基层服务型党组织建设：实践·问题·路径——以江苏省通州区为例

杨 玲 沈 平

（中共通州区委党校 政治学教研室，江苏 南通 226300）

近年来，江苏省南通市通州区在服务型基层党组织建设中深入推进“五位一体”党建惠民联动工作体系建设，将服务不断向下延伸。全区242 个村（社区） 党总支建立了757 个二级党支部、2921 个党小组、9723 个党员中心户（群众示范户）、近万名党员志愿者，组成的服务网络使基层党组织和党员成为百姓的主心骨、贴心人。

一、通州区基层党组织在服务中教育引导群众的实践

（一） 密切党群关系，以贴心的服务凝聚人

通州区深入推进“五位一体”党建惠民联动工作体系建设，细化夯实、拓展延伸组织架构，以组织覆盖推动服务从“大村向小组”延伸。第一，每个党小组长联系10—15 名党员、服务150 户群众。他们是群众身边的事务代理员、形势政策宣传员、党务村务监督员、矛盾纠纷调解员和民情信息收集员。第二，每个党员中心户联系服务1 个村民小组。他们在群众中发挥示范带头作用，帮助群众、引领群众，健全了民情信息“收集——处理——评价——反馈”机制，全年汇总梳理群众意见建议3.9 万条，根据群众点单开展便民服务16910 余次。第三，深入实施“百家单位大结对、千名干部大调研、万名党员大服务”工程。区委领导带头，全区410 多名副科职以上党员干部“包联、包扶、包办、包责”，每月不少于3 天时间深入村组农户，走访慰问、解读政策，互动恳谈、兴办实事，全年帮扶困难群众9598 户，解决实际问题3555 个。通过服务入心、凝聚人心，群众情绪在一线理顺、矛盾问题在一线化解，2014 年矛盾纠纷同比下降21.5%。

（二） 努力搭建平台，以正面的宣传教育人

1.党员干部着力做好政策宣传。针对一些群众对惠民政策认不清、弄不明，心结解不开，疑虑抹不去的问题，通州区组织开展“我有问题问干部”、“政策宣传普及周”等活动，3000 多名区镇机关党员干部定期到村组，用群众听得懂的“大白话”、“大实话”把政策语言转换成符合民生精神的群众语言，及时准确地回答群众普遍关注的热点难点问题。

2.积极打造公共信息服务平台。第一，构建了以党员干部现代远程教育站点、网上村村通、 《时代先锋》电视栏目为重点的学习教育平台，以党建手机报、通州党建网、《基石》报为重点的政策解读平台。多样化的新型传播方式，群众爱听爱看、广泛参与、产生共鸣，使党的声音、党的政策、党的主张、党的要求“一竿子到底”。第二，依托各类信息服务平台，全年共汇集民情信息2.3 万条，及时处理意见建议2.25 万条，群众满意率90%以上，达到了以正面、正向、正气、正能量引导民意、鼓舞民心、汇聚力量的目标。

（三） 丰富服务载体，以身边的典型感召人

1.注重培养、总结推广不同层面的先进典型和先进人物，用身边人、身边事影响、引导和带动群众。广泛开展寻找“最美党员”、“最美家庭”、“我推荐、我评议身边好人”、“最佳睦邻户、最佳亲情户、最佳家园户”等系列评比活动，全区涌现出一批“道德模范”、“劳动模范”、“优秀党员干部”等先进典型和凡人善举的感人事迹。

2.定期举办“道德讲堂”、“金沙讲坛”。通过专题讲座、图片展览、征文演讲等形式，让群众讲典型、评典型、学典型，持续放大“榜样的力量”，在全社会营造崇德向善、见贤思齐的良好氛围。

3.积极创新先进典型的宣传方式。把群众身边的典型事迹编排成喜闻乐见的文艺节目，依托“通州之夜”、“欢乐江海行”、“通州艺苑”等深受群众欢迎的文艺演出平台，增强了宣传的主动性和有效性，使先进典型的形象达到了潜移默化、润物无声的效果。

（四） 整合党员干部和社会资源，以文明的力量影响人

1.着力培养良好社会风尚。通州区深入开展“文明村镇”、“美丽乡村”、“城乡结对”、“文明共建”等创建活动，作为全面提高群众文明素质的重要途径，努力培育知荣辱、讲正气、作奉献、促和谐的良好风尚。

2.坚持党员带头。在区镇机关深入开展“党员干部进社区、志愿服务作表率”活动。三年来，全区党员干部共开展各类志愿服务980 余次，志愿服务累计时长31907 小时。通过党内带动党外，一些具有一技之长的专业人士、热心公益的各界群众加入到志愿服务中来，形成了“宋英奶奶爱心坊”、“萤火虫”志愿队、“知心姐姐”等群众性志愿服务品牌，“人人为我，我为人人”的志愿服务理念逐步深入人心。

（五） 创新活动形式，以法治的理念引导人

1.引导群众增强法制观念，理性反映诉求需求。随着“法润通州”主题活动的持续开展，全区组织引导120 多名法律工作者进农村、进社区、进企业，普及法律知识、解答法律疑点，引导群众正确行使民主权利。2014 年以来，全区共举办法律公益讲座122 场，开展无偿法律援助267 次，营造了合理反映利益诉求的良好氛围。

2.建立接访下访新常态，推行信访积案项目化管理。镇、区、园区党政领导班子成员每天轮值接访，及时回应群众诉求。搭建“阳光信访”网络平台，畅通网上信访渠道，确保信访人反映的问题得到及时妥善处理。

3.着力推动基层群众自治，不断提升基层民主决策的质量和效率。第一，落实村级事务“四议两公开”，推行听证会、评议会、协调会“三会”机制。第二，在村（社区） 建立“党员群众说事室”、“党代表工作室”等议事阵地，吸引群众参与党组织活动，监督党务村务，真正把惠民好事办好、把民生实事办实。在238 个村（社区）、1156 个非公企业全面推行党组织领导班子“公推直选”，全区村（社区） 居委会的海选、直选比例达到100%，引导群众依法选出“带头人”，教育党员干部增强责任感、危机感，依法规范办事。

二、建设基层服务型党组织实践中需解决的问题

（一） 服务对象上：重群众，轻党员；重常住党员，轻流动党员

第一，基层党组织的服务大多指向村、社区的常住普通居民和村民，对普通党员，特别是一些老党员的教育服务往往被忽视，有些地方的老党员甚至一年过不上一次组织生活。产生这种现象，既有党员本身不重视的问题，也有组织关心重视不够的原因。第二，基层党组织教育引导的对象不只是群众，党员干部也是党组织教育引导的重要对象。基层党员本身就是群众中的一员，不论是践行党的群众路线，还是建设服务型基层党组织，要达到教育引导群众的目的，就要发挥基层党员和普通群众之间天然纽带的作用，而不能将基层党员与普通群众割裂开来。第三，通州区各乡镇流动党员特别是中青年党员存在流动数量多、流动范围广、流动时间长的客观情况，不可避免地给党组织带来了诸如党员去向难掌握、活动难开展、管理难落实、作用难发挥的问题，使基层党组织的政治引领功能较难在这一群体身上发挥作用。

（二） 服务内容上：重“实”轻“虚”

基层服务型党组织担负着服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员的基本任务。而通州区无论是推进“五位一体”党建惠民联动工作体系、实施“百家单位大结对、千名干部大调研、万名党员大服务”工程，还是建立区、镇、村三级便民服务直通平台，形成了健全的网格体系，在服务民生、调解矛盾等方面做了大量工作，取得了显著成效，使党群关系进一步得以密切，这都是对群众事务性服务，属于务实的层面。而对群众政治思想、党的重大时事理论、方针政策的教育等“务虚”层面的服务力度不够大。

（三） 基层党组织设置不到位，服务组织单一

目前的服务组织以村、社区为主，民间的志愿者组织、企业组织等尚未普遍建立。基层党组织设置还存在着“纵不到底、横不到边”的情况。第一，从纵向来看，流动党员占全区党员总数的5%。大量流动党员的出现，致使一部分党员游离于党组织的教育管理之外，成了“袋袋党员”、“空挂党员”。第二，从横向上看，基层党组织设置还没有跟上时代的发展变化。基层党组织仍按照传统模式建立，缺乏以产业基地为依托的产业联动区党组织、以合作经济组织为纽带的合作社党组织、以行业协会为基础的行业党组织、以龙头企业为支撑的村企合一党组织等创新形式，难以最大限地凝聚社会各行各业的力量。

（四） 基层党组织的功能定位和保障机制亟待解决

服务型党组织建设要义在服务，重点在服务，难点也在服务。然而，基层往往把经济建设作为硬性指标，而党建则变成了可以“应付”的事，出现了重事务性工作，轻党建工作的问题。第一，基层党组织的人员配备缺乏明确规定，致使党的基层组织建设中出现了新的“薄弱点”。第二，从社区党组织和“两新”党组织的工作现状看，缺少党建工作经费、活动场地和工作资源。这已成为提高党组织服务效能的瓶颈问题。第三，对各级党组织的“一把手”进行党的业务知识培训不够，致使基层党组织的书记不懂党建、不知如何抓党建。

（五） 服务资源存量有待整合，增量亦需挖掘

现有服务活动主要是由政府为主导组织、执行，例如，“百家单位大结对、千名干部大调研、万名党员大服务”工程；依靠区、镇、村三级便民服务直通平台为群众提供技能培训、民政社保等便民服务；组建大学生村官、“五老”等宣讲团。而对吸引社会力量开展志愿活动，形成诸如“萤火虫”志愿服务队、“宋英奶奶爱心坊”、“知心姐姐”等群众志愿服务品牌，还须加强组织和资源整合，从而增强社会服务力量。在增量资源的挖掘上，企业和资本的服务资源尚未有效开发，亦没有相应的机制和政策。

三、基层党组织在服务中加强教育引导功能的路径

（一） 优化服务内容，整合服务资源，服务发展大局

1.在服务内容上突出“引导”，以理论宣传和文化服务凝聚人心。习近平总书记强调：“问题是时代的声音，人心是最大的政治。推进党和国家各项工作，必须坚持问题导向，倾听人民呼声。”当前，基层群众对于通州区发展层面的宏观问题、社会层面的中观问题和个人层面的微观问题，迫切需要更加深入、准确、贴心的分析和解答，对理论宣传的期望和需求越来越高。第一，各镇（街道）、村党委宣传委员以及区委党校教师在理论宣传中必须提高服务意识，突出教育引导，把理论话语转化为群众话语，直观形象、生动活泼地传播党的理论好声音。第二，要善于做“看不见的宣传”。针对党员群众应学、应知、应会的知识与所见、所思、所想的问题，以小故事展示大道理，把旗帜鲜明的观点隐藏在生动形象的宣传形式中，通过理论的大众化来达到“化大众”的目的。第三，要推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接。整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，建设综合性文化服务中心。要按照地缘、业缘、趣缘，鼓励有文体特长的党员牵头组建夕阳红、老少乐、广场舞等各类群众文艺团队，丰富业余文化生活，积极培育群众健康向上的生活情趣，让群众在自娱自乐中实现自我教育、自我管理、自我提升。

2.整合执政资源和社会资源，构建多维立体的教育引导形式。中国共产党是执政党，教育、引导和服务群众，当然要靠执政资源服务。但是，如果党只会动用执政资源去服务，一定会服务到没有资源。有个基层干部说过：如果只善于用感情去服务，一定会服务到没有感情。因此，我们需要用执政资源撬动社会资源来共同服务。第一，加强党员干部进社区活动力度，多做群众需要的事，使服务活动落到实处，收到实效。第二，丰富志愿活动形式，拓宽志愿者来源，探索建立一套完整的志愿者活动考核激励机制，形成志愿服务常态化。第三，建立机关干部和社会志愿者之间的有效沟通，促进执政资源和社会资源之间形成双向流动，形成多维立体的服务资源，使教育引导功能的发挥在基层落地生根。

（二） 建立健全保障体系，保障基层服务型党组织教育引领功能的发挥

1.加强制度建设。第一，强化分类指导。要以“三严三实”教育活动为契机，制定并下发指导农村、社区、机关、企事业单位基层党组织建设的指导性意见，进一步明确各类基层党组织的功能定位，不断推进党的基层组织建设。第二，强化考核督查。在对街道（社区）、镇实施基层党建工作目标考核的基础上，探索建立党政“一把手”的党建工作“问责制”；结合每年党校教育培训工作，强化对“一把手”的党建工作培训。同时，探索基层党建工作进行目标考核的内容、办法和途径，建立上级党组织经常督促和重点检查的督查制度。

2.加强队伍建设。第一，探索基层党务工作者走向职业化的道路。农村社区是党务工作相对薄弱的地区，应该有更多的职业化的党务工作者。例如，深圳龙华新区聘请了80 名职业化党务工作者来解决这个问题，国外有职业化的党工，值得借鉴。第二，深入开展以加强基层党支部书记队伍建设为内容的“班长工程”。在推进基层干部集中培训的基础上，制定“班长工程”的实施计划，加大培养和选拔的工作力度，通过各种途径加大村级后备干部、社区专职干部的培养力度，重点解决好村级党组织书记青黄不接、后继无人的问题，以基层党支部书记能力的增强，带动基层党建整体水平的提高。第三，从构建大党建格局的工作要求和基层党建工作实际出发，适当增加基层党组织党务干部的配备，以调动基层干部的积极性，确保做好新领域的党建工作。第四，逐步完善配置基层党务干部的机制和方法。要把基层党务干部队伍建设纳入全区人才建设总体规划，构建起覆盖不同系统和领域的基层党务干部人才库。

3.建立和完善党建工作财力保障机制。要落实各级财政对基层党建的财力支撑，通过“财政支持、党费下拨、党员捐助、社会参与”等渠道筹措基层党组织服务经费，建立基层党建专门账户和专项基金，按各街道（社区）、镇所属居民区、“两新”党组织和党员数，明确年财政拨付党建经费数，为基层党组织尤其是居民区党组织和“两新”组织党组织开展工作提供经费等保障。

（三） 创新基层党组织的设置方式，实现基层党组织教育引导群众全覆盖

1.创新村级党组织设置，服务农村农业发展。农村产业结构正在发生着新的变化，高效特色农业快速发展，合作社以及行业协会大量涌现，为适应农村产业结构调整和高效农业发展的需要，必须优化农村党组织的设置模式，带动农民增收致富。第一，以产业基地为依托建立产业联动区党组织，促进高效特色农业快速发展。第二，以合作经济组织为纽带建立合作社党组织，提高农民生产经营的组织化程度和农产品的市场竞争力。第三，以行业协会为基础建立行业党组织，帮助农民收集信息、开拓市场、规避风险，维护农民切身利益。第四，以农业龙头企业为支撑建立村企合一党组织，实现农村党的建设与村企经济发展相互促进、协调发展。第五，以特色中心村为主体建立联村党组织，由一个产业强大、经济实力雄厚、组织坚强有力的强村带一个或几个弱村，实现共同富裕。

2.创新社区党组织设置，服务居民群众。第一，推行“一委三会”机制，在社区党委的领导下，设立居民议事会和居民监事会，推选驻区单位党员与社区党员群众担任成员，与社区居委会分别行使社区事务中的决策权、监督权和管理权。第二，强化党委议事功能，畅通党员群众诉求表达渠道，提高为民服务水平。第三，建立社区综合服务中心，依托街道党工委，打造“一条龙办理、一站式服务”社区服务平台，为驻区单位职工和居民提供劳动保障、家政服务、养老托幼等便民服务。

3.创新非公企业党组织设置，服务企业转型发展。突破传统的以企业为单元的党组织组建模式，创新多种方式组建综合党组织。第一，把非公企业按照区域、网格、片组分片划区，依托骨干企业党组织，进行区域联建。第二，根据行业特征、产业关联度、生产经营联系等情况，依托行业协会党组织或产业链党组织，进行行业归建。第三，对分布在乡镇（街道）、村（社区） 的非公企业，依托乡镇（街道）、村（社区） 下设的专门党组织，进行挂靠组建。第四，在非公企业相对集中的工业园区、产业集中区，依托园区管委会建立党群工作站，打造服务党员职工、助推企业发展的综合服务平台。依托党群工作站，组织开展岗位练兵、技能竞赛活动，引导党员职工在本职岗位上争创一流业绩。

4.创新流动党组织设置，服务务工党员。第一，在流出地建立县级外出务工党员工作委员会，在流入党员相对集中、就业地点相对固定的地区建立驻外党组织，并将其纳入流出地上级党组织管理范围。第二，积极探索流出地、流入地党组织“共建共管”的联动机制。两地党组织签订共建共管协议，共同为流动党组织建设提供经费、阵地等支持。第三，在流动党组织中建立党员教育、管理、监督、服务、激励“五位一体”的管理服务制度，强化党组织服务功能，使党组织成为外出务工党员群众的温暖之家和坚强后盾。