第220 页。

[12]中共中央文献研究室：《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社，1986 年版，第820 页。

[13][14]中共中央办公厅法规室等：《中国共产党党内法规选编（1978-1996）》，法律出版社，1996 年版，第117、258 页。