浅析行业性应急预案体系建设

孟川舒

1、行业性应急预案体系研究背景

1.1 我国应急预案体系的建立

应急预案是应急管理工作的基础和原点，应急预案体系是应急管理体系的核心内容。自2003年以来，我国从国家到地方各级政府，从各级政府到其所属各类部门，在“分类管理，分级负责”原则的指导下，已制订各级各类应急预案上百万件，涵盖了各类突发公共事件，“纵向到底，横向到边”的应急预案体系已经基本建立，为预防应对突发公共事件发挥了重要的基础作用。

我国应急预案体系按照制定主体划分，分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。各种预案纵横交错，衔接成网，确保了针对各类突发公共事件的全面覆盖。依照我国行政体制，从国家到地方各级人民政府制定了各自层级范围内的总体预案、部门预案，从行政体制角度建立了我国应急预案体系的纵向分级框架。而从社会管理的角度，针对某一类型或某几种类型突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等重要专项工作，又制定了相应的专项预案，机关、企事业单位、社会团体以及居委会等基层组织又制定了各自管辖范围内的预案，在横向上填充了各自层级的应急预案体系框架，构成了完整的应急预案体系。

1.2 我国应急预案体系的发展及问题

经过多年工作，我国应急预案体系已经基本建立，但随着社会的发展，突发事件不断以各种新的形式出现，这就要求各类应急预案需要不断修订完善，应急预案管理应该是一个动态化、常态化的工作。当前，我国应急预案体系建设正在由“从无到有，全面覆盖”的建立阶段向“优化完善，科学发展”的管理阶段转变，国家层面也已经将工作重点调整转移。一方面，国家相继出台指导意见部署应急预案的修订工作；另一方面，将应急预案体系建设与应急管理体制、机制和法制建设作为一个辨证的有机整体，通过推进完善应急管理体制、机制和法制建设，以及加强演练实践，来促进应急预案的修订完善。但仅仅通过对应急预案的修订完善还不足以实现整个应急预案体系的科学发展，应急预案作为元素只是构成应急预案体系的基础，而构成体系的关键是各级各类应急预案之间的组织关系。通过这种关系，各个应急预案之间结合成一个有机整体，最大程度地发挥作用，使一加一大于二，这就是应急预案体系建设的意义所在。而在当前的阶段转变期，从体系建设的宏观角度讲，我国应急预案体系恰恰存在着子体系建设不够细化、体系结构不够优化的深层关系问题，很难说上百万件应急预案全部都合理有效，更不用说使其最大程度地发挥作用。这些问题也直接或间接地导致了预案内容质量不高、操作性较差等具体问题的出现，制约了我国应急预案体系的转变发展。因此，要实现应急预案体系的科学发展，不但要做好预案修订完善的基础性工作，更重要的是，还需细化体系建设、深化结构调整，解决好关键的关系问题。

目前，我国应急预案子体系建设基本都依赖于行政体制，具有行政隶属关系才建设其预案体系。这种结构划分侧重的是预案外在的管理属性，对其内在的业务属性不够注重。而预案的操作性强弱、实效性大小恰恰重在其业务属性，处置程序步骤是否合理、方法是否得当都是其业务属性的体现。因此，要更好地细化应急预案体系建设、优化应急预案体系结构，就需要打破惯例，从新的角度设计考虑。注重和加强行业性应急预案体系建设正是在这样的背景下提出的。

2、行业性应急预案体系的内涵

2.1 行业性应急预案体系的定位

行业性应急预案体系是我国应急预案体系的概念性子体系，是对具有同一行业特征的相关预案在纵向上的组织划分，这种划分可能是实质划分，也可能是虚拟划分，因为需要依托于行政隶属关系。例如，铁路行业应急预案体系就属于实质性划分，因为各个铁路局归属铁路总公司直接管理，而公路交通行业应急预案体系就属于虚拟划分，因为各地方公路交通管理部门隶属于地方人民政府。但无论哪种划分，都是要强调凸显行业管理的业务指导关系，侧重于预案的业务属性。通过强化这种业务指导关系，使应急预案的业务属性、管理属性更为清晰，修订完善的具体目标更为明确，预案内容更为科学合理，操作性更强，促进相关预案能够发挥更大的实际效用。

行业性应急预案体系并不是在我国应急预案体系大框架下建立新的预案体系，而是从新的角度对我国应急预案体系进行划分细化，使原本就存在但相对隐性的、不够系统的行业应急预案体系显性化，明确任务、加强建设，促进我国应急预案体系结构的优化完善，尽早实现我国应急预案体系的科学发展。

2.2 行业性应急预案体系的特殊性

2.2.1 行业性应急预案体系具有专业性

行业的自然属性就是专业性，所以行业性应急预案体系也必然具有专业性，专业性的体现就是预案之间的业务指导或参考关系。而专项预案作为具有明显专业性的主体，成为行业性应急预案体系建设中的核心内容，专项预案的覆盖衔接、质量效用决定了其所属的整个行业应急预案体系的实际作用。

2.2.2 行业性应急预案体系面向于行业的运转秩序

行业性应急预案体系的作用是通过维护本行业责权范围内正常的管理或生产秩序来贡献于社会的正常秩序。这就要求行业性应急预案体系建设要同行业日常的管理生产工作相结合，一方面要细化预案内容，更加注重预案的实作性，另一方面要将预案体系建设重心下移，延伸到基层，在实际工作层面形成覆盖全面、结合紧密的预案网络。

2.3 加强行业性应急预案体系建设的意义

第一，加强行业性应急预案体系建设，有助于明确行业安全生产与应急管理的关系，从而使行业应急管理工作能够更有效地开展。安全生产与应急管理的关系问题是一个关注不够却非常重要的问题，一些观点片面地认为安全生产就是应急管理，所以不需要讨论或者认为就不需要应急管理。这样的问题不解决，将影响行业应急管理工作的开展。而究其根源，就是没有明确安全生产与应急管理的关系。安全生产和应急管理既有区别又有交集。一方面，安全生产的基础是风险管理，应急管理的基础是危机管理，风险不一定转化成危机，但危机一定由风险转化成；另一方面，应急管理强调的是公共性，是对公共利益造成或者可能造成影响，但安全生产不一定具有公共性，例如工厂中由于人员操作不当导致的设备损坏就属于单纯的安全生产范围，但如果导致了人员伤亡，那么就具有了公共性，这时事故既属于安全生产的范围，又上升到应急管理的范畴。可见，应急管理源于安全生产高于安全生产。而应急预案也正是起源于对生产安全事故的防范，逐步发展应用于社会管理领域，形成对突发公共事件的预防应对。因此，加强行业性应急预案体系建设，紧密结合日常管理生产，通过预案细化对风险的识别，明确风险隶属的管理范围，以风险管理为基础，把公共性危机的预防提前到风险管理阶段，将会促进应急预案发挥最大作用，更好地预防、控制和应对行业性突发公共事件的发生发展。

第二，加强行业性应急预案体系建设，能够促进整个应急预案体系的结构优化，也有助于切实提高具有专业特性的应急预案的质量。当前，很多企事业单位特别是规模相对较小却数量众多的民营企业应急预案质量较差，甚至没有预案，而政府监管部门的精力和业务指导能力都有限，单靠一个政府部门的力量难以解决这个问题，容易出现“缺乏专业指导，指导的又不专业”的情况。而通过行业性应急预案体系建设，就能够使政府总体预案、监管部门预案更侧重于综合协调，而把专业性预案交给其所属行业去指导建设，使各类预案能够更科学合理地发挥各自的作用。

第三，加强行业性应急预案体系建设，能够对整个社会应急管理工作的成效起到巨大的基础性作用。行业是构成社会的基础组织，众多的突发事件都具有行业特征或行业关系，做好行业性应急管理工作就等于做好了整个社会应急管理工作的相当一部分，而行业性应急预案体系建设正是行业性应急管理工作的核心内容之一，因此具有十分重要的意义。

3、行业性应急预案体系建设中应注重的问题

3.1 需深化预案体系的顶层设计

体系不是一个自发性组织，而是具有一定组织关系的整体。因此一个体系的建设一定要有科学合理、深入细化的顶层设计，设计建立什么样的关系，如何构建这种关系。行业性应急预案体系建设具有自身的特殊性，更需要深化顶层设计，主要包括:

3.1.1 明晰预案的接口关系

应急预案之间的对接问题是预案体系建设中的突出问题，同一层级预案横向接口不匹配，不同层级预案纵向接口不明确，就会导致“你规定我那么做，我规定你这么做，怎么一起做，看上一级规定，上一级只说做，没说怎么一起做，所以只能临时商量着做，最后看了预案没法做，不看预案也能做。”不但降低了工作效率，而且使预案的作用和权威性大打折扣。因此，在行业性应急预案体系建设中要明晰规范预案的接口，减少预案的无效重叠，具体包括:首先，要明晰预案业务指导部门与行政监管部门的关系，各司其责，定义好预案纵向横向上的接口，以使行业不同层级预案之间、行业与地方预案之间能够有效衔接。其次，要定义明确应急预案与日常管理生产规范之间的接口。此外，一个突发事件可能会涉及多个预案，因此还需明确同一层级下相关预案之间的接口。

3.1.2 建立体系的优化机制

行业性应急预案体系要实现科学发展，必须能够持续进行完善优化。这种优化既包括对整个体系而言的外部优化，也包括对体系结构、具体预案的内部优化，因此需要建立良好的闭环机制，形成对内对外的持续优化。外部优化主要借助于行业应急管理体制、机制和法制的发展完善，将行业的一案三制工作作为一个辨证的有机整体，相互促进和推动发展。内部优化主要通过建立应急预案绩效评估机制、加强业务指导部门与政府监管部门的互动配合、加强实际工作和预案的结合反馈、加强跨部门综合性的演练检验来实现。

3.1.3 完善体系的外部条件

外部条件也是影响体系建设的重要因素，设计好外部条件，对预案体系建设的推动作用将十分明显。与体系建设相关的外部条件主要指相关规划和制度。有了规划进行指导，具体工作就有了明确的方向和依据。而建立相应的应急预案管理制度，就能够保障优化机制的正常运行，也有助于增强应急预案的约束效力。

3.2 需注重应急预案的自身建设

应急预案是预案体系建立的基础，应急预案的自身情况影响着整个体系作用的发挥。行业应急预案具有专业性，与日常工作关系紧密，影响作用更明显，因此更需注重自身建设。

3.2.1 提高预案质量

提高应急预案质量，关键在于提高预案的适用性、辨识性和操作性。适用性好就是预案要与本层级责权以及应急能力相匹配，内容表述清晰、粗细合适。辨识性高就是预案要能够准确辨识可预见的隐性和显性风险类型及发展趋势、所响应的危机类型及影响程度、产生或可能产生的次生危机类型及影响程度、各种危机的发展态势。操作性强就是预案的响应标准科学准确，组织机构清晰合理，响应流程连续高效，响应部门责权明确，行动内容细致实用。行业应急预案与日常工作结合紧密，更加强调操作性，而且越是基层预案，其操作性应该越强。

3.2.2 增强预案演练实效

预案演练基本都是模拟预案所规定的危机场景来进行，而模拟与真实的差距大小直接决定了演练的实际效用，从而决定了演练对预案的反馈效果，对检验预案实效性的作用有限。要改善这种情况，增强预案演练的实效，首先应该重点加强综合性演练，通过综合性演练暴露单一场景演练中无法发现的问题；其次，应在演练中充分考虑与主场景存在关联的各种风险场景；第三，应该在合理范围内采用多种手段，使场景设置尽可能逼近真实情况。

3.3 需加强对应急预案的宣传教育

充分的宣传教育能够使人们对应急预案和应急预案体系正确认识、深刻理解，避免观念、观点的错误偏差，进而影响预案的实际效用。例如，有的观点重经验轻预案，认为以前没有预案也能处置，因此现在也不需要预案，忽视了预案正是对以往积累的经验提炼而形成的规范，也没有认识到预案不仅仅是应对突发事件，而是指导培养人们形成科学的理念和规范有效的行为习惯，能够更好地预防和应对突发事件。相反，经验往往不可靠，经验丰富的处置人员在新的突发事件面前仍然会犯各种错误。还有的观点将应急预案等同于应急管理工作。这些观点都是片面的、错误的，如果教育宣传充分到位，就会减少这些偏差的出现。加强行业应急预案的宣传教育工作，需从以下两方面进行:

3.3.1 建立行业性应急预案教育制度

与行业日常管理生产培训相结合，建立应急预案教育制度，约束行业从业人员定期开展对应急预案的教育学习，并通过理论与实作考核强化对应急预案的认识理解，使应急预案与人员从业时的行为习惯有效融合，在遇到突发事件时能够习惯性条件反射，达到预案最好的应用效果。

3.3.2 扩大行业应急预案的宣传面

应将部分行业应急预案向全社会广泛宣传，使人们在日常生活中就对行业情况有所了解，以便在行业突发事件产生较大社会影响时减少公众的误解和恐慌。当今社会媒体的形式种类众多，可借助网络、手机、微博等各种媒体进行有效宣传传播。

3.4 需提高预案工作的科技水平

3.4.1 依托应急平台构建数字化预案体系

数字化预案包括单项预案的数字化和预案体系的数字化。预案数字化就是借助信息化手段使预案由静态文本变为动态信息，其具体包含有两层含义，一是将应急预案拆解，抽出与实际预案响应相关的内容，利用信息技术与实际响应过程相关联，为应急管理人员提供辅助决策信息；二是把应急预案具有操作性、流程性的部分融入信息系统，直接通过信息系统的功能来体现预案。预案体系数字化就是整个应急预案体系的信息化，不只是预案，还包括体系内预案的各种关系。

而应急平台正是实现这种信息化的手段，是以信息技术来体现应急管理工作的工具，是应急管理信息化的载体。因此，应急预案作为应急管理的核心内容自然包含在应急平台建设范围之内，数字化预案就是依托于应急平台而实现的。

构建行业性数字化预案体系，能够更便于应急预案的管理完善，更便于进行预案的行业指导而不影响其隶属管辖，使预案的操作性更强、实效性更大。由于行业应急预案与日常工作相结合的紧密关系，数字化预案的作用越到基层越为显著。

3.4.2 开展模拟仿真弥补实际演练不足

借助于科技手段，能够有效弥补实际演练中的场景缺陷，增强演练的实效性，对预案达到更好的检验效果。例如铁路大型客站的紧急疏散演练，实际中不可能组织数万人模拟真实情况进行演练，只能按照想象简单进行，对发现问题效果有限。这时借助于疏散仿真模型，模拟大规模人群的疏散情况，就能够大大增强模拟的真实性，更为有效地检验预案内容是否得当完善。

参考资料

［1］闪淳昌主编.应急管理:中国特色的运行模式与实践.北京:北京师范大学出版社.2011

［2］魏礼群主编 .中国应急管理报告2010.北京 :红旗出版社.2011

［3］张海波.中国应急预案体系的运行机理、绩效约束与管理优化.中国应急管理,2011(6)